Vec má ale druhú stránku, a to dotácie podniku zo štátneho rozpočtu. To býva predmetom kritiky z celého radu dôvodov. Napríklad, že dochádza k oslabovaniu efektívnosti, k uplatňovaniu neprimeraných nárokov na zdroje štátneho rozpočtu a podobne. K týmto názorom treba povedať, že samofinancovanie nie je v rozpore s používaním prostriedkov štátneho rozpočtu v podnikoch. V rozpore s ním je doterajšie používanie prostriedkov štátneho rozpočtu často aj krytie dôsledkov neefektívneho hospodárenia všetkého druhu. S tým nemožno do budúcnosti súhlasiť. Je preto nutné počítať jednak s kvantitatívnym obmedzovaním doterajších dotácií zo štátneho rozpočtu pre podniky a jednak preto so zmenou koncepcie ich poskytovania. Budú využívané ako dôležitý nástroj štátnej finančnej politiky pre usmerňovanie a podporu štrukturálnych zmien, realizácie zámerov sociálneho rozvoja a podobne, a to ako takzvané účelové respektíve systémové dotácie. Účinné pôsobenie samofinancovania teda vytvára súčasné zdroje pre štátny rozpočet a tým i pre ďalší rozvoj ekonomiky, súčasne s financovaním nevýrobnej sféry zo štátneho rozpočtu. Vzťahy samofinancovania a štátneho rozpočtu sa tak navzájom podmieňujú a ovplyvňujú.
Súdružky a súdruhovia, pri prerokúvaní vo výboroch sme tiež posudzovali využitie nového prvku v navrhovanom zákone. Ide o možnosť využitia tohto spôsobu financovania len v prípade federálneho rozpočtu.
U ostatných rozpočtov sa pripúšťa len vyrovnanosť, samozrejme, pri používaní dotácie z federálneho rozpočtu. Nemôže tu nastať stav, kedy federálny rozpočet bol postavený do pasívnej úlohy a musel nečinne prihliadať k tomu, ako je narušovaná jednotná celoštátna cenová politika.
Bude však nutné dbať dôsledne na to, aby použitie rozsahu úverových zdrojov v prípade nepriaznivého vývoja vo federálnom rozpočte bolo predmetom prerokúvania nielen vo federálnej vláde, ale aj vo Federálnom zhromaždení, a to už v priebehu rozpočtového roka a nie až v súvislosti s prerokúvaním štátneho záverečného účtu. Výbory budú musieť vyžadovať dôkladnú analýzu z hľadiska príčin a menových dôsledkov vrátane návrhu na riešenie zo strany Federálneho ministerstva financií.
Záverom by som chcel vyjadriť spoločné názory poslancov príslušných výborov, ktorí konštatovali, že v podmienkach prestavby hospodárskeho mechanizmu, bude celý priebeh rozpočtového procesu náročnejší, rovnako ako postavenie štátnych rozpočtov v sústave finančných plánov a centralizovaných peňažných fondov.
Súdružky a súdruhovia, pretože vládny
návrh zákona o rozpočtovej sústave
Československej socialistickej republiky a o pravidlách
hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami
bol riadne v príslušných výboroch prerokovaný
a požadované úpravy textu zákona sú
obsiahnuté v spoločnej správe (tlač
187) , odporúčam ako spoločný spravodajca
výborov Snemovne ľudu vládny návrh zákona
(tlač 148) s príslušnými zmenami schváliť.
Ďakujem za pozornosť.
Předsedající místopředseda
FS B. Kučera: Děkuji poslanci Košalovi.
Slovo má společný zpravodaj výborů
Sněmovny národů poslanec Evžen Krauskopf.
Společný zpravodaj výborů SN poslanec E. Krauskopf: Vážený soudruhu generální tajemníku, vážený soudruhu předsedo Federálního shromáždění, vážené soudružky poslankyně a soudruzi poslanci, vážení hosté, v úvodu své zpravodajské zprávy bych chtěl vyjádřit souhlas se zdůvodněním vládního návrhu zákona o rozpočtové soustavě ČSSR a o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky, které přednesl soudruh ministr Stejskal.
