Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Další bod přišel jako blesk, omlouvám se za krátké zdržení.

Dámy a pánové, komise pro reformu veřejné správy se na jednom ze svých četných a náročných jednání dohodla předložit návrh usnesení Poslanecké sněmovně, který má dva body. Nemáte ho předložený ve zvláštním tisku vzhledem k tomu, že se takřka přesně objevuje ve sněmovním tisku č. 1768, což je zpráva stálé komise Poslanecké sněmovny pro reformu veřejné správy atd.

Dovolím si tedy přednést a stručně odůvodnit návrh tohoto usnesení. Dovolte mi, než začnu, abych vás informoval o tom, že se komise pro reformu veřejné správy po projednání příslušné materie ve výborech sešla ještě dnes před zahájením schůze ke krátké schůzce a odsouhlasila, abych přednesl jménem komise mírně pozměněné znění návrhu usnesení, protože to vyplývá z logiky projednávání té věci ve výborech Poslanecké sněmovny. Přednáším tedy první bod návrhu usnesení:

Poslanecká sněmovna vyřazuje z pořadu této schůze Poslanecké sněmovny vládní návrh ústavního zákona o působnosti vyšších územních samosprávných celků, sněmovní tisk 1129.

To je vlastně v souladu s výsledkem projednávání této materie ve výborech, protože některé výbory tento návrh vzaly na vědomí, některé ho odmítly, některé přerušily projednávání. Myslím si tedy, že je v pořádku navrhnout toto znění. Další částí tohoto bodu je text:

Poslanecká sněmovna žádá vládu České republiky, aby předložila návrh jediného zákona o krajích/zemích, obsahující ustanovení o orgánech, o působnosti, o výkonu státní správy.

Druhý bod tohoto návrhu usnesení potom se týká vlastně projednávání zákonů navazujících na ustavení nebo schválení vyšších územně samosprávných celků, kde jsme původně ve svém usnesení č. 553 z 15. prosince 1994 požádali vládu, aby tyto navazující normy předložila v určitém termínu. Premiér nás požádal svým dopisem o to, abychom pozměnili toto usnesení nebo abychom vzali v úvahu, že nelze tyto navazující normy dopracovat, pokud není schválen zákon o ustavení vyšších územních samosprávných celků. Domníváme se, že tato žádost má své opodstatnění a komise navrhuje Poslanecké sněmovně tento druhý bod:

Poslanecká sněmovna mění své usnesení č. 553 ze dne 15. prosince 1994 přijaté na 25. schůzi Poslanecké sněmovny tak, že bod 2. zní: Poslanecká sněmovna žádá vládu, aby legislativní návrhy uvedené v části 5 sněmovního tisku 1205 - Záměry vlády České republiky v oblasti reformy veřejné správy, byly jako návrhy zákonů předloženy do 4 měsíců od event. schválení ústavního zákona o vytvoření vyšších územně samosprávných celků.

To je tedy návrh usnesení, děkuji.

Předseda PSP Milan Uhde: Děkuji panu místopředsedovi Vlachovi a otevírám k tomuto bodu rozpravu. Písemně se do ní přihlásil pan poslanec Jaroslav Ortman, který chce přednést stanovisko svého klubu k této věci. Jsou tady další písemné přihlášky, ale předpokládám, že se týkají až projednávání konkrétního bodu - vytvoření vyšších územně samosprávných celků a že k usnesení nejsou zaměřeny. Pokud někdo mínil promluvit už teď, prosím vás, dejte mi to nějak najevo, abych si to utřídil. Slovo má pan poslanec Ortman.

Poslanec Jaroslav Ortman: Děkuji pane předsedo. Považovali jsme za nutné právě v tomto okamžiku, kdy budeme rozhodovat o tom, který bod vlastně projednávat budeme a který projednávat nebudeme v případě přijetí návrhu komise, říci své stanovisko. Využívám proto příležitosti a sděluji vám, že v tomto volebním období je poprvé projednávána problematika územního uspořádání naší republiky. Klub Levého bloku si je vědom složitosti celé problematiky v rovině především politické, ale i ekonomické i právní, a proto jsme od samého počátku aktivně pracovali prostřednictvím čtyř zástupců ve stálé komisi Poslanecké sněmovny pro reformu veřejné správy. Pozorně jsme vnímali atmosféru ve společnosti a hlavně politické změny po rozdělení Československa na dva samostatné státy a vliv tohoto aktu na některá třídně neměnná stanoviska územního uspořádání.

