Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Poslanec SL V. Benda: Vážené Federální shromáždění, já přímo navážu na argumenty a zdůvodnění v obecné rovině, které zde přednesl kolega Dr. Vosček. Doplním je spíše jednotlivými argumenty technického charakteru a potom bych se zabýval konkrétními problémy předkládaného znění návrhu zákona, jak ještě vyvstaly v posledních dnech při poradě jak navrhovatelů, tak ústavně právních výborů a jejich zpravodajů.

K obecným záležitostem zákona chci říci, že ke konservativnímu postoji, který vychází z již vyzkoušeného volebního zákona z minulého volebního období - a mimochodem z volebního zákona, který je dalekosáhle identický s volebním zákonem užívaným po celé období první Československé republiky - nás kromě předností nebo kromě představy o tom, že poměrný systém je za daných okolností nejvhodnější a rozhodně nejspravedlivější, vedly také skutečnosti čistě časově technického rázu. K tomu, aby mohly být v řádném termínu vypsány nebo aby se mohly v řádném termínu konat volby, je zapotřebí, aby byly vypsány 90 dnů před oním kritickým 8. červnem, t.j. do 8. března. Jestliže ještě zvážíme potřebné lhůty k tomu, aby zákon, byť byl dnes schválen, nabyl účinnosti, je jasné, že náš termín se krátí a že nemáme žádné velké časové rezervy.

Z tohoto hlediska se zásadně jiné volební systémy jeví jako technicky málo reálné už prostě z té příčiny, že vytyčit v takto krátké době spravedlivé jednomandátové obvody, a to zvláště s přihlédnutím ke stavu volebních seznamů, jak se osvědčily, resp. neosvědčily při volbách minulých, je úkol patrně jen velmi obtížně realizovatelný a přitom je ještě třeba připomenout, že vzhledem ke struktuře našich zákonodárných sborů se ve stejné době konají volby ne do jednoho, ale do tří zákonodárných sborů v každé republice a že by tedy jednomandátový systém znamenal vytyčování tří různých obvodů pro každého občana. Bylo by to velmi nepřehledné a technicky velmi náročné.

Navíc jsme přesvědčeni o tom, že již tak obtížná spolupráce mezi národními radami a FS a mezi Sněmovnou lidu a Sněmovnou národů ve FS a její komplikované mechanismy by byla ještě zkomplikována a ztížena, jestliže by radikálně odlišené volební systémy přinesly politicky jinak barevné jednotlivé sněmovny. Jestliže by se politické složení jednotlivých zákonodárných sborů výrazně lišilo, a to v důsledku různých volebních zákonů může nastat, podle našeho názoru by to spolupráci ještě jen tragicky zkomplikovalo.

Tím tedy všechny technické obtíže, o kterých jsem se zmiňoval, se ještě rozšiřují o otázku, že národní rady mají své již platné nebo novelizované volební zákony, které jsou plně kompatibilní, dalekosáhle identické s tím zákonem, který vám navrhujeme, nebo s tou novelou, kterou navrhujeme. Naopak by tedy dávalo patrně odlišné politické výsledky, kdyby FS přistoupilo na nějakou dramatickou změnu volebního systému.

Já tedy už přikročuji ke konkrétním bodům a poznámkám, jaké jsou výsledky posledního kola jednání. Pravděpodobně bude základem, alespoň pracovním základem, pro dnešní projednávání tisk 1208, který zahrnuje stanovisko ústavně právních výborů a který byl současně konzultován se skupinou navrhovatelů a byl ve svých hlavních rysech akceptován.

Já bych teď vypočítal body, ve kterých skupina navrhovatelů buď neakceptuje přesně návrh ústavně právních výborů, resp. ve kterých navrhuje ještě určitá zpřesnění vesměs legislativního rázu. Současně při této příležitosti si dovolím upozornit, které partie zákona by bylo nutno uzpůsobit, dodatečně novelizovat v případě, že bychom 17. nebo 18. února přijali ony tři nové hlavy ústavy a že by se tedy měnila povaha sborů, do kterých bychom volili. V té podobě, v jaké vám zákon předkládáme, se vztahuje k té podobě FS, jaká existuje podle dnešní ústavy, to znamená k volbám do Sněmovny lidu a Sněmovny národů.

