Federální shromáždění ČSSR, 1986 – 1990 Společné schůze SL a SN

Čili tím jsou motivovány úpravy jak ústavy, tj. ústavního zákona z roku 1960 číslo 100, Ústavy ČSSR, které souvisí s novou povahou volebního práva i volebního mandátu, i změna ústavního zákona č. 143/1968 Sb.

Víte, že v rámci politických jednání o přijetí volebního zákona bylo dosaženo dohody v tom smyslu, že by bylo vhodné počet poslanců Sněmovny lidu snížit o 50, na 150, a příslušná úprava je v ústavním zákoně uvedena, a tehdy se vycházelo také z toho, že by v tomto ústavním zákoně měla být provedena odpovídající změna i pokud jde o složení národních rad.

V duchu té logiky, o které jsem hovořil předtím, se ústavním zákonem Federálního shromáždění svěřuje tato pravomoc národním radám s tím, že národní rady vlastním ústavním zákonem mají stanovit počet svých poslanců. Neodpovídalo by těm vztahům, o kterých jsem již hovořil, aby tento počet jim stanovilo Federální shromáždění.

Já v této souvislosti chci vyslovit jenom naději, že obě národní rady, jak Česká, tak Slovenská, se budou cítit vázány předchozími politickými jednáními, protože kdyby tomu tak nebylo, myslím, že by to ve veřejnosti vyvolalo nepříjemný dojem.

V druhém ústavním zákoně je zakotven princip inkompability, to znamená, že určité funkce, určité činnosti ve státním aparátě jsou neslučitelné s výkonem poslaneckého mandátu. V této souvislosti se hodně diskutovala otázka, zda je či není slučitelná funkce člena vlády s funkcí poslance. Názory na to byly velmi různé a skutečně ve většině výborů tato otázka byla předmětem velmi ostrých diskusí a názory se značně lišily.

Návrh je takový, jaký je, to jest, že se předpokládá, že funkce poslance je slučitelná s funkcí ministra, respektive obráceně, že funkce člena vlády je slučitelná s funkcí poslance. Pro informaci bych chtěl říci, že toto není principiální otázka z hlediska fungování parlamentní demokracie. Jsou různé státy s parlamentní demokracií, parlamentní republiky, které tuto otázku řeší různým způsobem. Nic nevylučuje, aby na základě zkušeností se tento vztah upravil jinak než je řešen nyní. Ale v závěru, když se shrnoval výsledek jednání, dospělo se k tomu - a myslím, že je to správné - že bychom se v této fázi neměli snažit právními prostředky upravovat nebo regulovat více než je účelné, že je naopak vhodné jisté věci nechat politicko-ústavní praxi a po jejím zhodnocení potom z toho vyvodit závěry, zda to, či ono řešení je vhodné, respektive zda platná úprava vyhovuje nebo je vhodné ji měnit.

Závažným návrhem je zkrácení volebního období, respektive stanovení volebního období Federálního shromáždění na 24 měsíců. Obdobně se předpokládá, že i obě národní rady svým ústavním zákonem stanoví toto období rovněž na 24 měsíců. Tato otázka, jak víte, byla předmětem různých úvah, diskusí a k poslednímu závěru se dospělo při nejširším jednání politických stran a politických hnutí minulý pátek. Po široké diskusi se dospělo k závěru, který zde nyní formuluji, to jest, že je vhodnější vzhledem k tomu, že politický systém v naší republice se teprve začíná vytvářet, že politické síly, které budou základem nově uspořádané demokratické Československé republiky jsou dnes teprve v počátečním stádiu svého vývoje, že veřejnost si ještě nezvykla na nové politické struktury, ještě si nezvykla, že svým způsobem základem politického života jsou politické strany, i když samozřejmě nechceme politickou demokracii redukovat na činnost politických stran, ale politická demokracie přece bez nich možná není. Po zvážení všech těchto skutečností a zejména vzhledem k tomu, že jedním z nejzávažnějších úkolů nově zvolených zastupitelských sborů bude vypracování a přijetí nových ústav, a to jak na federální tak na republikové úrovni a že z těchto hledisek je tedy vhodnější, aby volební období nebylo po celou ústavně stanovenou dobu, ale aby bylo omezeno na 24 měsíců a aby potom český a slovenský lid opět prověřil komu dává a v jaké míře svou politickou důvěru. To jsou tedy ty nejzávažnější věci obsažené ve dvou návrzích ústavních zákonů.

