Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Poslanec SN B. Doležal: Vážený pane předsedající, dámy a pánové, všechny dosavadní legislativní iniciativy ve státoprávní oblasti, včetně prezidentových návrhů, vycházely z předpokladu, že nefunkčnost našeho státoprávního uspořádání je dána jednak jeho vnitřní nedokonalostí, jednak chybami v personálním obsazení a fungování parlamentu, tedy zákonodárných sborů, především Federálního shromáždění. Nechci jedno ani druhé idealizovat, ale základní problém je mimo to a nad tím. Je to nedostatek politického konsensu mezi českou a slovenskou složkou našeho společného státu.

Dosavadní státoprávní uspořádání předpokládá přitom dost vysoký stupeň konsensu - viz třeba mechanismy majorizace. Je vidět, že socialističtí tvůrci federace z roku 1968 vážně nepočítali s politickou pluralitou. Také dělba kompetencí z roku 1990 znamenala ve svých důsledcích zvýšení míry konsensu, potřebného k tomu, aby se dala přijmout nějaká politická řešení.

Současná úprava tří hlav zákona o československé federaci je naopak nesmělým pokusem nároky ústavního uspořádání na konsensus poněkud snížit zvýšením pravomoci prezidenta republiky, zejména pokud jde o mechanismus rozpuštění Federálního shromáždění - čl. 42 - o prezidentovo suspenzivní veto - čl. 51 - a o možnost, aby prezident jmenoval úřednickou vládu - čl. 65, odst. 7.

Považuji tyto úpravy současně za nešťastné a neproveditelné. Snaha přijmout tři hlavy ústavy ještě teď - tuto snahu je možno vykládat tím způsobem, jak to zde učinil pan místopředseda Jičínský, to jest jako úsilí vytvořit solidní základ pro jednání budoucího parlamentu, dá se však interpretovat jako úsilí vytvořit "fait accompli", zlepšit funkčnost našeho politického systému dřív, než nové složení zákonodárných sborů po volbách vyloučí jakoukoli dohodu. Zdá se mi, že tento názor kolega Kučera přednesl takřka expresis verbis.

Jenže současná krize v česko-slovenských vztazích se nedá řešit legislativně technickými prostředky. Musí se řešit politickým jednáním reprezentace obou republik. Ta reprezentace bude po volbách nepochybně dokonalejší, nepochybně bude lépe odpovídat podpoře veřejnosti než nyní. Nedovedu si představit, že by debata, jíž jsme dnes zahájili a kterou chceme dnes ukončit, mohla mít jiný skutečný smysl, než je honění vody na politické mlýny. Napětí v naší společnosti se tím ovšem nesníží.

Nakonec mi dovolte jednu malou poznámku. Největší překážkou věcného dialogu o současné krizi je politická licitace, v níž si česká a slovenská strana navzájem předává Černého Petra rozbíječství. Jistě, bylo by lepší tento stát zachovat, než ho rozdělit, a rozdělit ho bude lze teprve tehdy, když nebude zbytí. Nicméně rozdělení státu je jedna možnost rovnocenná ostatním, možnost, která nikoho předem ani nekvalifikuje, ani nediskvalifikuje. My samozřejmě můžeme politický spor, který se tady vyvinul, interpretovat jako střetnutí centralistů a separatistů. Volba termínů je dána potom jedině mírou politického škarohlídství toho, kdo si je vybral.

Na závěr bych chtěl říci, že to, co jsem zde přednesl, je můj čistě osobní názor. Děkuji vám za pozornost.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem, pán poslanec Doležal. Teraz vystúpi pán poslanec Ladislav Roman, môže sa pripraviť pán poslanec Richter.