Listujeme-li tedy tiskem 1208, na první závažnější neshodu nebo problém narazíme na straně 3. Ústavně právní výbory se tam přiklonily k pozměňovacím návrhům, které směřují k tomu, aby dosavadní volební kraje byly zmenšeny a měněny. To se nepromítlo přímo v tisku 1208, ale promítalo by se to potom v případných přílohách. Tam v § 5 - volební kraje - máte odkaz na přílohu č. 1 a v příloze č. 1 by se musely definovat volební kraje. Navrhovatelé projednali se zpravodaji tento návrh a dospěli k jednomyslnému závěru, že ho nedoporučují. Doporučují setrvat při dosavadním systému volebních krajů, a to z následujících důvodů:

Návrh byl motivován především záměrem užšího spojení voličů a poslanců, motivován dojmem, že když budou menší volební kraje, že se to bude více podobat jednomandátovým obvodům, že bude bezprostřednější kontakt mezi poslanci a voliči. Ve skutečnosti pokud nerozbouráme radikálně celou strukturu tohoto zákona - a bez změny volebního systému vůbec by to asi ani nešlo - by mělo přijetí tohoto návrhu přesně opačný účinek. Radikálně by totiž zvýšilo počet mandátů obsazovaných ve druhém skrutiniu, tzn. obsazovaných v podstatě vedeními politických stran, nikoliv voliči daného kraje. Je pochopitelné, že kdyby místo osmi krajů bylo krajů např. čtrnáct v České republice, jak je navrhováno, tak se průměrný počet mandátů ze čtyř obsazovaných ve druhém skrutiniu do jedné sněmovny zvýší na sedm. Takto by to platilo při každém zmenšení krajů.

Čili domníváme se, že účinek by byl přesně opačný, že by to vedlo k omezení vlivu voličů daného kraje na konkrétní kandidáty, kteří budou zvoleni. Navíc - nechci zde podrobně probírat matematickotechnickou stránku voleb - ale celý tento systém je udělán tak, aby spolehlivě a spravedlivě fungoval v podstatě při velikosti volebních obvodů od 10 do 30 mandátů. Pokud bychom dále zmenšili volební kraje, tak zvláště do Sněmovny národů, event. do Senátu, pokud budou přijaty ty tři hlavy ústavy, by počet mandátů z daného kraje poklesl hluboko pod 10, a to by mělo prakticky ten výsledek, že by se téměř anulovaly mandáty volené přímo v kraji a všechno by zůstávalo jenom na republikové listině, kterou ústředně sestavuje vedení stran. Proto jsme se rozhodli toto řešení nedoporučit přijmout také s tím, že je výhrada k dalším technickým obtížím při vytyčování těchto krajů přijmout ty volební kraje, jak byly ve volbách minulých, včetně disproporce, které jsme si vědomi, že zvláště Jihočeský kraj je velmi malý, naopak moravské kraje jsou přibližně třikrát větší než Jihočeský kraj. Tuto disproporci jsme již chtěli odstranit před volbami minulými, nakonec narazily tyto návrhy na nechuť a neporozumění zvláště obyvatel Jihočeského kraje a domníváme se, že je třeba dát přednost jejich vůli a jestliže jim nevadí, že jejich kraj je menší a že obsazují méně míst, tak není třeba jim násilím vnucovat nějaké rozdělení kraje. Čili v tomto případě, a pokud cituji správně, tak i zpravodajové se přiklonili k tomuto mínění - v tomto případě navrhovatelé nedoporučují akceptovat změny jak vzešly z hlasování ústavně právních výborů.