Předložený vládní návrh zákona nahradí dosud platnou právní úpravu v zákonu č. 134/1970 Sb., o pravidlech státního rozpočtu československé federace a o zásadách hospodaření s rozpočtovými prostředky státních rozpočtů federace a republik. Návrh zákona je třeba hodnotit jako právní normu, která je plně v souladu se Směrnicemi k zabezpečení komplexní přestavby hospodářského mechanismu. Předložený vládní návrh vychází z principu, podle něhož se v jednotném plánovaném hospodářství uplatňuje jednotná hospodářská politika, přičemž při hospodaření s rozpočtovými prostředky se i v rozpočtové soustavě Československé socialistické republiky uplatňuje jednotná finanční a rozpočtová politika, zaměřená na zvýšení aktivního vlivu financí při zabezpečování efektivnosti a rovnováhy hospodářského a sociálního rozvoje. Plně souhlasím s tím, že státní rozpočet federace plní v rámci rozpočtové soustavy ČSSR a v souladu s úkoly komplexního státního plánu hospodářského a sociálního rozvoje ČSSR integrující funkci.
Soudružky a soudruzi poslanci, dovolte mi říci ještě několik informací. Vládní návrh zákona byl projednán výbory pro plán a rozpočet, pro průmysl, dopravu a obchod a výbory ústavně právními Sněmovny lidu a Sněmovny národů. Došla také stanoviska výborů národních rad. Všechny konkrétní připomínky byly reprodukovány ve zpravodajských zprávách při projednávání návrhu zákona ve výborech ústavně právních, byly objektivně posouzeny a přijaté byly zahrnuty do společné zprávy výborů Sněmovny lidu a Sněmovny národů - tisk číslo 187. Jako nejzávažnější připomínku z hlediska legislativního k předloženému vládnímu návrhu, která byla přijata, považuji úpravu § 8, z něhož bylo třeba vypustit ustanovení o vztahu státních rozpočtů republik k rozpočtovým výhledům republik, protože z ústavněprávního hlediska patří tato úprava do zákonů národních rad. Proto bylo třeba celý odstavec 2 tohoto paragrafu vypustit. Rovněž tak nebylo možno ponechat původní dikci § 6 odstavec 3, která se dostala do rozporu s ustanovením § 22 odstavec 1 a 2 nedávno přijatého kompetenčního zákona.
Při projednávání vládního návrhu zákona v ústavně právních výborech byla vyjádřena poslanci nespokojenost s tím, že nebyl současně s návrhem zákona předložen prováděcí předpis o poskytování dotací na základě zmocnění § 15 odstavec 2, jak to ukládá § 36 odstavec 3 zákona o jednacím řádu Federálního shromáždění, a to vzhledem k tomu, že se reálně předpokládá počátek účinnosti tohoto předpisu shodně se zákonem od 1. 1. 1990. V zásadách poskytování dotací ze státního rozpočtu, z nichž bude prováděcí předpis vycházet, se skutečně počítá s jeho účinností od 1. 1. 1990.
Proto bych chtěl upozornit na to, že v zájmu komplexního posouzení překládaných návrhů zákonů bude třeba bezvýhradně dodržovat uvedení ustanovení jednacího řádu Federálního shromáždění.
Pokud jde o ústavně právní hledisko předloženého návrhu, tento respektuje ustanovení článku 11, odst. 5 ústavního zákona o československé federaci, podle něhož způsob zabezpečení příjmů státního rozpočtu federace, vztahy mezi státním rozpočtem federace a státními rozpočty obou republik, jakož i zásady rozpočtového hospodaření upravuje zákon Federálního shromáždění.
Jsem přesvědčen o tom, že předložená
právní úprava je v souladu se Směrnicemi
o komplexní přestavbě naší ekonomiky
potřebná, že splňuje požadavky
nejen ekonomické, ale i právní, a proto jako
společný zpravodaj výborů Sněmovny
národů doporučuji sněmovně,
aby předložený vládní návrh
zákona o rozpočtové soustavě Československé
socialistické republiky a o pravidlech hospodaření
s rozpočtovými prostředky spolu se změnami
uvedenými ve společné zprávě
výborů - tisk 187 - schválila.
