Federální shromáždění ČSSR, 1986 – 1990 Společné schůze SL a SN

Omluveni poslanci

Sněmovny lidu:

Blažek V., Freiová, Hašana, Hruškovič, Chňoupek, Kuljovský, Lenárt, Loberšíner, Löbl, Mottlová, Obžerová, Stejskal, Šgorica, Šimek, Štrbová, Tichavský, Vymětal, Žákovič

Sněmovny národů zvolení v České socialistické republice:

Mevald, Poledník, Zavadil

Sněmovny národů zvolení ve Slovenské socialistické republice:

Blažej, Buban, Hrebík, Lúčan, Nejezchleb, Nemcsková, Rusnák

(Řízení schůze převzal a druhý den jednání řídil místopředseda FS B. Kučera.)

Předsedající místopředseda FS B. Kučera: Vážené Federální shromáždění, soudružky poslankyně, soudruzi poslanci, vážení hosté, zahajuji druhý den jednání 15. společné schůze Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění Československé socialistické republiky.

V zasedacím sále je přítomno 154 poslanci Sněmovny lidu, 62 poslanci Sněmovny národů zvolení v České socialistické republice a 66 poslanců Sněmovny národů zvolených ve Slovenské socialistické republice.

Obě sněmovny jsou tedy usnášení schopné.

Soudružky a soudruzi poslanci, na pořadu 15. společné schůze sněmoven je

Prosím ministra financí ČSSR soudruha Jana Stejskala, aby návrh odůvodnil.

Ministr financí ČSSR J. Stejskal: Vážený soudruhu generální tajemníku, vážený soudruhu předsedo, vážené soudružky poslankyně, soudruzi poslanci, vážení hosté, vláda Československé socialistické republiky předkládá k projednání a ke schválení návrh zákona o rozpočtové soustavě Československé socialistické republiky a o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky (rozpočtová pravidla) , který má nahradit dosud platný zákon č. 134/1970 Sb., o pravidlech státního rozpočtu československé federace a o zásadách hospodaření s rozpočtovými prostředky státních rozpočtů federace a republik.

Potřeba nové úpravy rozpočtových pravidel vyplývá z realizace zásad přestavby řízení našeho národního hospodářství, které se výrazně promítají do finanční oblasti, do systému hospodaření státních rozpočtů národních výborů. Při přípravě návrhu bylo využito všech těch prvků dosud platného zákona, které se plně osvědčily. V souvislosti s urychlením procesu přestavby byl předložený návrh zákona zpracován přímo v paragrafovaném znění.

Cílem navrhovaných změn - jak vyplývá z důvodové zprávy k návrhu zákona - je zvýšit vliv rozpočtových nástrojů na efektivnost a rovnovážnost hospodářského a sociálního rozvoje. V tomto směru se posilují funkce státních rozpočtů a rozpočtů národních výborů, které budou spolu s dalšími ekonomickými nástroji výrazně ovlivňovat ekonomické chování. V nových podmínkách řízení národního hospodářství se ještě zvýší význam finančních nástrojů v hospodaření organizací.

Chtěl bych se soustředit na zásadní problémy, jejichž řešení je obsaženo v předloženém vládním návrhu zákona, a též na některé otázky, které byly předmětem diskuse při projednávání tohoto návrhu ve výborech zákonodárných orgánů.

V navrhované úpravě je zdůrazněn - v souladu s ústavním zákonem a Směrnicí k zabezpečení komplexní přestavby hospodářského mechanismu - princip jednotnosti finanční a rozpočtové politiky a v návaznosti na to vyjádřeno, že v Československé socialistické republice působí rozpočtová soustava a v rámci ní je uplatňována jednotná finanční a rozpočtová politika. Pojem rozpočtová soustava, který je v návrhu používán, zahrnuje spolu se stát ním rozpočtem federace a státními rozpočty republik též rozpočty státních účelových fondů, nevytváří však zvláštní institut nadřazený jednotlivým rozpočtům. V rozpočtové soustavě plní integrující funkci v souladu s úkoly komplexního státního plánu ČSSR státní rozpočet federace. Toto pojetí odpovídá i požadavku na funkci financí jako jednotícího činitele v systému řízení národního hospodářství. Svým pojetím navazuje rovněž na zákon č. 67/1989 Sb., o národohospodářském plánování.