Listujme tedy dále. Běží vesměs o změny volebního zákona, které jsou vyvolány důsledkem změn dosavadní administrativy, dosavadních názvů jednotlivých orgánů. Celkem tam není podstatných věcných změn. Zastavíme se na straně 7, kde pod bodem 26 novely navrhovatelé doporučují, aby první věta byla ukončena čtvrtým řádkem. Tam, kde je dnes středník, aby tam byla tečka a aby byla vynechána druhá část věty "jestliže je však taková politická strana zastoupena v obecním zastupitelstvu obce, § 7 odstavec 1, má povinnost tak učinit". Vysvětlení tohoto našeho návrhu, který podáme případně jako pozměňovací, nebo který jsem pověřen podat navrhovatelům jako pozměňovací, bude-li to třeba: Návrh ÚPV byl veden logickou snahou, aby pokud možno politické strany nejen mohly, ale i musely obsadit jednotlivé okrskové komise svými dobrovolníky. Problém je však v tom, že v komunálních volbách kandidovalo, jestli se pamatuji správně, 1.076 různých politických stran, koalic, seskupení a dalších politických subjektů v naprosto různých strukturách vesnici od vesnice, město od města. Je proto, podle našeho názoru, téměř nemožné přesně ze zákona vydefinovat, jaké která strana má nebo dokonce ještě má - protože od komunálních voleb došlo k rozpadu, ke změnám, k posunům mezi jednotlivými politickými stranami - jaké skutečně má zastoupení v obecním zastupitelstvu a jestli má nebo nemá tuto povinnost. Navrhujeme proto ponechat to jako právo politické strany, aby tam vyslala (do okrskové komise) svého zástupce, ale neukládat to jako povinnost, protože vymahatelnost nebo možnost sankce by byla, jak jsem již řekl, v naprosto nepřehledné situaci prakticky nulová a zákon nemá ukládat povinnosti, které není schopen vynutit a sankcionovat.

Takže toto je jeden z našich pozměňovacích návrhů.

Obrátíte-li na stranu 8, tam pod bodem 3 jsme právě z podobných motivů, jaké jsem teď uváděl, vzhledem k politickým stranám a jejich novosti a proměnlivosti a z důvodů, abychom zabránili, a to i do budoucna, eventuálním předvolebním spekulacím, eventuálnímu zneužívání např. nezávislých poslanců nebo lákání a podplácení nezávislých poslanců, aby pokryli příslušné straně nebo straničce její účast ve volbách, navrhujeme změnu znění první věty následujícím způsobem: "Splnění podmínky uvedené v odstavci 1, písmeno a) nebo b) se nevztahuje na politické strany" a teď začíná změna "které byly zastoupeny ve Federálním shromáždění šedesát dnů přede dnem vyhlášení voleb". Vážeme to na skutečnost jaká byla, abychom zamezili eventuálním machinacím přímo ve volebním obvodu. Toto je další jednomyslný pozměňující návrh skupiny navrhovatelů.

Na straně 9 jenom upozorňuji, že právě ta osmička hned nahoře, na vrcholu stránky je jedním z mála míst, které by bylo potřeba modifikovat, kdyby byly nově přijaty ty tři hlavy ústavy.

K straně 11 probíhaly, jak mezi navrhovateli, tak v ústavně právních výborech, četné diskuse o jednak délce volební kampaně, jednak o počtu povinných vysílacích hodin ve sdělovacích prostředcích. Navrhovatelé zase spolu se zpravodaji nakonec dospěli k závěru, že jedno je potřebné a nezbytné - aby tento problém byl řešen současně jako problém komplexní, že je absurdní, aby prošla, já nevím, např. čtyřicetidenní volební kampaň s 10 hodinami ve sdělovacích prostředcích, či ještě hůře naopak čtrnáctidenní volební kampaň se 40 hodinami ve sdělovacích prostředcích, protože by to technicky samozřejmě sdělovací prostředky naprosto zahltilo a bylo by to několikahodinové vysílání denně. Čili my doporučujeme Federálnímu shromáždění, aby o všech event. pozměňujících návrzích zásadně hlasovalo současně, aby návrhy byly vzájemně provázány, abychom vyloučili situaci, že dojde ke změně v jednom směru a ve druhém směru nikoliv. Většinovým rozhodnutím skupiny navrhovatelů, a na základě výsledků hlasování v ústavně právních výborech, doporučujeme vzít za základ v bodě 42 číslovku 23 místo 30.