Předsedající místopředseda FS B. Kučera: Děkuji poslanci Krauskopfovi.
Písemné se do rozpravy přihlásili
poslanci Vítězslava Klůzová a Ľudovít
Kmeť. Zahajuji tedy rozpravu a uděluji slovo poslankyni
Vítězslavě Klůzové. Připraví
se poslanec Ľudovít Kmeť.
Poslankyně SN V. Klůzová: Vážený soudruhu generální tajemníku, vážený soudruhu předsedo Federálního shromáždění, vážený soudruhu předsedající, vážené soudružky poslankyně, vážení soudruzi poslanci, vážení hosté, charakteristickým rysem současného období je snaha o posun celé ekonomiky intenzívním směrem, což pochopitelně vyžaduje prosazení ekonomických metod řízení. V řadě případů však chozrasčotní sféra dokumentuje, jak jsem se sama přesvědčila při poslaneckém průzkumu ve svém volebním obvodu ve státním podniku Hudební nástroje, že přetrvává tzv. bilanční přístup k plánu. Poukazují přitom například na příkaz zpracovávat soubor výkazů, které plánovači označují jako V1-V3. Jde o práce, které jsou náročné, a přitom mají malé vypovídací schopnosti pro potřebné rozhodnutí centra. Ke škodě věci také je to, že veškeré předpisy, legislativní materiály, vyhlášky vycházejí se značným zpožděním, do chozrasčotní sféry se nedostávají prakticky ani pracovní materiály, a tak těžiště veškerých informací, důležitých pro přestavbu ekonomiky od 1. 1. 1989, budou k dispozici až v samotném závěru roku. To logicky ztěžuje práci chozrasčotní sféry v přípravě plánu na rok 1990. Neumožňuje to rozvinout dostatečně strategii a založit podnikatelské kroky. Vždyť i takové rozhodující zákony, jako jsou odvody do státního rozpočtu a důchodová daň budou projednány až v polovině prosince. Je proto problém legislativní i praktický, když se sestavuje a schvaluje státní rozpočet na rok 1990 ještě před schválením těchto zákonů.
Soudružky a soudruzi, objem a struktura finančních zdrojů soustředěných v rozpočtové soustavě ovlivňuje především národní důchod a míra jeho přerozdělování přes rozpočtovou soustavu. To se týká centralizace finančních zdrojů a možnosti zpětného ovlivňování proporcí v národním hospodářství prostřednictvím výdajů rozpočtové soustavy. Celá soustava však zároveň ovlivňuje i velikost disponibilních vlastních finančních zdrojů chozrasčotní sféry. Státní rozpočet si přitom musí zachovat financování takových výdajů, které pro chozrasčotní sféru nebudou sice bezprostředně efektivní, ale jejich realizace usnadňuje významným způsobem proces rozšíření reprodukce.
Jako příklad lze uvést tu část výdajů, která se týká financování vědy, výzkumu, školství a podobně. Intenzívněji vstupuje do popředí vliv státního rozpočtu i u ostatních státních účelových peněžních fondů na stimulaci a zabezpečení ekologického chování chozrasčotní sféry, jak bylo zdůrazněno i na nedávném zasedání ústředního výboru Komunistické strany Československa. Jde nejenom o odvody a sankce, ale stejně tak o využívání subvencí a dotací. Problematika ochrany a tvorby životního prostředí se musí dostat do popředí zájmu celé rozpočtové soustavy. Nejde jen o poskytování zdrojů na odstraňování následků narušování jednotlivých složek životního prostředí, ale zejména musí jít o účast státu na financování výzkumu a vývoje nových ekologicky vyhovujících technologií a zařízení.