Z hlediska potřebných vazeb mezi státním plánem a finančním plánováním je významné postavení rozpočtového výhledu federace a přehledu o souhrnu rozpočtových výhledů Československé socialistické republiky. Základní funkcí rozpočtového výhledu je zejména ověřit celkovou finanční vyrovnanost státního plánu a s využitím úhrnného finančního plánu analyzovat kvalitu této vyrovnanosti a přiměřenosti rezerv. Rozpočtový výhled federace a přehled o souhrnu rozpočtových výhledů Československé socialistické republiky obsahují zejména konkretizaci zásad finanční a rozpočtové politiky, objem a režim dotací mezi jednotlivými rozpočty, finanční normativy, limity, sazby a výši dotací ve vztahu k podnikové sféře. Přehled o souhrnu rozpočtových výhledů slouží ke zdůvodnění rozpočtového výhledu federace, a to obdobně, jako slouží přehledy o souhrnu státního rozpočtu a státního závěrečného účtu federace ke zdůvodnění těchto rozpočtových instrumentů pro roční období.

Jednou z nejzávažnějších otázek, které bylo nutno řešit při přípravě vládního návrhu zákona, je posílení příjmové základny státních rozpočtů republik a národních výborů. V návrhu nových rozpočtových pravidel je proto sledován záměr zvýšit samostatnost a odpovědnost národních rozpočtů a snížit rozsah přerozdělovacích vztahů prostřednictvím státního rozpočtu federace. Byly hledány v první řadě možnosti, jak posílit vlastní příjmy republik a omezit tak globální dotace ze státního rozpočtu federace. Současně byly navrženy zásady, které by měly vést k posílení dlouhodobosti a stability při stanovení globálních dotací republikám.

Proto se navrhuje převést do rozpočtů republik část odvodů z federálně řízených organizací, a to odvody z objemu mezd a odměn (dosavadní příspěvky na sociální zabezpečení). Tyto odvody federálních organizací lze rozdělit na část připadající na rozpočty republik, neboť souvisejí s místně vázanými pracovními silami. To tedy znamená, že státní podnik v působnosti federálního ministerstva se sídlem v ČSR by jako dosud platil všechny odvody s výjimkou odvodu z objemu mezd a odměn, zásadně do státního rozpočtu federace; odvod z objemu mezd a odměn a podíl na tomto odvodu za závody podniku se sídlem v ČSR by se platil do státního rozpočtu ČSR a za jeho závody se sídlem v SSR do státního rozpočtu SSR.

Odvody z objemu mezd od federálně řízených organizací se uvažují pro příští rok ve výši zhruba 43 mld. Kčs; jejich převedení do rozpočtů republik by znamenalo posílení rozpočtových příjmů ČSR o více než 32 mld. Kčs a SSR o 10,3 mld. Kčs.

Navrhuje se rovněž poskytnout republikám i část výnosu daně z obratu. Vzhledem k tomu, že daň z obratu se u nás vybírá při přechodu spotřebního zboží z výroby do vnitřního obchodu bez ohledu na to, kde je skutečně ekonomicky realizována, bylo voleno řešení, že republikám bude poskytnuto určité (předem stanovené) procento z celostátního výnosu daně.

Konkrétní výše podílu závisí na plánovaných předpokladech jak rozpočtových příjmů, tak rozpočtových výdajů jednotlivých rozpočtů. Proto je v návrhu zákona ponechána tato otázka pětiletému rozpočtovému výhledu a ročním zákonům o státních rozpočtech federace.

V zákoně o rozpočtových pravidlech by také nebylo účelné přímo vymezovat předem procentní rozdělení daně z obratu mezi jednotlivé rozpočty z toho důvodu, že tato daň je velmi úzce spjata s celostátní cenovou politikou, zejména v oblasti státních velkoobchodních cen, a v důsledku cenových opatření se může její výnos výrazně měnit.