V bodu 43, 4. řádek zdola - číslovku 21 místo 35. Je to přibližně střední délka kampaně i vysílacích časů mezi navrhovanými. Číslovka 23 není "vycucaná z prstu", je třeba odpočítat 48 hodin moratoria před volbami. De facto je toto lhůta zahájení kampaně. De facto to znamená 21denní kampaň, což při rozdělení na týdny a při různém významu vysílání jednotlivých dnů v týdnu je lépe, aby délka kampaně odpovídala jistému počtu týdnů. Tomu koresponduje 21 hodin ve sdělovacích prostředcích. Čili hodina denně.

V tomto případě žádáme Federální shromáždění, aby tento návrh bralo za základ pro příští jednání. Případné další změny, ať už směrem dolů nebo nahoru, by se projednávaly jako pozměňovací návrhy.

Tímto jsem skončil probírání kontradiktorických bodů definitivního znění návrhu novely zákona. Rád bych ještě upozornil na dvě věci. O jedné již tady byla řeč. Je to otázka event. korespondenčního systému. Zdůrazňuji, že valná většina stran a navrhovatelů byla pro to, umožnit našim spoluobčanům v zahraničí účast na volbách pomocí nějakého systému, při kterém by nemuseli přijíždět do Československa. Nicméně, při závěrečném projednávání jsme se rozhodli nedoporučit variantu korespondenčního systému, protože předpokládá minimálně 120 dnů před volbami (má ještě další nevýhody), aby byly zahájeny příslušné operace, aby bylo celou korespondenční akci možno uskutečnit. 120 dnů před volbami je tedy osmého příštího měsíce. Není v technických možnostech tohoto státu, aby zákon do té doby nabyl účinnosti (i kdybychom přimhouřili oko a začali opatření jaksi za zády zákona. lze to pokládat za velmi problematické).

Do příštích voleb je legislativě uloženo vymyslet lepší, dokonalejší systém, který by umožňoval účast našich zahraničních spoluobčanů. S těžkým srdcem jsme se tedy rozhodli k tomu navrhnout, aby v těchto volbách nebyla jim účast umožněna.

Druhá poznámka, protože padly mnohé kritiky a úvahy nad tímto zákonem, dovoluji si upozornit, že vlastně obsahuje jenom jedinou opravdu závažnou, byť na první pohled zdánlivě nepatrnou změnu, a to, prosím, na str. 15, bod 61. Tato změna, kde tedy povinný počet preferenčních hlasů potřebných k tomu, aby se tomu kterému kandidátovi započítávaly, se váže na celkový počet hlasů odevzdaných straně, nikoli na počet použitých preferencí. Tato změna ve skutečnosti pronikavým způsobem zvyšuje účinnost preferenčních hlasů. Výrazným způsobem ovlivňuje dosavadní systém poměrného zastoupení ve směru k dosažení vůle voličů proti vůli politické strany.

Dosavadní systém totiž fungoval přibližně stejně jako nově navrhovaný, jestliže byli voliči s pořadím dané strany spokojeni, jestliže jen malá část z nich, těch povinných 10 nebo 15 %, použila preferenční hlasy, pak to vyšlo přibližně nastejno.

Paradox je, že dosavadní systém fungoval tak, že čím nespokojenější byli voliči s pořadím strany, čím větší část jich odevzdala preferenční hlasy, tím menší byl jejich faktický účinek, tím snáze byli vyřazeni. Dosavadní systém garantoval, že v případě stoprocentního použití preferenčních hlasů, kdyby ho použili všichni voliči, měli možnost posunout jen tři z celkového počtu mandátů v jejich pořadí.

Tento nový systém dovoluje voličům při hojném užití preferenčních hlasů prakticky libovolně změnit pořadí na kandidátce strany. Je třeba na to upozornit, protože zazněly i veřejné výtky, že nezvýrazňujeme systém preferencí, že zákon nepřihlíží k vůli voličů. Není to pravda. Ten minulý přihlížel k vůli voličů nedostatečně. Tady jsme se snažili maximálním způsobem vůli voličů zohlednit. To je všechno.