Jinou funkci má rozpočtová soustava ve zvyšování tlaku na efektivnost národního hospodářství. Bude nutno zejména omezovat dotace zlepšující hospodářský výsledek, resp. kryjící ztrátu státních podniků vyplývající z neefektivnosti a nehospodárnosti těchto organizací. Jde přitom o velice složitý problém jak politický, tak i hospodářský. Je známo, že existuje rozdílná výchozí technická a technologická základna našich podniků. Existují nedostatky v cenové přestavbě, jsou problémy v zabezpečování zdrojů pro strukturální změny i růst osobní a společenské spotřeby. A do toho všeho v neposlední řadě vstupuje všezahrnující nivelizace, takže nelze ani dost dobře oddělit zisk zasloužený od nezaslouženého.
V této nepřehlednosti spočívá největší nebezpečí, protože svádí k udělování výjimek ze stanovených pravidel, ale nový hospodářský mechanismus však vyžaduje nastolit náročné podmínky pro všechny. Vždyť všechny podniky měly čas se na princip samofinancování připravit. Je však nutno připustit, že není v lidských silách, aby byl brán ohled na všechny subjektivní i objektivní podmínky každé organizace. V tomto ohledu se může stát, že v řadě případů bude nastolený mechanismus i nespravedlivý. Ze všeho nejdůležitější je však neustoupit. I jednotlivé změkčení podmínek může vyvolat řetězovou reakci. Stojíme před mimořádně významnou radikální změnou v systému hospodaření. Ta však nastane jedině tehdy, pokud postupně, ale nekompromisně odbouráme dotace a subvence na nehospodárnost a neefektivnost.
Postupnost vidím v tom, že se zcela jasně stanoví časové období každoročně klesajících dotací, stanoví se podmínky konsolidačního procesu a v případě jejich nedodržení se naplní zákon o státním podniku. To znamená, že dojde k likvidaci organizace jako samostatné jednotky a zakladatel rozhodne o jejím osudu v souladu s celospolečenskými zájmy. Musíme si však být vědomi toho, že i toto řešení je spojeno s velikým rizikem. Pokud dojde k nedostatku prostředků na samofinancování s následným nedostatkem prostředků na mzdy apod., mohou vznikat nátlakové skupiny a různé protispolečenské akce. Jakmile však centrum v takových případech ustoupí, bude ohrožen celý smysl hospodářské přestavby. Zkušenosti z Polska jasně ukazují, že právě taková nedůslednost byla jednou z významných příčin neúspěchu hospodářské reformy, která nakonec vyústila v nekontrolovatelnou inflaci.
Problém dotací a subvencí je však širší. Analýza neinvestičních subvencí a dotací dokázala, že 90 % z nich je vázáno na vztah k obyvatelstvu a to přes zápornou daň z obratu v maloobchodě, v dotacích k nájemnému na údržbu bytového fondu, na dodávky tepla, na jízdné apod. Proto je nutno počítat v rozpočtové soustavě s tím, že tyto přerozdělovací procesy ve prospěch obyvatelstva budou muset sice slábnout, ale ještě po dosti dlouhou dobu budou jednotlivé rozpočty zatěžovat.
Soudružky a soudruzi, přestavba hospodářského mechanismu však zvyšuje tlak na zmenšení přerozdělovacích vztahů mezi jednotlivými články rozpočtové soustavy, zvýšení ekonomické soběstačnosti rozpočtů národních výborů a zároveň zvýšení stability těchto rozpočtů. Řešení však není jednoduché, jak to na první pohled vypadá. Výdaje národních výborů je možno rozdělit na tři skupiny. V první skupině jsou výdaje na školství, zdravotnictví, ekologii a sociální péči. Tyto výdaje nelze převádět na chozrasčotní bázi a vyžadují proto bezpodmínečně dotace z celospolečenských prostředků. Do druhé skupiny patří kulturní zařízení, údržba komunikací, bytového fondu, vodovodu, kanalizace, apod. - tedy náklady národního výboru, na nichž by se obyvatelstvo podle možnosti mělo podílet. Třetí skupinu tvoří výdaje zlepšující vybavenost obce na nezbytnou míru, jako jsou např. nákladná sportovní a kulturní zařízení apod., k jejich úhradě by měly být použity výhradně prostředky z vlastních zdrojů národních výborů. Dosavadní metodika však takové rozdělení nezná. Např. v okrese Hradec Králové, který je mým volebním obvodem, je odváděna daň ze mzdy ve výši 840 mil. Kčs ročně, ale KNV ponechává okresu ani ne polovinu. Je to málo nebo hodně? Kde je objektivita rozhodnutí o podílu na získaných prostředcích? Jsou kryty ty nezbytné potřeby, které musí národní výbor zajišťovat? To jsou praktické otázky, které se skrývají za globálními čísly.
