Federální shromáždění ČSSR 1986 – 1990

Návrh schvalovacího usnesení:

FEDERÁLNÍ SHROMÁŽDĚNÍ ČESKOSLOVENSKÉ SOCIALISTICKÉ REPUBLIKY souhlasí s přístupem Československé socialistické republiky k Vídeňské úmluvě o smluvním právu, přijaté ve Vídni dne 23. května 1969, s výhradou k jejímu článku 66 v tomto znění: "Československá socialistická republika se necítí vázána ustanovením článku 66 Úmluvy a prohlašuje v souladu se zásadou suverénní rovnosti států, že v každém případě je k předložení sporu Mezinárodnímu soudnímu dvoru nebo smírčímu řízení nutný souhlas všech stran sporu".

Mezinárodní smlouvy jsou typickou a nejvíce rozšířenou právní formou spolupráce mezi státy nejenom v oblasti politické, ale i oblasti hospodářské, technické, sociální, kulturní a právní. Jejich význam jako hlavního pramene právní úpravy vztahů mezi státy, úpravy vzájemných práv a závazků, vzrůstá v současných podmínkách vědeckotechnické revoluce, politiky mírového soužití a v neposlední řadě v souvislosti s rozvojem socialistické ekonomické integrace. Mezinárodní smlouvy se tak stávají právním vyjádřením zahraniční politiky států, a proto všechny státy věnuji smluvní oblastí velkou pozornost.

Právní pravidla o sjednávání mezinárodních smluv, jejich vstupu v platnost, trvání, změně, zániku či výkladu byla donedávna upravena jen obyčejovým právem. K jejich kodifikaci došlo po mnohaleté práci na diplomatické konferenci ve Vídni, na níž byla dne 23. května 1969 přijata Vídeňská úmluva o smluvním právu. V souladu s jejím čl. 84 vstoupila mluva v platnost dnem 27. ledna 1980.

Socialistické země /a tedy ani ČSSR/ nejprve mluvu nepodepsaly ani neratifikovaly, vzhledem k ustanovení jejího čl. 81, podle nehož Úmluva byla otevřena k podpisu pouze členským státům OSN. Protože v době jejího přijetí nebyly všechny socialistické státy členskými státy OSN /ČLR, KLDR, NDR/, bylo toto ustanovení považováno za diskriminační a v rozporu se zásadou univerzality mezinárodních smluv. Dalším důvodem pro zdrženlivý postup socialistických zemí bylo ustanovení čl. 66 zakotvující obligatorní jurisdikci Mezinárodního soudního dvora, což socialistické země ve své mezinárodně smluvní praxi považují za neslučitelné se zásadou suverenity států.

Vídeňskou úmluvou o smluvním právu se v mezinárodně smluvní praxi řídí a fakticky ji uznávají i ty státy, které k této Úmluvě formálně dosud nepřistoupily, včetně států socialistických, neboť mluva prakticky představuje kodifikací i před jejím přijetím všeobecně uznávaných a uplatňovaných zásad mezinárodního obyčejového smluvního práva.

Jelikož v současné době hlavní důvod, pro který socialistické země Vídeňskou úmluvu o smluvním právu neratifikovaly, odpadl a k ustanovení čl. 66 lze při ratifikaci nebo přístupu učinit výhradu, došlo se po konzultacích se Sovětským svazem a ostatními socialistickými zeměmi k závěru, že by bylo vhodné k této mluvě přistoupit. Dosud k Úmluvě přistoupil Sovětský svaz, v dalších socialistických zemích se přístup vnitrostátně projednává.

Vídeňská úmluva o smluvním právu obsahuje preambuli a 85 článků, rozdělených do 8 částí. V příloze k Úmluvě je upraven postup smírčího řízení podle článku 66 písm. b/ mluvy pro spory, týkající se provádění nebo výkladu některého ustanovení její části V.

Podle obecných zásad mezinárodního smluvního práva je preambule stejně platnou součástí úmluvy jako její ostatní části. Vyjadřuje se v ní m.j. cíl sjednání úmluvy, což má mimořádný význam při její interpretaci a aplikaci. Uvádí-li se v preambuli Úmluvy, že "Kodifikace a pokrokový rozvoj smluvního práva, jichž bylo dosaženo v této úmluvě, budou sloužit k dosažení cílů Spojených národů vyhlášených v Chartě, jako je udržení mezinárodního míru a mezi národní bezpečnosti, rozvoj přátelských vztahů mezí národy a uskutečňování mezinárodní spolupráce", je možno vycházet z toho, že Úmluva je v souladu s cíli čs. zahraniční politiky.