Poslanec SN L. Roman: Vážený pán predsedajúci, vážené kolegyne poslankyne, vážení kolegovia poslanci, názory na riešenie problémov nášho štátoprávneho usporiadania, ako vieme, sú rôzne. Je snaha vytvoriť unitárny štát, federáciu, konfederáciu, ale aj dve samostatné republiky. Stretávame sa aj s pseudotermínmi, ako je napríklad autentická federácia. Z doterajšieho vývoja riešenia, riešenia vecí je zrejmé, že vládna koalícia chce ešte využiť svoju politickú moc, a preto sa snaží realizovať svoju predstavu na štátoprávne usporiadanie ešte teraz. Len zdanlivo sa vedú rozhovory v duchu národného princípu. Jedni jednajú cieľavedomo, druhí pracujú v ich službách, spoločne však sledujú federatívne a unitárne záujmy. Už sa nielen odmieta dovŕšenie slovenskej národnej jednogenézie a dosiahnutie plnej štátnej suverenity Slovenska, ale stretávame sa aj s falošnou hrou, ba aj so zastrašovaním tých politikov, ktorí sa dokázali čestne a zodpovedne postaviť na národnú platformu pri prerokovávaní a rozhodovaní o týchto štátoprávnych otázkach. Rozhovory o tejto problematike sa začali na Vikárke len za účasti vládnej koalície. Po kritike ďalšie rokovania sa uskutočnili v dôstojnejších priestoroch, a to aj za účasti ostatných parlamentných strán a hnutí. Ťažisko rokovania sa takticky premiestňovalo z federatívnych na národné orgány a z národných na federatívne. Ako člen komisie pre prípravu ústavy spoločného štátu si dovolím vyhlásiť, že o procesných, ale aj o materiálnych otázkach tejto problematiky sa rozhodovalo vždy z úrovne federácie.

Návrh ústavného zákona, ktorý prerokovávame, má vytvoriť podmienky pre nový parlament, ako tu už bolo povedané, áno, má vytvoriť podmienky pre nový parlament, pre prechod od federácie k unitárnemu štátu. V predkladanom návrhu ústavného zákona je vypustený zákaz majorizácie vo veľkom rozsahu, týkajúci sa tých zákonov, ktoré sú najzávažnejšie. A kolegovia z Občianskej demokratickej strany a Občianskej demokratickej aliancie požadujú vypustiť zákaz majorizácie úplne, pričom rozhodovanie zákonodarnej moci sa presúva do poslaneckej snemovne, kvórum na uznášaniaschopnosť a prijímanie uznesení v tejto zmluve sa do značnej miery znižuje.

Vieme, že táto snemovňa má byť volená v pomere 2: 1 v neprospech Slovenskej republiky. Aj posilňovanie právomoci prezidenta a federálnej vlády je navrhované tak, aby sa rozšíril unitárny občiansky princíp.

Vzhľadom na súčasné rozloženie politických síl, keď dnešná koalícia na Slovensku už neodráža záujmy a vôľu slovenského národa o budúcnosti nového štátoprávneho usporiadania, by mali rozhodovať už nové politické sily, ktoré vzídu z najbližších parlamentných volieb.

Preto sa obraciam na vás, vážené kolegyne a kolegovia, ktorí ste boli zvolení v Slovenskej republike, aby ste svojím rozhodnutím sa nepostavili proti záujmom Slovenska.

A na záver navrhujem ešte zmenu, lepšie povedané doplnenie zákona o československej federácii ods. 3 článok 1 o toto znenie:

Svojbytnosť a suverenita národov Čechov a Slovákov je vyjadrená v Ústave Českej republiky a v Ústave Slovenskej republiky.

Tým sa Česká republika a Slovenská republika stanú plnými štátoprávnymi subjektmi na uzatvorenie štátnej zmluvy o novom štátnom zväzku Čechov a Slovákov. Všetko ostatné je závislé od dobrej vôle zúčastnených strán. Ďakujem za pozornosť.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem. Pán poslanec Richter. Ako ďalší sa môže pripraviť pán poslanec Stome.

Poslanec SL M. Richter: Vážené kolegyně a kolegové, nebudu vás dlouho unavovat rozborem tohoto ústavního zákona a věcmi okolo. Chtěl bych pouze navrhnout dva pozměňovací návrhy, a to v článku 30 odst. 2 vypustit poslední větu: Sídlem senátu je Bratislava.

Zde bych chtěl říci, že chápu motivaci, která vedla k tomu, proč zde je navrženo toto sídlo, ovšem zdá se mi to z praktického hlediska velmi nepraktické, a to proto, že v některých státech je třeba hlavní město posunuto z největšího města státu do nějakého menšího, aby se tak výkonná moc a zákonodárná moc uchránila vlivu třeba velkých průmyslových a jiných nátlakových skupin. Ale kdyby se zákonodárný orgán měl rozdělit na dvě půlky, každá měla místo někde jinde, přitom ta druhá musí také komunikovat s federálními orgány navzájem, ta vzdálenost je podle mne nepraktická.

Dále navrhuji vypustit v článku 47 odst. 2, kde se jedná o zákonech, které patří do kompetence, je zde také uveden zákon o pozbývání státního občanství. Zdá se mi z hlediska ústavního, že by občan mohl pozbýt státního občanství, proti občanovi, a navrhuji, aby slova "a ztráty" z první věty byla vypuštěna.