Znovu dospíváme k situacím, že iniciativní národní výbor musí krýt ze svých vlastních zdrojů i takové výdaje, na které druhý národní výbor v důsledku své pohodlnosti a tím i nedostatku vlastních dotací dostane dotaci. To vše vede k závěru, že z vlastních výdaje, které lze omezit v případě nedostatku tvorby finančních zdrojů. Chybějící zdroje by v takovém případě neměly být doplňovány z vyššího rozpočtu. Současně však musí být národním výborům poskytnuta vyšší pravomoc při financování jejich potřeb.
Přestavba hospodářského mechanismu tak má vést ke zvýšení míry soběstačnosti republikových rozpočtů, rozpočtů národních výborů a v rámci experimentu rozpočtových a příspěvkových organizací i k možnosti zvýšení ekonomické soběstačnosti těchto organizací, zejména v odvětví společenské spotřeby.
Soudružky a soudruzi, má-li finanční
a rozpočtová politika intenzívněji
využít rozpočtovou soustavu v procesu intenzifikace
národního hospodářství musí
k tomu využít jak nástroje související
s tvorbou finančních zdrojů, tak i nástroje
související s jejich rozdělením a
užitím. Opatření vedoucí k větší
hospodárnosti a efektivnosti ve využití finančních
zdrojů jsou většinou i méně nákladná
než opatření ke zvýšení
efektivnosti při tvorbě finančních
zdrojů. Při celkové omezenosti těchto
zdrojů je hospodárnost při jejich vynakládání
základní podmínkou k další intenzifikaci
ekonomiky a rychlejšího rozvoje osobní a společenské
spotřeby. Tyto vztahy vzájemné podmíněnosti
jsou právě do značné míry závislé
na přerozdělovacích procesech prostřednictvím
rozpočtové soustavy. Děkuji za pozornost.
Předsedající místopředseda
FS B. Kučera. Děkuji poslankyni Klůzové,
slovo má poslanec Ľudovít Kmeť.
Poslanec SL Ľ. Kmeť: Vážený súdruh generálny tajomník Ústred ného výboru Komunistickej strany Československa, vážený súdruh predseda Federálneho zhromaždenia, vážené súdružky poslankyne, súdruhovia poslanci, vážení hostia, obidvaja spravodajcovia nás informovali o názoroch a odporučeniach, ktoré poslanci pri rokovaniach vo výboroch predniesli. Výsledkom týchto rokovaní sú i návrhy úprav vládneho návrhu zákona a sú obsiahnuté v spoločnej správe výborov.
V súlade so spoločnými spravodajcami výborov odporúčam vládny návrh zákona schváliť, vrátane s uvedenými zmenami.
Vo svojom vystúpení by som chcel ďalej hovoriť o vplyve rozpočtových pravidiel na rast efektívnosti národného hospodárstva.
Od financií sa v novom mechanizme riadenia a hospodárenia očakáva, že budú, na rozdiel od minulosti, stimulatívnejšie a motivačnejšie pôsobiť na efektívne konanie jednotlivých ekonomických subjektov, a to v záujme ich samom, ako aj v záujme celej spoločnosti. Vzhľadom na to, že prostredníctvom štátnych rozpočtov sa prerozdeľuje značný rozsah finančných zdrojov vytvorených v štáte, ako aj vzhľadom na to, že rozpočtové vzťahy sa prakticky dotýkajú všetkých hospodáriacich jednotiek i každého nášho občana, je irozpočtová sústava významným nástrojom v rukách štátu, ktorým môže účinne zabezpečovať plnenie svojich ekonomických, sociálnych a ďalších funkcií. Preto od racionálneho usporiadania sústavy štátno-rozpočtových vzťahov i od kvality mechanizmu jej pôsobenia v mnohom závisí efektívnosť národného hospodárstva, miera i kvalita ekonomického a sociálneho rozvoja.