Úmluva se vztahuje pouze na smlouvy, uzavírané mezi státy písemnou formou, připouští však, aby její pravidla byla analogicky aplikována i na smlouvy, uzavírané s jinými subjekty mezinárodního práva /především mezinárodními organizacemi/ nebo na smlouvy, které nejsou uzavírány písemnou formou. V této souvislosti přijala konference rezoluci, jíž doporučila VS OSN, aby uložilo Komisi pro mezinárodní právo věnovat se studiu otázky smluv, uzavíraných mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezinárodními organizacemi navzájem. Na podkladě této iniciativy vypracovala Komise návrh příslušné úmluvy, který byl přijat na diplomatické konferenci, která se konala od 18. února do 21. března 1986 ve Vídni. Přijetím této úmluvy je kodifikace mezinárodního smluvního práva završena.

Způsobilost uzavírat mezinárodní smlouvy má podle mluvy každý stát. Tato způsobilost přijímat projevem své vůle mezinárodní závazky je jedním z atributů státní suverenity. Státy jakožto právnické osoby jednají přitom prostřednictvím svých orgánů k tomu oprávněných nebo jejich zástupci řádně zmocněnými. Otázku zmocnění a pravomoci uzavírat mezinárodní smlouvy upravují ustanovení čl. 7 a 8 Úmluvy, která jsou plně v souladu s čs. vnitrostátním právem.

Autentifikaci textu smlouvy upravuje čl. 10 mluvy. K autentifikaci, t.j. aktu smluvních stran, jímž se text smlouvy stává definitivním a autentickým, dochází podpisem, podpisem ad referendum nebo parafováním smlouvy, případně jiným dohodnutým způsobem. Ustanovení je v souladu s čs. právem a čs. smluvní praxí.

Souhlas státu být vázán smlouvou může být podle Úmluvy /čl. 11/ vyjádřen podpisem, výměnou listin tvořících smlouvu, ratifikací smlouvy nebo přístupem k ní, aneb jiným dohodnutým způsobem. Postup a podmínky takového souhlasu státu s vázaností smlouvou jsou upraveny v ustanoveních čl. 12 - 17 Úmluvy, která jsou plně v souladu s čs. smluvní praxí. Ke vstupu smlouvy v platnost je však zapotřebí, aby souhlas s vázaností smlouvou vyjádřila též druhá smluvní strana, případně strany. Strana, která již takový souhlas vyjádřila, je však až do vstupu smlouvy v platnost povinna zdržet se jakýchkoliv činů, které by mohly předmět a účel smlouvy zmařit /čl. 18 Úmluvy/.

Úspěšně byla v Úmluvě upravena otázka přípustnosti výhrad ke smlouvám a námitkám vůči nim /čl. 19 - 23 Úmluvy/. Úmluva stanoví, že výhradou se rozumí jednostranné prohlášení, jakkoliv formulované nebo označené, učiněné státem při aktu, kterým stát dává svůj definitivní souhlas být smlouvou vázán a jímž stát zamýšlí vyloučit nebo pozměnit právní účinek některých ustanovení smlouvy při jejich použití vůči sobě; tyto výhrady je možné uplatnit jen u smluv mnohostranných. Výhradu je možno uplatnit v tom případě, pokud je taková výhrada přípustná, není-li smlouvou výslovně zakázána. Výhrada v zásadě není přípustná, je-li neslučitelná s předmětem a účelem smlouvy /čl. 19 Úmluvy/. Ze suverénní rovnosti státu vyplývá i právo každého jiného smluvního státu učiněnou výhradu odmítnout. Odmítnutí výhrady, případně námitka k výhradě zabrání vstupu smlouvy v platnost mezi státem, který učinil výhradu a státem, který podal námitku pouze tehdy, jestliže stát, který podal námitku k výhradě, to výslovně vyjádří; jde o zcela výjimečné případy. V zásadě se výhrady k jednotlivým ustanovením smlouvy, jsou-li přípustné, přijímají ostatními smluvními státy mlčky. Tato ustanovení plně vyhovují současné smluvní praxi /i čs. praxi/ a odstraňují nejasnosti, které v tomto směru dosud panovaly. Jejich přijetím byly vytvořeny podmínky pro co nejširší účast států na mnohostranných mezinárodních smlouvách.