Předsedající místopředseda FS J. Stank: Ďakujem druhému navrhovateľovi. Zatiaľ spravodajcovia nehovorili z iniciatívnej skupiny poslancov.

Máme tu, ako som už v úvode informoval a ako bolo schválené v programe, tiež druhý návrh. Návrh pána prezidenta.

Výklad k tomuto návrhu prednesie O. Motejl z poverenia prezidenta republiky. Prosím, aby sa ujal slova.

Předseda Nejvyššího soudu ČSFR O. Motejl: Pane předsedající, vážené Federální shromáždění, tento můj úvodní projev přednáším menší části Federálního shromáždění. V situaci, kdy před vámi leží dva návrhy zákonů upravujících volby do nejvyššího zastupitelského orgánu tohoto státu.

Rozhodli jste se, že oba dva tyto návrhy projednáváte společně. Každý z těchto návrhů je založen na jiném principu a je svým způsobem nešťastnou shodou okolností, že každý z nich předpokládal svým původním zaměřením jinou ústavněprávní situaci resp. oba původně předpokládaly, že v tomto okamžiku, kdy jsou projednávány, bude ústavně jasné nejen jak se bude volit, ale jaké orgány čs. federace jimi budou voleny.

Přesto z pověření prezidenta republiky předkládám k projednání návrh volebního zákona (tisk 1125).

V dosavadním systému poměrného zastoupení nevidí prezident republiky ve složité současné situaci záruku reálného solidního procesu demokratické stabilizace politické struktury, ale naopak nebezpečí dalšího tříštění politických sil a rostoucí polarizace ve společnosti. Polské zkušenosti se systémem poměrného zastoupení by měly být varovným signálem.

Z důvodů, které jsou blíže uvedeny v důvodové zprávě k tomuto návrhu zákona, pokládá pan prezident za nejvýhodnější takový volební systém, který by povzbudil občany k větší účasti na volbách širšími a novými možnostmi jejich rozhodování, zavedením dvou hlasů kombinací výběru strany s volbou osobnosti a vlivem voličů na určení pořadí kandidátů jednotlivých stran v republikovém skrutiniu. Také spor o rozsah uplatnění poměrného zastoupení nebo většinové soustavy by byl rozhodnut voliči samými, kteří by způsobem svého hlasování vlastně ověřili, ve kterém obvodu jsou a kde nejsou předpoklady pro většinovou volbu. Úhelným kamenem celého návrhu je zavedení dvou hlasů pro každého voliče. Nejde přitom jen o to, že druhý hlas jaksi předsune druhé kolo hlasování, aniž by voliči museli jít k urnám. Význam dvou hlasů je mnohem podstatnější. Místo dosavadního statického hlasování umožňuje současné použití dvou hlasů situační hlasování voličů.

Úvaha a představa voličů při výběru jejich kandidáta přednostního a kandidáta přijatelného jsou dvěma hlasy realizovány jako možný impuls ke kooperaci, resp. integraci politických sil, a to na pevnějším základu, než jsou pouhé volebně taktické dohody stran.

V současném stadiu legislativního vývoje v úvahu přichází dvě řešení. Buď by zákon tak, jak je navržen v tisku 1125 byl použit za daného ústavního stavu pouze k volbě jedné sněmovny Federálního shromáždění, zde by v úvahu přicházela především Sněmovna lidu s tím, že do Sněmovny národů by byla provedena volba podle stávajícího zákona č. 47/1990 Sb. ve znění novely, navržené v tisku 1074, o kterém máte dnes rozhodovat, nebo druhá alternativa, spočívající v tom, že by zákon o volbách Federálního shromáždění, navržený panem prezidentem, byl použit pro volby do obou sněmoven nejvyššího zákonodárného sboru.