Po zvážení všech aspektů proto klub Levého bloku k problematice reformy veřejné správy zaujímá následující postoj:

Vyřešení územního uspořádání v naší republice považujeme za důležité mimo jiné i proto, že existence vyšších územních celků je zakotvena jako princip v ústavě, kterou náš klub podporoval, a také proto, že současné řešení zejména na úseku výkonu státní správy je ne zcela funkční a vede k posílení úlohy centra. V souvislosti s tím, vyjadřujeme nespokojenost s postupem vlády a s průtahy, které vedly k tomu, že Poslanecká sněmovna projednala tyto otázky až nyní, kdy má dojít k praktickému naplnění zákona v souběhu s parlamentními volbami v příštím roce a je nejvyšší čas. Stejně tak jako již mnohokrát bude postavena před skutečnost, že je nutno rozhodnout právě teď anebo vůbec. Jsme přesvědčeni, že nejdůležitější a také nejsložitější otázkou procesu reformy veřejné správy, který považujeme za dlouhodobý, je nikoliv pouze počet, ale i kompetence nově vzniklých územních celků. Za důležitý princip a pro náš klub zásadní považujeme princip symetrie státní správy a samosprávy. Sbor zástupců na úrovni okresů se ukázal jako nefunkční bez důležitých pravomocí, k jehož postavení je mnoho výhrad. K tomuto kategorickému stanovisku nás vede mimo jiné i to, že okresy považujeme v současné době za základní článek výkonu státní správy, odhlédneme-li od delegované pravomoci na některé obce v některých činnostech.

Vyjadřujeme podporu zemskému uspořádání především proto, že jeho akceptováním by byla velmi snížena pravděpodobnost centralizace moci, ale vycházíme z reálného hodnocení politické situace a vůle jednotlivých parlamentních stran a také z reálné potřeby řešení problematiky územního uspořádání. Proto jsme připraveni podpořit i variantu osmi vyšších územních celků a Prahy se samostatným statutem hlavního města a pravomocemi vyššího územního celku.

Předseda PSP Milan Uhde: Děkuji panu poslanci Ortmanovi. Slovo má pan poslanec Dalibor Matulka, který se přihlásil do rozpravy k tomuto návrhu usnesení.

Poslanec Dalibor Matulka: Pane předsedo, dámy a pánové, dovolil bych si přednést několik pozměňovacích návrhů k návrhu usnesení, který zde předložil pan místopředseda Vlach.

Rád bych pozměnil první část předneseného usnesení tak, že text prvního bodu by zněl: "Poslanecká sněmovna vyřazuje z programu této schůze vládní návrh ústavního zákona o působnosti vyšších územně samosprávných celků" a dále "žádá vládu České republiky, aby do konce října 1995 předložila návrh jediného ústavního zákona o vytvoření vyšších územně samosprávných celků, jejich orgánech a působnosti", čili totéž, co jsem navrhoval před schválením programu schůze.

Pokud by tento pozměňovací návrh nebyl přijat, pak navrhuji dva návrhy textu prvního bodu ve druhé odrážce, a to za slova "návrh jediného" vložit slovo "ústavního".

Druhý pozměňovací návrh - místo slova "krajích" použít slov "vyšších územních samosprávných celcích". Zatím jsme neschválili změnu Ústavy v této chvíli, zatím ještě Ústava hovoří o územních samosprávných celcích. Je to čistší formulace.

Předseda PSP Milan Uhde: Děkuji panu poslanci Matulkovi a táži se, zda se někdo dále hlásí do rozpravy k tomuto bodu. Nevidím žádnou přihlášku z místa a nemám před sebou žádnou písemnou přihlášku. Proto rozpravu uzavírám. Dříve než jsem rozpravu uzavřel, přihlásil se pan místopředseda Vlach, takže rozprava není uzavřena.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Děkuji. Je to jen návrh na kosmetickou úpravu. Navrhuji v bodě druhém vypustit v předposledním řádku slovo "eventuálního", protože když mají být předloženy do 4 měsíců od schválení ústavního zákona, tak je slovo "eventuálního" nadbytečné.