Ještě bych řekl několik slov k vlastnímu volebnímu zákonu. O tom, že bude zvolen systém poměrného zastoupení byly na začátku spory i v Občanském fóru, ale většina se dohodla na tom, že je pro naši současnou politickou skutečnost vhodnější systém poměrného zastoupení a obdobné stanovisko měly i ostatní politické strany. Čili v rámci jednání politických sil a politických hnutí o tom, že bude volen systém poměrného zastoupení, byl vcelku obecný koncens. Ve veřejnosti jsou názory mnohem diferencovanější, mluvil jsem již o tom začátkem svého úvodního slova. V rámci prací na vlastním volebním zákoně se braly v úvahu různé připomínky a návrhy a návrh zákona byl zpracováván tak, aby řadu těchto kritických připomínek v sobě obsahoval, respektive, aby jeho ustanovení byla formulována tak, že tato stanoviska honorují.

Jde zejména o systém preferenčních hlasů, který dává možnost, aby volič jistým způsobem ovlivňoval pořadí i na kandidátce, čili, aby ovlivňoval výběr nejen politické strany, ale i výběr lidí, kteří jej budou zastupovat.

Různé otázky byly rovněž předmětem sporů, jako je otázka počtu podpisů pro kandidátku politické strany nebo pětiprocentní klauzule - původně byla navržena čtyřprocentní klauzule pro celou federaci, a po diskusi se to opravilo, že stačí pětiprocentní klauzule pro území jedné republiky a strana, která působí v obou národních republikách jestliže v jedné republice získá pětiprocentní klauzuli, hlasy v druhé republice se jí počítají, i když nemusí pětiprocentního počtu dosáhnout.

V poslední době a v posledních chvílích se stalo předmětem sporu, zda mají být volební kraje konstruovány uměle, jak byly původně navrženy, tj. jako volební kraje v podstatě shodným počtem obyvatel nebo zda mají být volební kraje totožné s existujícím územně administrativním uspořádáním, tj. s existujícími kraji s tím, že území hlavního města Prahy a Bratislavy tvoří samostatný volební kraj. O těchto otázkách se také hodně hovořilo a názory se lišily. Chtěl bych říci, že jsou to takové otázky, kde nelze jednoznačně říci, že to nebo ono řešení je absolutně lepší než řešení druhé. Jsou to řešení, kde pro každé mluví určité důvody. Jestliže tedy navrhovatelé změnili své stanovisko od původního návrhu a dnes doporučují, aby volební kraje byly totožné s územními kraji, pak je k tomu vede to, že ve veřejnosti se umělé kraje setkaly se značnou kritikou. Po zvážení všech těchto důvodů i vzhledem k tomu, že budeme-li respektovat územní kraje, bude to i z hlediska technického provedení voleb snazší, jsme dospěli k tomu, že původní koncepci budeme modifikovat a že v této souvislosti budeme doporučovat, aby volební kraje se shodovaly s kraji územními.

Bylo by samozřejmě možné hovořit o řadě dalších momentů, dalších věcí, které v zákoně jsou, které i dnes možná ještě budou vyvolávat spory. Je to myslím zbytečné. Řada z vás jistě k této otázce bude hovořit. Já bych jen chtěl na závěr říci, že si skutečně myslím, že můžeme právem tento zákon přijmout a právem jej obhajovat před jeho kritiky jako zákon demokratický. Je to zákon, který vytváří vhodné právní základy i právní formy pro politický demokratický systém u nás, pro demokratický politický život.

Znovu bych připomněl, že teprve v praxi se ukáže, zda se některé věci osvědčují nebo neosvědčují. Berme tedy tento volební zákon jako první krok k vytváření politické demokracie v této sféře a počítejme s tím, že budeme hodnotit jeho zkušenosti a v průběhu 24 měsíců, které budou následovat po volbě nových zákonodárných orgánů budou mít nově zvolené zastupitelské sbory a jejich poslanci příležitost zhodnotit, v čem se tento zákon osvědčil, kde bude vyžadovat doplnění nebo změnu.

Doporučuji vám návrhy těchto zákonů k přijetí.

Předsedající předseda SL J. Bartončík: Děkuji vám, pane profesore. Návrhy zákonů projednaly všechny výbory. Prosím společného zpravodaje výborů Sněmovny lidu pana JUDr. PhDr. Zdeňka Masopusta, DrSc., aby přednesl zpravodajskou zprávu.