Podle Úmluvy vstup smlouvy v platnost závisí zcela na vůli smluvních stran /čl. 24/. Zpravidla je to upraveno přímo ve smlouvě, smluvní strany to však mohou učinit i jiným projevem souhlasné vůle mimo smlouvu. Na základě výslovného souhlasu státu může být smlouva prováděna prozatímně ještě před tím, než ji smluvní strany definitivně přijaly /čl. 25/. Tato ustanovení jsou v souladu s čs. smluvní praxí.

Jednou ze základních zásad smluvního obyčejového práva, která byla v Úmluvě přesně kodifikována, je zásada, že každá platná smlouva zavazuje smluvní strany a musí jimi být plněna v dobré víře /pacta sunt servanda/ /čl. 26 Úmluvy/. Smluvní strany se přitom nemohou dovolávat svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smluvních závazků /čl. 27 Úmluvy/. To znamená, že v případě kolize mezi normou mezinárodní smlouvy a vnitrostátní normou má prioritu mezinárodní smlouva. Tato zásada, která bezprostředně souvisí se zásadou respektování státní suverenity, rovnosti států, sebeurčení národů a dal., je navíc potvrzena i v Chartě OSN, Deklaraci zásad mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy z r. 1970, jakož i v ZA KBSE z r. 1975. Neplnění této zásady má pak za následek mezinárodně právní odpovědnost státu a může být důvodem zániku mezinárodní smlouvy. Čs. strana ve svých smluvně právních vztazích tuto zásadu důsledně plní.

Zásada pacta sunt servanda se vztahuje jen na platné smlouvy. Smlouva se považuje za platnou, jakmile vznikne mezi smluvními stranami právní poměr podle smlouvy, což zpravidla upravuje sama smlouva. Od této doby vznikají pro smluvní strany práva a závazky ze smlouvy. Tato zásada je upravena v čl. 28 Úmluvy, který stanoví, že smlouva zásadně, pokud se smluvní strany nedohodnou jinak, nemá zpětné účinky. Shodně s čs. smluvní praxí upravuje Úmluva /čl. 29/ i územní rozsah působnosti smluv, které se zásadně vztahují na celé území podléhající suverénní moci smluvní strany, za které tato nese mezinárodní odpovědnost; v souladu s tímto ustanovením stanoví čs. vnitrostátní právo, že smluvně právní způsobilost má výlučně federace. Rovněž ustanovení čl. 30 Úmluvy, upravující provádění dvou smluv o témže předmětu, je v souladu s čs. smluvní praxí.

S náležitým prováděním mezinárodní smlouvy souvisí nutně otázka řádného jejího výkladu. Provést správný výklad mezinárodní smlouvy znamená stanovit, na čem se smluvní strany v době uzavření smlouvy dohodly, vyjasnit jejich společnou vůli, vyjádřenou v ustanoveních smlouvy. Zásady správného výkladu mezinárodních smluv patřily k nejsložitějším a nejspornějším jak teoretickým, tak i praktickým problémům smluvního práva. Možno konstatovat, že Vídeňské konferenci se vcelku podařilo většinu z nich úspěšně vyřešit. Systém interprelačních pravidel pro výklad smluv, zakotvený v čl. 31 - 33 Úmluvy, vcelku vyhovuje potřebám čs. smluvní praxe.

V souladu s teorií a praxí socialistických zemí upravuje Úmluva v čl. 34 - 38 pravidla o právních účincích mezinárodních smluv na třetí státy. Tato pravidla stanoví, že smlouva nemůže upravovat práva a zásady třetích států bez jejich souhlasu.

Pokud ovšem jde o obecné normotvorné /kodifikační/ smlouvy, mají tyto právní účinky i na státy v nich nezúčastněné. Pravidla mezinárodního práva v takových smlouvách zakotvená jsou via facti aplikována i na s táty, které nejsou jejich smluvní stranou a pro něž jsou závazná jako obyčejová pravidla /čl. 38 úmluvy/.

V čl. 39 - 41 upravuje Úmluva pravidla postupu při změně nebo úpravě mezinárodní smlouvy. Základní pravidlo stanoví, že smlouvu je možno změnit jen se souhlasem smluvních stran. Pokud jde o mnohostranné smlouvy, mohou být za podmínek stanovených v uvedených článcích změněny dohodou pouze ve vzájemných vztazích některých smluvních stran. Tato pravidla jsou v souladu s čs. smluvní praxí.

Velmi závažná jsou ustanovení o neplatnosti, zániku a přerušení provádění smluv, upravená v čl. 42 - 72 části V Úmluvy, která vytváří nejvýznamnější zásadní normy progresivního rozvoje práva mezinárodních smluv. Tato ustanovení přesně vymezují důvody, kdy je možno se dovolávat těchto skutečností, jakož i způsob, jakým je třeba se jich dovolávat a žádný stát nemůže přitom postupovat jinak, než podle Úmluvy, což významně posiluje právní jistotu a stabilitu ve smluvních vztazích.