Předseda PSP Milan Uhde: Děkuji panu místopředsedovi Vlachovi. Domnívám se, že není už žádná překážka bránící uzavření rozpravy. Uzavírám rozpravu a prosím místopředsedu Vlacha, zda by mohl splnit neobvyklou dvojroli a vystoupit nejen jako předkladatel návrhu usnesení, ale i jako zpravodaj k němu a předložit našemu hlasování především pozměňovací návrhy pana poslance Matulky a pak celé usnesení.

Já vás nyní odhlásím a prosím, abyste se znovu zaregistrovali, protože se mění počet přítomných.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Je to návrh na změnu prvního bodu. První návrh pana poslance Matulky zní "Poslanecká sněmovna vyřazuje z programu této schůze vládní návrh ústavního zákona o působnosti vyšších územně samosprávných celků a žádá vládu České republiky, aby do konce října 1995 předložila návrh jediného ústavního zákona o vytvoření vyšších územně samosprávných celků, jejich orgánech a působnosti". To je první návrh, který zazněl v rozpravě.

Já jako zpravodaj a jako předkladatel podporuji návrh předkládaný komisí.

Předseda PSP Milan Uhde: 36. hlasování na této schůzi. Kdo podporujete předložený návrh, stiskněte prosím tlačítko a zvedněte ruku. Kdo je proti tomuto návrhu? Kdo se zdržel hlasování?

36. hlasování skončilo. Ze 159 přítomných bylo 31 pro, 85 proti, 42 se zdrželo, 1 nehlasoval. Tento pozměňovací návrh nebyl přijat.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Další pozměňovací návrh pana poslance Matulky, který byl navržen pro případ, že první návrh nebude přijat - což se stalo - je vložit do bodu 1 návrhu usnesení za slova "návrh jediného" slovo "ústavního". Text by pak zněl: "žádá vládu České republiky, aby předložila návrh jediného ústavního zákona o krajích, zemích, atd."

Jako zástupce komise a navrhovatel nedoporučuji tento návrh přijmout.

Předseda PSP Milan Uhde: 37. hlasování na této schůzi. Kdo podporujete druhý pozměňovací návrh pana poslance Matulky, stiskněte prosím tlačítko a zvedněte ruku. Kdo je proti tomuto návrhu? Kdo se zdržel hlasování?

37. hlasování skončilo. Ze 163 přítomných bylo 38 pro, 97 proti, 26 se zdrželo, 2 nehlasovali. Ani tento pozměňovací návrh nebyl přijat.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Další návrh pana poslance Matulky je - nahradit slovo "krajích" souslovím "vyšších územních samosprávných celcích". Chci upozornit na to, že jsem doplňoval jménem komise do návrhu ještě slovo "zemích" za lomítko, což je opakování nebo citování vládního návrhu. Také nedoporučuji.

Předseda PSP Milan Uhde: 38. hlasování rozhodne o třetím pozměňovacím návrhu pana poslance Matulky. Kdo podporujete tento návrh, stiskněte tlačítko a zvedněte ruku. Kdo je proti? Kdo se zdržel hlasování?

38. hlasování skončilo. Ze 164 přítomných bylo 17 pro, 92 proti, 52 se zdrželo, 3 nehlasovali. Ani tento návrh nebyl přijat.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Pak je zde můj návrh na drobnou úpravu, v předposledním řádku bodu 2 vypustit slovo "eventuálního".

Předseda PSP Milan Uhde: 39. hlasování na této schůzi rozhodne o tomto pozměňovacím návrhu, který podal pan místopředseda Vlach. Kdo podporujete tento návrh, stiskněte prosím tlačítko a zvedněte ruku. Kdo je proti tomuto návrhu? Kdo se zdržel hlasování?

39. hlasování skončilo. Ze 169 přítomných bylo 141 pro, 2 proti, 16 se zdrželo, 10 nehlasovalo. Tento pozměňovací návrh byl přijat.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: To byly všechny pozměňovací návrhy. Nyní bychom mohli hlasovat nejprve o bodu 1 a pak o bodu 2, pokud nebude někdo požadovat, abychom rozdělili hlasování v bodě 1, což si myslím, že není potřebné. Já se nedomnívám, že by bylo třeba hlasovat odděleně.