Konkrétní vymezení podílu obou republikových rozpočtů na dani z obratu proto poprvé předložíme Federálnímu shromáždění na jeho příštím zasedání, v návrhu státního rozpočtu federace na rok 1990. V důsledku navrhovaných opatření se předkládá snížit rozsah federálních dotací do státních rozpočtů republik zhruba na polovinu, přičemž jde především o účelové dotace, které zajišťují celostátní jednotnost podmínek hospodaření.

V souvislosti s řešením problematiky posílení vlastních příjmů republik se vyskytly názory a doporučení, aby rozhodující rozsah příjmů z daní a odvodů byl směrován přímo do státních rozpočtů republik v zájmu zvýšení jejich ekonomické samostatnosti a aby příjmy v rozpočtu federace byly závislé na příspěvcích z rozpočtu republik. Tyto názory nemohly být akceptovány, protože by znamenaly podstatné narušení jednotnosti československé ekonomiky, výrazné oslabení rozpočtu československé federace, zejména jeho integrující funkce stanovené ústavním zákonem.

Pokud jde o posílení samostatnosti a finanční soběstačnosti národních výborů, je tato problematika řešena v návrzích zákonů České národní rady a Slovenské národní rady o rozpočtových pravidlech republik a tvoří jejich významnou součást. Vytvářejí se předpoklady pro posílení soběstačnosti rozpočtů národních výborů a omezuje se dosavadní přerozdělování jejich finančních zdrojů. K rozšíření vlastní příjmové základny rozpočtů národních výborů bude možno využít i podílů na výnosu některých příjmů státního rozpočtu republiky.

V souladu s opatřeními k přestavbě hospodářského mechanismu a v návaznosti na zákon o státním podniku dojde i k zásadní změně vztahů podnikové sféry ke státním rozpočtům. Tyto vztahy jsou vyjádřeny v povinnosti státních podniků uhradit odvody a daně stanovené v zásadě podle jednotných pravidel přímo do státních rozpočtů. Tím se odstraňuje dosavadní systém umožňující přerozdělování finančních prostředků podniků v rámci ministerstev. Napříště tedy nebudou daně a odvody státních podniků součástí rozpočtů jednotlivých ústředních orgánů tj., ministerstev. Výše odvodů a daní bude upravena v příslušných zákonných předpisech, zejména v zákoně o odvodech do státního rozpočtu a v zákoně o důchodové dani. Jiný přístup je volen u dotací podnikům. Dotace mají zpravidla selektivní charakter, jsou tedy poskytovány jen ve stanovených případech a za předpokladu splnění stanovených podmínek. Jejich potřebu a účinnost jejich působení může nejlépe posoudit odvětvový ústřední orgán. Federální ústřední orgány budou mít dále povinnost sledovat celkové finanční vztahy hospodářských organizací ke státnímu rozpočtu federace.

V předloženém návrhu zákona se nově počítá s možností použít v případě potřeby - zejména nestačí-li k zajištění rozpočtové rovnováhy nástroje běžného usměrňování ekonomiky - úvěrových zdrojů k úhradě plánovaných rozpočtových potřeb. Úvěrovými zdroji se přitom rozumí jednak bankovní úvěr, jednak státní dluhopisy. O použití úvěrových zdrojů rozhodne Federální shromáždění s tím, že u bankovních úvěrů bude úvěrová potřeba předem projednána se Státní bankou československou. Počítá se s tím, že plánované rozpočtové potřeby budou řešeny úvěrem poskytovaným pouze státnímu rozpočtu federace, zatímco nezbytné výdaje vzniklé až v etapě plnění státního rozpočtu republik bude v případě potřeby možno krýt úvěrem poskytovaným i státním rozpočtům republik.

S úpravou zásad rozpočtového hospodaření úzce souvisí i otázka zřizování a finančního hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací. Tato problematika byla dosud částečně upravena v zákoně o rozpočtových pravidlech a v prováděcích předpisech k tomuto zákonu a dále v hospodářském zákoníku. Nově se navrhuje rámcově upravit zřizování a finanční hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací v předloženém návrhu zákona.