Pravidla zakotvená v Úmluvě vychází zásadně z toho, že smlouvy musí být uzavírány dobrovolně a v dobré víře a že žádný stát, který takto postupuje, nesmí tím trpět újmu; zásada svobodného souhlasu je všeobecně uznanou a jako taková je zakotvena i v preambuli této Úmluvy. Je proto možnost státu dovolávat se těchto důvodů, pokud spočívají v jeho vnitrostátním právu nebo ve zvláštním omezení plné mocí jeho zástupce, omezena pouze na případy, které jsou zcela zjevné a druhým státům známé /čl. 46 - 47 Úmluvy/.

Omylu jako důvodu neplatnosti smluv se lze dovolávat jen týká-li se podstatné skutečnosti, o níž se stát domníval, že existuje v době uzavření smlouvy a která byla podstatným důvodem jeho souhlasu, avšak za podmínky, že tento stát na vzniku omylu nenese vinu /čl. 48 Úmluvy/.

Podvod, jehož se dopustí druhý stát, zakládá důvod pro vadnost souhlasu státu, právě tak jako korupce jeho představitelů. Právně neúčinný je též souhlas, který vyjádřil zástupce státu pod nátlakem vůči své osobě. Projev souhlasu ke smlouvě vynucený podvodem, korupcí a pod nátlakem je bez jakýchkoliv právních účinků a taková smlouva je nulitní.

Byl-li vykonán nátlak na stát hrozbou nebo použitím síly za porušení zásad mezinárodního práva vtělených do Charty OSN, je smlouva nicotná ab initio. Toto ustanovení, jehož upřesněná formulace byla přijata na návrh čs. strany, umožňuje dovolávat se z důvodu hrozby silou nebo použití síly neplatnosti i těch smluv, které byly uzavřeny před přijetím Charty OSN, což je významným vkladem Konference pro pokrokový rozvoj a demokratizaci práva mezinárodních smluv a mezinárodního práva vůbec a pro ČSSR je velmi významné zejména pro posuzování otázky neplatnosti Mnichovské dohody od samého počátku.

Neplatnost smluv od samého počátku způsobuje rovněž skutečnost, že byly uzavřeny v rozporu s imperativní normou obecného mezinárodního práva /ius cogens/, která existovala v době jejich uzavření. Vznikne-li později nová imperativní norma obecného mezinárodního práva, zaniká každá existující smlouva, která je s ní v rozporu. Platnost takové smlouvy končí ex nunc, tzn., že právní vztahy vytvořené před zrodem nové kogentní normy zůstávají nedotčeny.

Pokud jde o důvody ukončení smlouvy, jsou zpravidla upraveny přímo ve smlouvě; zpravidla to bývá uplynutím času, na který byla smlouva sjednána, splněním, výpovědí, dohodou stran a sjednáním nové smlouvy mezi týmiž stranami o totožném předmětu. Důvodem pro ukončení platnosti smlouvy /případně přerušení jejího provádění/ může být hrubé porušení dvoustranné smlouvy jednou ze stran. Pravidla, za kterých lze takovou smlouvu zrušit nebo přerušit její provádění, jsou přesně stanovena v čl. 60, odst. 2 Úmluvy. Důvodem pro ukončení platnosti smlouvy nebo přerušení jejího provádění je i ztráta nebo zničení předmětu nezbytného pro splnění smlouvy; přesná úprava tohoto ustanovení je zakotvena v čl. 61 Úmluvy.

Klíčovou otázkou Úmluvy je zakotvení přesně formulované zásady vlivu podstatné změny okolností /tj. zásady "rebus sic stantibus"/ na platnost smlouvy, která byla předtím pro svou nejasnost nejvíce sporná a bylo jí také nejvíce zneužíváno. Spornou byla především otázka o tom, kdy, v jakých případech a za jakých okolností může být tato zásada uplatněna, jaké jsou podmínky jejího použití a za jakých okolností je dovoleno se této zásady dovolávat. Úmluva stanoví, že smlouva z tohoto titulu se může skončit /zaniknout/ jen tehdy, jestliže změna je podstatná, má za následek radikální změnu rozsahu závazků, které mají být podle smlouvy plněny a existence těchto okolností byla zásadní podmínkou pro uzavření smlouvy. To znamená, že této zásady se nemůže dovolávat ta strana, která změnu okolností sama způsobila porušením smlouvy nebo jakékoliv jiné mezinárodně právní povinnosti. Pravidla o změněných okolnostech se nelze dovolávat ve smlouvě, jíž byla stanovena státní hranice. Tohoto pravidla se nemůže dovolávat ani stát - agresor za účelem osvobození se od plnění svých závazků ze smluv, upravujících jeho odpovědnost za agresi /čl. 75 Úmluvy/.