Předseda PSP Milan Uhde: Ptám se, zda má někdo námitku proti tomu, abychom hlasovali o bodu 1 jako celku. Námitky nejsou. Budeme tedy hlasovat o tomto bodu, a to ve 40. hlasování na této schůzi. Předmětem je první bod usnesení, jež navrhl pan místopředseda Vlach. Kdo podporujete tento první bod, stiskněte tlačítko a zvedněte ruku. Kdo je proti tomuto návrhu? Kdo se zdržel hlasování?

40. hlasování skončilo, ze 169 přítomných bylo 115 pro, 15 proti, 38 se zdrželo, 1 nehlasoval. Návrh byl přijat.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Bod 2 se potom týká změny usnesení Poslanecké sněmovny č. 553. Požaduje někdo, abych ho znovu přečetl? (Ano.) Takže ten text je: "Poslanecké sněmovna mění své usnesení č. 553 z 15. prosince 1994 přijaté na 25. schůzi Poslanecké sněmovny tak, že bod 2 zní: Poslanecká sněmovna žádá vládu, aby legislativní návrhy uvedené v části 5 sněmovního tisku 1205 (Záměry vlády České republiky v oblasti reformy veřejné správy) byly jako návrhy zákonů předloženy do 4 měsíců od schválení ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků."

Předseda PSP Milan Uhde: Budeme hlasovat o druhém bodu usnesení předloženém místopředsedou Vlachem. Je to 41. hlasování na této schůzi.

Kdo podporujete tuto část usnesení, stiskněte tlačítko a zvedněte ruku. Kdo je proti tomuto návrhu? Kdo se zdržel hlasování? 41. hlasování skončilo.

170 přítomných, z toho 115 pro, 10 proti, 40 se zdrželo, 5 nehlasovalo. Návrh byl přijat. Domnívám se, že tím byl přijat celek usnesení a není třeba už o něm znovu hlasovat.

Místopředseda PSP Jiří Vlach: Tím je vlastně projednán bod 3 a zároveň vypuštěn bod 5.

Předseda PSP Milan Uhde: Vyrovnali jsme se tedy s dalším bodem a přistupujeme k bodu čtvrtému.

Návrh zákona jsme obdrželi jako sněmovní tisk 1077 a společnou zprávu výborů k němu jako sněmovní tisk 1809. Z pověření vlády předložený návrh ústavního zákona odůvodní místopředseda vlády pověřený řízením Úřadu pro legislativu a veřejnou správu pan Jan Kalvoda. Žádám ho, aby se ujal slova. (Hluk v sále.) Dámy a pánové, prosím, utište se. Není možné v tomto neklidu pokračovat.

Místopředseda vlády ČR Jan Kalvoda: Vážený pane předsedo, vážené paní poslankyně, vážení páni poslanci, jsem pověřen odůvodnit vládní návrh ústavního zákona o vytvoření vyšších samosprávných územních celků uvedený v tisku 1077. Dovolte mi vzhledem ke stručnosti právní úpravy, abych jen stručně komentoval pět článků, které tvoří tento návrh ústavního zákona.

Konstatuji, že nakolik Ústavou České republiky je stanoveno, že vznik těchto regionálních útvarů je nezbytný formou ústavního zákona, pak tento legislativní projekt je projektem minimálním. V podstatě se omezuje na uvedení identifikačních znaků území, o kterých se teprve v budoucnu rozhodne, zda se budou nazývat kraji nebo zeměmi. První nejvýznamnější identifikace je v článku 1, kde zjistíte, že je to 17 vyšších samosprávných územních celků, které jsou navrhovány. V článku 3 se pak uvádí další nezbytný identifikační znak takového vyššího samosprávného územního celku, jako je název a sídlo, a stanoví se právní režim, ve kterém se o těchto dvou znacích rozhodne.