Čili ta část by zněla: "přijetí zákona o zásadách nabývání státního občanství". Vypustila by se zmínka o ztrátě státního občanství.

Děkuji.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem. Prosím teraz pána poslanca Stomeho o jeho príspevok. Po ňom vystúpi podpredseda vlády pán Rychetský.

Poslanec SN K. Stome: Pane předsedající, dámy a pánové poslanci, vážení hosté, nechci argumentovat žádnými pozměňujícími návrhy, ale chci se zmínit o tom, jestli bychom o těch třech hlavách měli vážně uvažovat či nikoliv. Čili jestli bychom je měli dát na pořad vážně míněného jednání či nikoliv.

Považuji za nutné na začátek říci, že ne zcela šťastně tělesům, které po mém názoru při troše přehánění neměly ústavní povinnost se dohodnout, byla svěřena úloha státoprávního uspořádání v jeho konečném řešení resp. v řešení, které je na nich učiněno závislým.

Nedomnívám se, že z Ústavy vycházejících principů odpovídala jednání premiérů počínaje Trenčianskými Teplicemi, a nedomnívám se, že byla zcela seriózní reakce, když národní vlády svými reprezentanty se nedohodly, že neoznámily zcela zřetelně, že buď jde o věci závažné, které mají velký vliv na další chod tohoto státu, a že se neumí dohodnout, z čehož by měly vyvodit ústavní důsledky, tj. např. odstoupit, a nebo že by měly oznámit, že se sice nedohodly, ale nejde o věci důležité pro život tohoto státu, a že není třeba z toho tedy dělat otázku zásadní důležitosti. To se, bohužel, nestalo a tato záležitost se tradovala dále přes všechny možné schůzky a přes všechny možné snahy různých ústavních činitelů až do schůzí parlamentních reprezentací, tj. národních rad, o kterých si troufám říci, že nemají ústavní povinnost se dohodnout.

Mám za to, že poněkud stranou zůstal počin tohoto Federálního shromáždění, které 13. 11. 1991 přijalo usnesení o společném státu jako reakci na petici občanů (to byl ten milión podpisů), kterou jsme sem dostali. Myslím si, že nyní by bylo na nás, abychom splnili my svou ústavní povinnost a vážně se zabývali otázkou přijetí či úpravy oněch třech hlav Ústavy, aby aspoň nějaký ústavní pořádek, přejeme-li si tedy změnu, mohl býti nastolen.

Chci k tomu připomenout, že námitky, že kompetenční zákony brání takové spolupráci, jsou námitky, které se zhusta velmi a velmi přeceňují, nebo jsou dokonce jednotlivá ustanovení toho, co nazýváme kompetenčním zákonem, velmi a velmi extenzívně vykládána.

Domnívám se, že toto Federální shromáždění má za povinnost řídit se svým usnesením a tím, pro co jeho poslanci byli zvoleni. Apeluji na všechny, abychom se zcela vážně zabývali oněmi třemi hlavami, které máme na programu.

Děkuji vám. (Potlesk.)

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem. Teraz vystúpi podpredseda vlády, pán doktor Pavel Rychetský.

Místopředseda vlády ČSFR P. Rychetský: Vážený pane předsedající, vážené dámy a pánové, l7. listopad l989 a následující dny a týdny přinesly naší zemi svobodu a současně otevřely naší zemi cestu k demokracii. Dnes jsme svědky jakéhosi bilancování toho, do jaké míry zákonodárné sbory této země zvolené ve svobodných volbách, vlády ustavené na základě těchto voleb, byly schopny se získanou svobodou a se získanou šancí na demokracii nakládat.

Chtěl bych říci, že problém každého složeného státu, zejména je-li složen ze dvou subjektů, jde-li o bipolární, tzn. brutální spojení, je problémem, který se nedá vyřešit za jeden rok, za dva roky, je problémem vysoké politické kultury, tolerance a slušnosti.

Není mnoho bipolárních, dvoudílných federací na světě. Není mnoho takových spojení. Některá z nich neprokazují velkou životnost, jako Kypr nebo Libanon, některá z nich prokazují hlubokou občanskou a demokratickou vůli o vytváření něčeho, co je, nejen podle mého názoru, vyšším stupněm demokratického uspořádání, vyšším stupněm demokratické formy soužití dvou nebo více subjektů. Jde o teorii federalismu jako teorii demokratické formy vlády.