Jak již bylo uvedeno, nemělo obyčejové mezinárodní právo žádná ustanovení pro řízení o neplatnosti smlouvy, o ukončení její platnosti, odstoupení některé strany od smlouvy nebo o přerušení jejího provádění. Tento nedostatek odstranila Úmluva zakotvením ustanovení čl. 65 - 68 a Přílohy o smírčím a rozhodčím řízení. Tato ustanovení ukládají smluvním státům, aby veškeré akty, týkající se těchto otázek, měly vždy formu písemného sdělení a aby byly notifikovány ostatním smluvním stranám. V této notifikaci musí být uvedena opatření, která notifikující strana hodlá učinit a právní základ, o který svůj návrh opírá. Jestliže žádná strana nepodá proti navrženým opatřením námitky, může notifikující strana provésti zamýšlená opatření. Jestliže však strana vznese námitky, vznikne mezi těmito stranami spor, který se strany musí snažit vyřešit pokojnými prostředky stanovenými Chartou OSN /čl. 33/. Nepodaří-li se jej vyřešit uvedenými prostředky, může kterákoliv strana předložit spor k závaznému rozhodnutí Mezinárodnímu soudnímu dvoru, jde-li o neplatnost smlouvy pro rozpor s ius cogens, a jde-li o ostatní spory, aplikaci nebo interpretaci jiného pravidla o neplatnosti nebo ukončení platnosti smluv,k závaznému rozhodnutí rozhodčí komise, zřízen v souladu s Přílohou k Úmluvě. Na rozdíl od Mezinárodního soudního dvora, jehož rozhodnutí je pro strany závazné, není rozhodnutí smírčí komise závazné a má fakticky povahu nezávazného doporučení sporným stranám. Nevede-li smírčí řízení k úspěchu, musí strany sporu pokračovat v hledání jiného vhodného prostředku pokojného řešení sporu.

Ustanovení čl. 66 Úmluvy o uznávání obligatorní jurisdikce je pro československou socialistickou republiku nepřijatelné. Negativní stanovisko k obligatorní jurisdikci Mezinárodního soudního dvora je dáno skutečností, že tento orgán je dosud pod převažujícím vlivem kapitalistických států a v důsledku toho je jeho rozhodování pře vážně jednostranné a neobjektivní. Pokud jde o smírčí řízení, jehož zásady jsou upraveny v Příloze k Úmluvě, je i toto pro čs. stranu vcelku nepřijatelné, poněvadž /obdobně jako u MSD/ může být zahájeno na žádost jedné strany sporu, což je v rozporu s obecně uznávanou zásado u suverénní rovnosti států. Z tohoto důvodu bude u příležitosti přístupu k úmluvě uplatněna v souladu s jejím čl. 20 výhrada k článku 66 Úmluvy v tomto znění:

"Československá socialistická republika se necítí vázána ustanovením čl. 66 Úmluvy a prohlašuje, v souladu se zásadou suverénní rovnosti států, že v každém případě je k předložení sporu Mezinárodnímu soudnímu dvoru nebo smírčímu řízení nutný souhlas všech stran sporu."

Úmluva ve svém celku představuje podrobnou a přesnou kodifikaci celého postupu při uzavírání a provádění mezinárodních smluv, včetně definice základních pojmů užívaných ve smluvním právu a zásad, které mají státy při uzavírání a plnění mezinárodních smluv dodržovat. Je možno konstatovat, že Úmluva plně odráží progresivní principy a tendence současného mezinárodního práva v tak závažné oblasti, jakou je smluvně právní oblast. Z tohoto důvodu se navrhuje, aby Československá socialistická republika v koordinovaném postupu s ostatními zeměmi socialistického společenství k Úmluvě přistoupila.

Vídeňská úmluva o smluvním právu je významnou mezinárodní smlouvou politické povahy, která se navíc dotýká problematiky vnitrostátně upravené ústavním zákonem o československé federaci a dalšími zákony. Proto se v souladu s čl. 36 odst. 3 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, návrh na přistup ČSSR k Úmluvě předkládá Federálnímu shromáždění k vyslovení souhlasu.