V článku 2 se pak uvádějí způsoby změny hranic už jednou vytvořených vyšších samosprávných územních celků, a to zákonem anebo místním referendem, které ovšem předpokládá další zákonnou úpravu. V článku 4 se pak stanoví její mechanismus, který k jistému dni stanoví - dovolte mi použít toho výrazu - stopstav pro změny hranic okresů, a to proto, že okresy jsou oním stavebním modulem vyšších územních samosprávných celků.

Článek 5 pak stanoví nabytí účinnosti tohoto zákona, které je spojeno se zvolením členů zastupitelstev těchto regionálních celků.

Dovolte mi ještě několik poznámek, a to vzhledem k významu tohoto návrhu ústavního zákona. Je nesporné, že samospráva je projevem decentralizace veřejné správy, neboť se uskutečňuje relativně nezávisle na státní správě. V samosprávě se zřetelně projevuje prvek demokratismu, protože je vykonávána bezprostředně místním obyvatelstvem a je zprostředkována zastupitelskými sbory vzniklými volbou. Jsou rozšířené a argumentované názory, že zkušenost v místní samosprávě je podstatná pro rozvoj skutečné politické působnosti obyvatelstva a tak podstatně podporuje demokracii. V politické rovině územněsprávní decentralizace přináší správu veřejných věcí blíže občanům a je způsobilá zabezpečit služby efektivněji, protože lépe chápe místní zájmy, má o nich lepší a úplnější informace.

Chtěl bych stručně uzavřít, že považuji za nesporné, že samospráva není jen technologií výkonu veřejné moci, ale je i rozměrem demokracie. Je regionální život, jsou věci, které svým významem přesahují hranice obce, a to zejména v systému tak rozsáhlé sídelní rozdrobenosti, která v této republice existuje. Obcí je 6 230. Jsou tedy takové věci, ale o nich by měl rozhodnout spíš orgán samosprávný než orgán státní správy. Současný stav je opačný, mnoho věcí je dosud spravováno či vyřizováno ústřední státní správou, ačkoli by mohly a měly být lépe spravovány úrovní nižší a samosprávnou. Toto je role pro vyšší územní samosprávný celek, celek, který navíc předpokládá Ústava České republiky.

Zřízení vyšších samosprávných územních celků je významnou součástí reformy veřejné správy. Je zřejmé, že jde o proces, který je vhodné uskutečňovat postupně. Jde však také o to, aby v postupu krok za krokem ony jednotlivé kroky nebyly od sebe vzdáleny tak, že by se vytrácela jejich souvislost a že schválené koncepční řešení by už v době realizace bylo překonané vývojem, ať už politickým, ekonomickým nebo jiným. To myslím hrozí této zemi v tuto dobu.

Jestliže první etapa reformy veřejné správy byla zaměřena na problematiku místní či obecní samosprávy a byla realizována v roce 1990, předmětem druhé etapy je dovršení územního členění státu zřízením druhé samosprávné úrovně, tj. vyšších územních samosprávných celků. Není myslím přehnané zdůraznit, že zpoždění zde existuje. Územní samospráva je v Ústavě ČR zakotvena dvojím způsobem. Jednak jako základní ústavně zaručený insitut, který tvoří organickou součást demokratických institucí v článku 8 základních ustanovení hlavy l, a jednak v hlavě VII věnované územní samosprávě a podrobněji upravující základní instituty charakterizující územní samosprávu. Za významný je třeba považovat článek 100 odst. 1 Ústavy definující územně samosprávné celky jako územní společenství občanů, která mají právo na samosprávu. Územní samospráva patří mezi podstatné rysy demokratického politického systému a státního zřízení a platí pro ně ústavní princip článku 9 odst. 2, podle něhož, cituji "změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná". Konec citátu.

Podstatný význam pro ústavní záruky územní samosprávy má pak ustanovení článku 101 odst. 3, v němž jsou územní samosprávné celky charakterizovány jako veřejnoprávní korporace, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Tento ústavní institut vyjadřuje existenci zvláštní kategorie právnických osob veřejného práva - územní správa v právním smyslu znamená totiž plnění veřejných úkolů korporacemi veřejného práva.

To jest na základě zákonů utvořených sdružením osob, jednajících svým jménem vlastními orgány, zásadně samostatně získanými prostředky a jejichž orgány jsou oprávněny pod dozorem státu zajišťovat výsostné působnosti odvozené od státu.