Bohužel u celé řady občanů této země vznikl do značné míry pochopitelný předpoklad, který je současně zcela falešný. Je to představa, že to zlé a špatné, co máme za sebou, je spojeno s federací jako takovou, s myšlenkou federace. Jde o hluboký omyl, všichni víme - a zejména vy jste měli možnost to poznat -, že nešlo o federaci ve smyslu státoprávním, že šlo o umělý model. A nyní máte neopakovatelnou šanci svým hlasováním rozhodnout o tom, že v této zemi bude skutečná demokratická federace, která zajistí skutečné fungování soužití nejen dvou národů, ale zejména občanů dvou republik jako suverénních a jediných představitelů skutečné vůle.

Chtěl bych zdůraznit, že Federální shromáždění prokázalo vedle mnoha nesmírně pozitivních činů a kroků při budování nové společnosti, nového státu i - přinejmenším v několika momentech -, že neumíme s demokracií disponovat. Šlo o postoj Federálního shromáždění k návrhu na vypsání referenda, k návrhu, který zde byl předložen, k návrhu, který byl podpořen posléze třemi milióny občanů, k návrhu, kterým se předpokládalo, že se bude opakovat l7. listopad. Je-li pravda, že l7. listopadu vzali občané této země svůj osud do svých rukou, je též pravdou, že občané, kteří se připojili k výzvě za společný stát, tím projevili vůli opět vzít osud do svých rukou, opět rozhodnout o své budoucnosti, nejsou-li k tomu schopné politické reprezentace těchto občanů.

Pevně proto věřím, že i toto jednání Federálního shromáždění bude probíhat ve znamení vůle po zachování společného státu a po jeho přetvoření na nové demokratické platformě. Dovolte mi proto jen jednu poznámku k předloženému návrhu.

Předložený návrh ústavně právních výborů novelizace tří hlav Ústavního zákona o čs. federaci v tisku l2l2 představuje vyvážený pokus o zpřesnění principů parlamentní demokracie. O vytvoření legislativního ústavního základu funkčnějšího parlamentu, než je ten, jehož podobu jsme zdědili z minulosti.

Soudím, že stejně pozitivní je posun i v příslušné kapitole o vládě a o hlavě státu. Přesto mi dovolte se zastavit u jedné otázky, která není dle mého soudu řešena šťastně a mohla by dokonce založit zárodek nefunkčnosti výkonné moci. Jde o požadavek zakotvený v navrhovaném znění v čl. 64 odst. 3, požadavek na vytvoření funkcí státních tajemníků působících na federálních ministerstvech jako jacísi dvojníci ministrů předurčení pro tuto funkci pouze opačným republikovým občanstvím, než jaké má ministr.

Akceptování tohoto principu by mohlo přinést značné obtíže a ostatně i proto bylo odmítnuto reprezentanty obou národních rad při nedávném jednání v Milovech, kterého jsem se zúčastnil.

Zkusme si představit praktické důsledky zakotvení tohoto principu do naší Ústavy:

Za prvé, především by byl zcela nejasný vztah a postavení této dvojice ministr versus státní tajemník na ministerstvu samotném. Je totiž nepochybné, že v čele ministerstva může stát toliko jedna odpovědná osoba, ministr odpovědný vládě, jejímž je členem, ministr odpovědný prezidentovi, který jej jmenuje a odvolává a samozřejmě ministr odpovědný parlamentu. Do této koncepce jediného člena vlády odpovědného za resort se státní tajemník prostě nevejde. Hrál by roli jakéhosi reliktu reprezentovaného pouze svou příslušností k České nebo ke Slovenské republice, který by však za nic a nikomu neodpovídal a také nic a nikoho neřídil.

Za druhé, stejně paradoxní by ovšem bylo postavení oné dvojice - ministr versus státní tajemník - ve vládě samotné, ve které se jak známo hlasuje. Jak by se řešily případy jejich protikladného hlasování?

Za třetí - vláda je v systému parlamentní demokracie výsledkem demokratického procesu tvorby obecné vůle zahájeného účasti občanů na volbách do zákonodárného sboru potvrzeného kreací zvoleného parlamentu a sestavením koalice politických, nikoliv národních sil, které v nově vytvořeném parlamentu získaly většinu a mohou proto sestavit koaliční vládu parlamentu odpovědnou a o parlament se opírající.