Nová úprava umožňuje vytvářet v rozpočtových a příspěvkových organizacích k posílení jejich hmotné zainteresovanosti určité fondy, jejichž zůstatky koncem roku nepropadají. Podrobnější rozvedení způsobu finančního hospodaření těchto organizací bude obsaženo v prováděcím předpisu, a to v návaznosti na zásady komplexní přestavby hospodářského mechanismu v nevýrobní sféře schválené vládou ČSSR t. r. a na vyhodnocení experimentálního ověřování způsobu finančního hospodaření a vybraných rozpočtových a příspěvkových organizací v souladu s realizací organizačních změn v nevýrobní sféře v průběhu příštího roku.

Při zpracování návrhu zákona byl sledován též záměr posílit - v souladu. s principem demokratizace řídícího systému - úlohu Federálního shromáždění v rozpočtovém procesu při posuzování a schvalování rozpočtového výhledu, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu a při kontrole plnění státního rozpočtu v průběhu roku. Jde zejména o schvalování výše vládní rozpočtové rezervy a hospodaření s rezervami státního rozpočtu federace, rozsah a formu úvěrových zdrojů a postup jejich splácení, rozsah dotací u významných státních zakázek, použití státních finančních prostředků z výsledku rozpočtového hospodaření federace z minulých let. Federálnímu shromáždění je též předkládána v souvislosti s návrhem státního závěrečného účtu federace zpráva o stavu, pohybu a složení státních finančních aktiv a pasiv federace obsahující mimo jiné i poskytnutí vládních úvěrů do zahraničí z prostředků státního rozpočtu. Pokud jde o kontrolu plnění státního rozpočtu federace, bude Federálnímu shromáždění předkládána podle jeho požadavků, nejméně však jedenkrát ročně, zpráva o plnění státního rozpočtu federace včetně výsledků hospodaření celé rozpočtové soustavy.

Současně s předloženým návrhem zákona byly zpracovány návrhy zákonů národních rad o rozpočtových pravidlech republik, které jsou nyní připraveny k projednání a ke schválení v těchto zákonodárných orgánech. V nich se navrhují i úpravy otázek souvisejících s rozpočty národních výborů. Předložený návrh zákona a návrhy zákonů národních rad republik spolu s příslušnými prováděcími předpisy by měly vytvářet právní základ pro uplatnění nových principů hospodaření v celé rozpočtové sféře.

Dovolte, abych na závěr vyslovil jménem vlády Československé socialistické republiky poděkování poslancům obou sněmoven Federálního shromáždění a poslancům České národní rady a Slovenské národní rady za aktivní pomoc při projednávání návrhu v jednotlivých výborech.

Jménem vlády Československé socialistické republiky doporučuji, aby Federální shromáždění Československé socialistické republiky po projednání předložený návrh zákona schválilo se změnami a doplňky navrhovanými ve společné zprávě výborů Sněmovny lidu a výborů Sněmovny národů.

Předsedající místopředseda FS B. Kučera: Děkuji soudruhu Stejskalovi.

Návrh projednaly výbory ústavně právní, pro plán a rozpočet a pro průmysl, dopravu a obchod obou sněmoven. Prosím společného zpravodaje výborů Sněmovny lidu poslance Pavla Košalu, aby přednesl zpravodajskou zprávu.

Společný zpravodaj výborů SL poslanec P. Košala: Vážený súdruh generálny tajomník Ústredného výboru KSČ, vážený súdruh predseda Federálneho zhromaždenia, vážené súdružky a súdruhovia poslanci, vážení hostia, poslanci v diskusii vo výboroch k predloženému vládnemu návrhu zákona, celkom zhodne konštatovali, že predstavuje ďalší významný krok k posilňovaniu úlohy štátneho rozpočtu v podmienkach prestavby hospodárskeho mechanizmu v Československej socialistickej republike. Prispieva tak k zvyšovaniu samostatnosti jednotlivých článkov riadenia a prehlbovania princípu socialistickej demokracie.

To sa prejavuje najmä zdôraznením významu prerokúvania a schvaľovania federálneho štátneho rozpočtu vo Federálnom zhromaždění, jeho zvýšená právomoc v tomto procese a ďalej prehlbovaním zásady publicity. Pretože štátny rozpočet bude aj naďalej schvaľovaný vo forme zákona, bude nutné pri jeho schvaľovaní zároveň stanoviť, kedy a do akej miery môže dôjsť k zmenám v plnení tohto rozpočtu počas roka, bez súhlasu Federálneho zhromaždenia.