Myšlenka, aby každá ze sněmoven byla volena odlišným způsobem, by měla být vážena především. Ať se již podaří přijmout ústavní změnu navrženou v projednávaném a dosud nepřijatém návrhu, tisk 1017a), nebo v případě, že dosavadní ústavní stav, provedený ústavním zákonem č. 143/68 Sb. zůstane zachován, je velmi lákavá, neboť volba Sněmovny lidu, event. poslanecké sněmovny, založená na systému většinového zastoupení a Sněmovny národů, resp. event. Senátu, založená na systému poměrného zastoupení, by dovolila odlišit i tímto významným směrem charakter těchto dvou rovnoprávných zákonodárných orgánů, a dala by především občanům - voličům možnost jiného přístupu a jiného hodnocení kvality a složení těchto komor tak, jak to odpovídá těmto odlišnostem ať už upraveným nebo k úpravě navrženým.

Není třeba se obávat, že by dvojí systém znamenal znepřehlednění nebo větší složitost volebního mechanismu, neboť se přímo nabízí představa, že vycházím-li ze současného ústavního stavu, by pro volby do Sněmovny národů byly vytvořeny dva volební obvody, teritoriálně shodné s územím České, resp. Slovenské republiky. Za tohoto předpokladu by potom aplikace novelizovaného zákona 47/90 pro tento účel byla bez zásadních potíží.

Návrh volebního zákona, předložený panem prezidentem, založený na převládajícím systému většinového zastoupení byl od jeho předložení předmětem rozsáhlých diskusí a předpokládám, že jeho podstata je dostatečně známa, objasněná i v přiložené důvodové zprávě.

Navržený zákon rozhodně není namířen proti autoritě politických stran. Jeho smyslem není oddělit kandidáty od jejich stranické příslušnosti a stranického zázemí, je naopak vyváženým systémem převládajícího principu většinového zastoupení s možností volby na zásadách poměrného zastoupení, přičemž rozhodnutí zda a v jakém rozsahu ten či onen systém bude uplatněn, ponechává na samotném voliči. Měl by rozhodně vyloučit především event. negativní důsledky, které sebou, tak jak nás současná historie poučuje, nesou systémy poměrného zastoupení.

Současný stav nabízí ovšem i druhé řešení, které by pan prezident z pochopitelných důvodů rovněž přivítal. Spočívá v tom, že jím navržený, přiměřené modifikovaný volební zákon by byl použit pro volbu obou sněmoven. Ze strany navrhovatele o výhodách tohoto řešení není sebemenších pochybností, neboť, a to musím zvláště zdůraznit, je přesvědčen, že jím navržený systém odpovídá zásadám naší demokracie, odpovídá i současnému stavu naší společnosti. Takto chápán je potom soupis pozměňovacích návrhů Občanského hnutí v podstatě vyjádřením těch zásad a myšlenek, tento soupis vám byl předložen do lavic, který je způsobilý k projednání v tomto směru.

Byly zde vzneseny námitky zejména ze strany představitelů skupiny navrhovatelů, že prezidentův návrh je předčasný, příliš složitý a že vlastně znamená odchýlení se od tradice a od osvědčených systémů z předcházejícího období. Poukaz na výhodnost a osvědčení předcházejících úprav jako by nereflektoval na skutečnosti společenských změn, jako by nereflektoval na skutečnosti, že jimi byly voleny zastupitelské sbory, jinak fungující, založené na jiných principech, anebo dokonce i sbory téměř nefunkční, jako tomu bylo v uplynulých 40 letech.

Nedomnívám se ani, že důvodem, pro který by bylo možno vážně odmítnout návrhy pana prezidenta, by měly být některé technické nebo zdánlivě složité situace, z přípravy a organizace voleb vyplývající. Zdůraznil jsem, že problematika realizace obou zákonů je zhruba stejná a rozhodně nelze z tohoto hlediska kvalifikovat jeden z návrhů za výhodnější než druhý, když především a zásadně by měl být sledován cíl a smysl zákona, nikoli snad otázky interpretované pouze skrze podmínky jeho realizace.

Obracím se proto na vás jménem předkladatele tohoto zákona se žádostí, abyste s plným vědomím odpovědnosti téměř historické se ještě jednou zamysleli nad tím, jakým způsobem budou provedeny volby zastupitelského sboru, který v dalším volebním období, které rozhodně nebude obdobím lehkým, bude určovat osudy tohoto státu. Děkuji vám. (Potlesk.)