Společný zpravodaj výborů Sněmovny lidu poslanec Z. Masopust: Vážené Federální shromáždění, dámy a pánové, předkládají se návrhy tří závažných zákonů, které zde uvedl a v hlavních rysech zdůvodnil místopředseda Federálního shromáždění profesor Jičínský. Jsou to návrhy zákonů, o jejichž významu pro další vývoj v této společnosti a v tomto státě v nejbližších měsících a možná letech není třeba dlouze hovořit. Jsou to zákony, které z velké části jsou součástí komplexu toho, co bychom mohli nazvat alespoň pracovně - politickým právem procesním. Jsou součástí toho, co vytváří ve svém souhrnu pravidla politické hry. Zejména mám v této souvislosti na mysli zákon o volbách. Z hlediska toho je třeba k nim přistupovat. Je třeba k nim přistupovat s vědomím, že kvalita hry závisí daleko více na kvalitě hráčů, kvalitě trenérů, kvalitě hřiště a kvalitě diváků než na samotné kvalitě pravidel, pokud ta pravidla samozřejmě splňují určité elementární požadavky, aby se mohla stát pravidly dobré hry. Rád bych vyslovil přesvědčení, jak své, tak ústavně právního výboru, resp. výborů, které mám ve svém zpravodajském vystoupení reprezentovat, že tuto kvalitu předkládané návrhy mají. Není myslím třeba zevrubně se vracet k tomu, co tady řekl - podle mého názoru velice přesvědčivě - profesor Jičínský. Chtěl bych formulovat jen několik obecných poznámek a pak se obrátit k některým věcem problémovým.

Návrhy všech tří zákonů - to myslím mohu s klidným svědomím říci - byly projednány velmi zodpovědně jak ve výborech Sněmovny lidu, tak také v jiných orgánech, které se na jejich projednání podílet mohly a měly, tzn. především v obou národních radách i ve federální vládě, která k nim zaujala pozitivní a v souhrnu doporučující stanovisko.

Je samozřejmé, že specifickou roli v tomto procesu projednávání návrhu musely sehrát ústavně právní výbory. Zase se domnívám, že můžeme s klidným svědomím říci a vzít na vědomí, že tuto svou úlohu na patřičné úrovni sehrály.

Ústavně právní výbory (stejně jako celé Federální shromáždění) se v posledních týdnech personálně změnily. Dnes více než třetinu členů obou ústavně právních výborů tvoří právníci. To je velké pozitivum, které se nepochybně odrazilo ve zkvalitnění rozpravy, která k návrhům proběhla. Byla to rozprava velmi hodnotná a ve svém celku odborně fundovaná. Že byla někdy i trochu delší, to už je nezbytný důsledek toho, že byla kvalifikovaná a že ji vedli právníci.

Jako společný zpravodaj výborů Sněmovny lidu vám tedy doporučuji, abyste přijali předložené tři návrhy zákonů a abyste zároveň přijali připomínky a doplňky k nim, jak jsou obsaženy v tiscích 271, 272 a 273. Pokud jste se s těmi tisky seznámili - a já si dovolím vyslovit přesvědčení, že tomu tak bylo - jistě jste shledali, že velká část těchto připomínek, lépe řečeno těchto doplňků a námětů, vede jak k obsahovému, tak k formálnímu zkvalitnění všech tří předloh, které jsou předmětem našeho jednání.

Za druhé jste jistě shledali, že žádná z těchto připomínek nebo žádný z navržených doplňků není v rozporu s duchem, jímž jsou ony tři zákonné předlohy neseny, že se tedy neprotiví té základní filozofii, z níž se při tvorbě těchto zákonných předloh vycházelo.

Doporučuji proto, aby tyto připomínky a tyto doplňky byly rovněž vzaty v potaz jako integrální text návrhu, který se vám k projednání (a jak doufám i ke schválení) předkládá.

Myslím, že bude přesto účelné, abych se u některých otázek souvisejících, zejména s návrhem zákona o volbách do Federálního shromáždění, poněkud zastavil i když ne na dlouho.

Jsou to otázky, které vyvolaly zvláštní pozornost, které inspirovaly zvlášť intenzívní diskusi a které, kdyby nebyly náležitě vyjasněny, by se mohly stát i předmětem rozsáhlé a v některých bodech, podle mého názoru, i v celku zbytečné rozpravy v této zasedací síni.