V súlade s princípom československej federácie, vychádza návrh zákona z troch relatívnych samostatných rozpočtov. Rozhodujúcu úlohu má pritom federálny rozpočet, najmä z hľadiska ovplyvňovania, proporcionálneho rozvoja ekonomiky nielen v územnom priereze, ale aj z dlhodobého makroekonomického pohľadu.

V diskusii vo Výbore pre plán a rozpočet súdruhovia upozornili na skutočnosť, boli aj názory, že základom rozpočtovej sústavy, by mali byť národné rozpočty, ktoré by sa podieľali podstatným spôsobom na užitie výnosov jednotlivých daní. Federálny rozpočet by v takomto prípade sa stal závislým od príspevkov národných rozpočtov.

Ak by sme postavili takto filozofiu, tak sa dopustíme úplnej nesprávnosti v tom zmysle, že jednotná československá ekonomika, finančná sústava, meny a ostatné nástroje by boli podstatne oslabené. Akékoľvek štepenie ekonomiky je nutné kategoricky odmietnuť.

Koncepcia navrhovaného zákona je preto v súlade s ústavou, postavená na princípe jednotnej československej ekonomiky. V tomto zmysle sú koncipované aj ostatné prestavbové zákony; je to otázka politická a principiálna.

V diskusii bolo konštatované, že dochádza k posilneniu úlohy päťročného rozpočtového výhľadu. Pri jeho spracovaní bude potrebné, aby obsahoval zásady odvodovej politiky, najmä vo väzbe na ďalšie zákony, napríklad na zákon o odvodoch do štátneho rozpočtu, kde bude nutné doriešiť problematiku zdrojov pre bežné usmerňovanie ekonomiky.

V diskusii boli posudzované názory na samotný názov zákona. Zameniť poradie slov, miesto rozpočtovej sústavy použiť sústava rozpočtov, vyzerá ako formálna pripomienka. Vo svojej podstate však vyjadruje filozofiu prístupu k celej problematike. Je síce pravda, že v celom zákone sa venuje pozornosť len ústredným rozpočtom, keď rozpočtom ústredne riadených rozpočtových a príspevkových organizácií je pozornosť venovaná na veľmi obecnej úrovni. Podobne sa to týka aj rozpočtu federálnych účelových fondov a štátnych účelových fondov Českej socialistickej republiky a Slovenskej socialistickej republiky. Z pochopiteľných dôvodov nie je zahrnutá ani celá sústava rozpočtov národných výborov, tá bude zahrnutá v republikových zákonoch. Poslanci sa zhodli v tom, že súčasný názov vyjadruje lepšie proces prehlbovania vzájomných väzieb všetkých subjektov prostredníctvom rozpočtovej sústavy.

S ohľadom na zásady prestavby hospodárskeho mechanizmu poslanci pozitívne hodnotili určité zvýšenie samostatnosti podnikovej sféry v dôsledku častého uvoľnenia intenzity väzby medzi štátnym rozpočtom a finančným plánom podniku. V tejto súvislosti by som chcel upozorniť, že existujú názory akoby samofinancovanie a štátny rozpočet bol vo vzájomnom rozpore. Tak nemožno otázku chápať, pretože nemusia byť vzájomný vzťah rozpočtu a samofinancovania vždy a bezozvyšku v úplnej harmonii; ide vo svojej podstate len o dve stránky jedného nedeliteľného spoločenského rozvoja. Znamená to, že samofinancovanie sa realizuje na základe disponibilných zdrojov po prevedení príslušných odvodov. Odvody sú celkom logické, pretože jedine podniková sféra vytvára nové zdroje pre rozvoj ekonomiky i pre sociálny rozvoj, ďalej pre nevýrobnú sféru, obranu a podobne, zabezpečovanou zo štátneho rozpočtu. Odvody sú nielen limitujúcim činiteľom v dôchodkovej situácii podniku, ale súčasne faktorom rastu celej ekonomiky a tým sa zvyšuje účinnosť hospodárskeho mechanizmu.