Žijeme přitom ve dvoudílné federaci složené ze dvou republik na základě soužití dvou národů - Čechů a Slováků - a ostatních národností žijících na jejich území. Princip duality se tedy přirozenou, to jest politickou a demokratickou cestou prosazuje tam, kde jej nelze v právním řádu zakotvit. Tam, kde to právní řád unese, jako například při paritním sestavování Ústavního soudu, lze tento dualistický princip i ústavně vyjádřit.

Tam, kde jej nelze explicitně v ústavě vyjádřit prosadí se v politické kultuře a demokracii, například v principu, je-li prezidentem občan jedné republiky, bývá federálním premiérem občan republiky druhé.

Soudím, že proces sestavování vlády je jedním z typických příkladů příznačných pro parlamentní systémy, příkladu vyspělosti politické kultury a principů zastupitelské demokracie, které nelze svázat do ústavních pravidel, abychom se úspěšně vyhnuli možným absurditám. Ostatně je nepochybné, že i bez ústavních limitů by každý pokus o sestavení vlády, který by nerespektoval principy soužití a vzájemnosti obou národů, skončil - jednoduše řečeno - debaklem. Taková vláda by prostě nezískala důvěru v obou komorách parlamentu.

Za čtvrté, princip dvojníků některých členů vlády, - povšimněme si, že návrh předpokládá tuto duplicitu pouze u členů vlády pověřených řízením konkrétního ministerstva, kde se dualistický princip již dávno uplatnil při obsazování funkce prvního náměstka - tedy tento princip naráží v navrhovaném znění na další úskalí. Je jím možnost předpokládaná v článku 68 odst. 2 a 4 návrhu, který umožňuje i vyslovení nedůvěry jednotlivému členu vlády. Pro parlamentní demokracii jde o institut neobvyklý. Pravidlem je kolektivní odpovědnost vlády, která naopak zná pouze možnost vyslovení nedůvěry vládě jako celku. Jednotliví členové vlády pak ztrácejí svůj mandát, - abych tak řekl - nikoli v závislosti na vládě a její politice, ale v závislosti na svých osobních rysech, včetně onemocnění nebo jiných překážek výkonu ústavní funkce, a to prostřednictvím rozhodnutí hlavy státu.

Východiska z diskrepance, kterou navrhované znění v parlamentním tisku 1212 obsahuje, jsou dvě: buď vypustit bez náhrady odst. 3 z článku 64 návrhu, anebo modifikovat článek 68 odst. 2 tak, že se z něj vypustí slova "nebo jejímu jednotlivému členu" a že se současně vypustí odst. 4 u článku 68.

S ohledem na to, že nejsem členem tohoto ctihodného sboru a nemám tedy právo předkládat pozměňovací návrhy, doufám, že si některý z poslanců tento návrh osvojí. Děkuji vám za pozornost.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem pán podpredseda. Do rozpravy sa ešte prihlásili poslanci Rynda a Kačer. Teraz dám ešte slovo k faktickej poznámke pánu poslancovi Mandlerovi.

Poslanec SL E. Mandler: Vážený pane předsedající, dámy a pánové, nevím, jestli jsem se přehlédl - pak se omlouvám -, ale mám dojem, že pan místopředseda tady hovořil velmi pozitivním způsobem o tom, jak občané loni 17. listopadu projevovali vůli - teď to řeknu svými slovy - vzít věci do svých rukou proti Federálnímu shromáždění. Chci se jenom zeptat pana místopředsedy, jestli jsem se nepřeslechl, jestli to opravdu tak bylo. Protože pak by bylo velice podivné, kdyby člen demokratické vlády, kterého volil tento parlament, se vyjadřoval s uznáním o protiústavní nebo neústavní vůli části občanů, tedy proti orgánu, jímž byl volen.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Pán podpredseda chce reagovať na túto faktickú poznámku?

Místopředseda vlády ČSFR P. Rychetský: Musím připustit, že bylo trochu obtížné rozumět tomu, co říká pan poslanec Mandler, ale chtěl bych to zjednodušit: Hovořil jsem o tom, že 17. listopadu 1989 vzali občané této země svůj osud do svých rukou. A poté, co vleknoucí se jednání o státoprávní podobě tohoto státu na rovině politických reprezentací selhaly, - použil jsem termínu "politických reprezentací" - se v návrhu zde předloženém poslanci tohoto sboru na vypsání referenda projevila opět možnost, aby opět občané této země rozhodli o svém osudu. To byl návrh zde předložený, to nebyl protiústavní návrh občanů, jak jste říkal, to byl návrh velké části politických klubů tohoto parlamentu.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Faktická poznámka - pán poslanec Mečl.