Už zde padla otázka, proč nevolí českoslovenští občané v zahraničí. Dovolte mi, abych se jako zpravodaj, ztotožnil s vysvětlením, které podal profesor Jičínský. V současné situaci nejsme sto technicky zajistit takový způsob výkonů volebního práva československých občanů, dlejících ve dnech voleb v zahraničí, jaký by byl žádoucí, tzn. korespondenční hlasování. Přitom nepovažujeme za vhodné vracet se v novém politickém kontextu k dosavadní praxi organizování zvláštních volebních místností na určitých lokalitách v zahraničí. Ta odpovídala kontextu, kdy se nevolilo, ale manifestovalo. K této praxi nemá jistě smysl se vracet. Jiná otázka je, že příští volební zákon byl udělal velice dobře, kdyby se s touto otázkou zásadním způsobem a na soudobé technické úrovni vypořádal.

Druhá sporná otázka souvisela s problematikou pětiprocentní omezovací klauzule. Proč tato klauzule byla do předlohy vtělena, není myslím třeba zdůvodňovat. To se už učinilo mnohokrát.

Je ovšem třeba připomenout, co samo zakotvení této pětiprocentní klauzule vyvolalo ve svých důsledcích. Stalo se totiž plat. formou ventilování určitých specifických zájmů, které podle názoru ústavně právních výborů se samotnou problematikou voleb bezprostředně nesouvisí, problematiky národnostní, event. rómského etnika. Podle názorů některých poslanců, a nezakrývám, že jich bylo víc než málo, dosavadní volební zákon neskýtá dostatečné záruky, že politická reprezentace národností, případně rómského etnika se dostane do našeho nejvyššího zákonodárného sboru. Dovolte, abych s tímto názorem vyslovil nesouhlas a ten alespoň stručně zdůvodnil.

Domnívám se, a to jak coby zpravodaj, tak i jako poslanec, že příslušníci národnostních menšin (přesněji řečeno příslušníci národností) , stejně jak příslušníci rómského etnika, budou mít i v rámci existujícího, tedy nyní předkládaného volebního zákona dost možností si svou politickou reprezentaci zajistit. Pochybuji, že by se našla jediná politická strana, která by v kraji, kde etnický problém hraje roli, nezařadila mezi své kandidáty příslušníka menšiny, event. příslušníka rómského etnika, a stejně tak pochybuji, že by příslušníci menšiny nevyužili v tomto případě velice účelně i možností preferenčního hlasování, aby ze svého kandidáta, dokonce za vcelku velmi lehce realizovatelných okolností, učinily kandidáta upřednostněného.

Na druhé straně je jistě možno říci, že by snad byly účelné i některé jiné mechanismy, jak oprávněné zájmy menšin, event. rómského etnika uspokojit. Sám dávám ke zvážení předsednictvu Federálního shromáždění, že by bylo účelné využít možnost, kterou dává § 70 jednacího řádu - totiž zřídit stálou komisi pro problematiku národností a rómského etnika, v níž nemusí být zdaleka jen poslanci. Tato komise může být složena z daleko širšího okruhu osob, k nimž budou mít příslušníci národností, event. rómského etnika důvěru.

Konečně mi dovolte, abych v rámci pasáže věnované zákonu o volbách se dotkl i problematiky volebních krajů.

Právníci znají dvě klauzule. Jedna zní "stare decisis" - setrvati při tom, co bylo rozhodnuto. Kdybychom v tomto duchu postupovali, lépe řečeno, kdybychom postupovali jen v tomto duchu, musel bych vás korektně informovat, že ústavně právní výbory doporučily včera téměř jednomyslně přijatým usnesením podržet volební kraje tak, jak je zná osnova zákona - tj. jako zvláštní ad hoc vytvořené jednotky odlišné od správních krajů.

Existuje ovšem i druhá klauzule, kterou znají právníci, a ta zní "rebus sic stautibus" - dokud se poměry nezmění. I ta má své oprávněné místo v právnickém, a tím spíše politickém uvažování. Poměry se totiž mění a do určité míry změnily. Toho jsme byli svědky v posledních dnech, kdy se o věci jednalo u kulatého stolu.A byli jsme toho svědky i v posledních hodinách, kdy se v této zasedací síni i v přilehlých kuloárech znovu začala tato problematika přetřásat.