Z tohto hľadiska pokladám predložený návrh zákona za seriózny právny základ a rámec pre prebudovanie rozpočtového hospodárenia v našom štáte.
Pravda, obsah predloženého vládneho návrhu, jeho uplatnenie v reálnych ekonomických podmienkach, nemožno posudzovať izolovane od ostatných pripravovaných nástrojov riadenia, ktoré budú obsiahnuté v ďalších právnych normách (napr. o finančnom hospodárení organizácií, o odvodoch do štátneho rozpočtu a pod.) , ale i v ich vzájomnej previazanosti. Ide o to, aby všetky nové finančné a rozpočtové právne predpisy v komplexe vytvorili vhodné podmienky pre zásadný obrat vo výkonnosti a efektívnosti jednotnej československej ekonomiky a tým i následné zabezpečenie komplexného rozvoja Československej socialistickej republiky, oboch národných republík i ich jednotlivých územných celkov.
Zo znenia vládneho návrhu vyplýva, že sa zachovávajú v plnej miere všetky osvedčené princípy a inštitúty doterajšej právnej úpravy rozpočtového hospodárenia, ktoré sa opierajú o federatívne usporiadanie nášho štátu.
V návrhu zákona sa zavádza nový pojem "Súhrn štátnych rozpočtov za ČSSR", čo umožní vidieť do celého rozpočtového hospodárenia ČSSR a keďže sa bude zostavovať aj vo forme územných prierezov zo ČSR i SSR, umožní sledovať i vývoj rozpočtových proporcií za republiky. Považujem toto opatrenie za vhodné.
Príjmy štátnych rozpočtov republík sa posilnia o celý výnos odvodu z objemu miezd (tzv. parafiskál) z územia príslušnej republiky, ktorý bude kvantifikovaný, ako som bol informovaný, nie na princípe sídla podniku, ale jeho nižších organizačných jednotiek. Bude to zložitejšie, ale je to dôležité, pretože viaceré podniky - napr. ČSD, Čedok, Spofa a pod. sídlia v jednej republike, ale pracujú v nich občania oboch republík, pričom práve výnos odvodu z miezd slúži na krytie viacerých potrieb poskytovaných v mieste bydliska. Príjmom republík bude i podiel na výnose dane z obratu, ktorý bude určený v rozpočtovom výhľade a každoročne upresňovaný tak, aby sa relatívne zjednotili dotácie zo štátneho rozpočtu federácie republikám. Takéto riešenie pokladám za ekonomicky správne, pretože zohľadňuje územné aspekty tvorby finančných zdrojov a ich použitia.
Súbežne s posilnením miery sebestačnosti štátnych rozpočtov republík sa posilňujú právomoci a zodpovednosti kompetentných republikových orgánov za výsledky rozpočtového hospodárenia, ako aj rast decentralizácie ich vlastných rozhodnutí.
Vážené súdružky poslankyne, vážení súdruhovia poslanci, aj keď predložený vládny návrh zákona o rozpočtovej sústave ČSSR a o pravidlách hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami zodpovedá potrebám nového ekonomického mechanizmu a odporúčam jeho schválenie, považujem za vhodné pripomenúť si slová generálneho tajomníka ÚV KSČ súdruha Jakeša na 14. zasadaní ÚV KSČ v júni tohto roku, že (citujem) "... práca na legislatívnom zabezpečení prestavby hospodárskeho mechanizmu a ďalších oblastí sa nekončí prijatím a vyhlásením zákonov. Dôležitou požiadavkou je oboznámiť s nimi občanov, cieľavedome sledovať ich pôsobenie a účinnosť v praxi, a to aj preto, aby sa dalo včas napraviť to, čo sa ukáže ako nedokonalé."