K počtu vyšších územně samosprávných celků se krom poukazu na odůvodnění vládního návrhu zákona, který zde odůvodňuji, nebudu v tuto chvíli teď blíže vyjadřovat. Konstatuji jen, že tato otázka je mimořádně zpolitizována a stala se hlavní překážkou v přijetí tohoto zákona. Možná budu říkat věci notoricky známé, ale zmíním se o nich. Totiž o tom, že nikdy se nemůže podařit zvolit takový počet územních celků, který by vyhovoval všem kritériím, ryze odborným i ryze politickým anebo quasi odborným či quasi politickým. A nikde, troufám si říci, se to dosud nepodařilo. Proto též reformy územní samosprávy, k nimž docházelo a dosud dochází ve druhé polovině tohoto století ve vyspělých demokratických státech, jsou zejména o územním rozdělení, protože se hledá stále lepší a adekvátnější řešení, jímž je jednou menší a podruhé větší počet vyšších samosprávných celků. V tomto případě samosprávných celků.

Často se diskutuje o hledisku ekonomickém a já se o něm chci zmínit také. Uvádím v této souvislosti další úroveň územní samosprávy. Tu lze připustit pouze tehdy, nebude-li spojena se zvýšenými náklady. Toto úzce ekonomistní hledisko pak vede k závěrům, že když už tedy vyšší územně samosprávné celky je nutno zřídit, pak v co nejnižším počtu. Bylo by jistě možné přít se o to, zda náklady spojené s centralizovaným státem nejsou větší než náklady spojené se zavedením vyšších územně samosprávných celků. Přesvědčivé číselné důkazy však nemohou předložit stoupenci žádného z uvedených názorů.

Aniž podceňuji otázku nákladů či nákladovosti, je oprávněná otázka, zda o existenci vyšších územně samosprávných celků má rozhodnout skutečnost, že na jejich zřízení a fungování je zapotřebí jistých nákladů. Těch je samozřejmě třeba na vytvoření celé řady demokratických institucí, Ústavního soudu, Parlamentu, vlády atd. Bylo by sotva možné tvrdit, že o tom, zda jsme pro demokracii či nikoli, se rozhodne v závislosti na tom, jaké náklady jsou s existencí demokracie spojeny. Náklady na demokracii jsou jistě nemalé. Zřízením vyšších územně samosprávných celků se přiblížíme krom jiného institucím Rady Evropy, což není zanedbatelný faktor ve snaze o co nejrychlejší integraci v Evropské unii.

Závěrem bych řekl, že parlament stojí před zásadním rozhodnutím. Předmětem jeho rozhodování není nic menšího než odpověď na otázku, zda dáme přednost spíše centralizovanému anebo spíše decentralizovanému způsobu řízení státu. Další odkládání tohoto rozhodnutí není vhodné. Čas pracuje nepochybně proti tomuto projektu. Pokud se parlament rozhodne odložit řešení tohoto problému, dá tak vlastně přednost spíše onomu centralizovanému modelu řízení a dá tak zcela jistě větší důvěru státu a jeho úředníkům než samosprávě, ale také nepochybně rezignuje na obecně přijímaný princip subsidiarity a konec konců na občanskou odpovědnost. V tomto světle, podle mého názoru, je třeba předložený návrh zákona posuzovat a v těchto souvislostech je zapotřebí zvažovat všechny legitimní regionální i lokální zájmy.

Chci věřit, že jsme si jako poslanci všichni vědomi závažnosti tohoto rozhodnutí bez ohledu na to, zda patří ke koalici či opozici a že jejich rozhodnutí, resp. naše rozhodnutí v této pro státní život důležité a ze všech stran již 5 let diskutované otázce, že bude přijato uvážlivě a politicky odpovědně. Děkuji některým za pozornost.

Předseda PSP Milan Uhde: Děkuji panu místopředsedovi vlády Janu Kalvodovi a udílím slovo postupně dvěma zpravodajům. Společní zpravodajové výboru jsou poslanci Radim Špaček a Antonín Hrazdíra. Je-li jeden z nich pověřen, aby se ujal slova, prosím, aby tak učinil.