Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Problém, jak vyřešit definitivně otázku volby hlavy státu v ústavním zákonu, lze řešit, dá se říci, v podstatě dvěma způsoby - buďto, odkazuji tady např. na ústavu Spolkové republiky Německo, tím, že se v posledním kole stává zvoleným prezidentem ten, který dostal nejvíce hlasů, aniž by dosáhnul ústavou požadované většiny.

My se domníváme, že takovéto ustanovení by do určité míry snižovalo majestát, který hlavě státu právem náleží. Volíme proto raději druhou cestu, a to je vytvoření tlaku na parlament, aby tuto otázku musel vyřešit. Tento tlak způsobuje skutečnost, že v případě, že se nepodaří Federálnímu shromáždění prezidenta federace zvolit, musí být parlament rozpuštěn.

Důsledky našeho znění v článku 56 se pak promítnou do článku 42, který informuje o okolnostech, za kterých prezident rozpouští Federální shromáždění. Projeví se samozřejmě i v případě nepřijetí našeho prvního návrhu v odstavci 2 článku 47, kde musí být vypuštěna slova "zákona o volbě prezidenta". V odstavci, kde se taxativně vymezuje působnost předsedy Senátu pro případ, že se volí prezident v situaci, kdy nekončí pouze funkční období předcházejícího prezidenta, ale kdy dochází k volbě proto, že prezident buďto zemřel nebo nemůže vykonávat svoji funkci z jiných důvodů, musíme do článku 60 odstavec 3 doplnit ustanovení, že předseda Senátu sice nemůže rozpouštět parlament podle článku 42, ale s výjimkou právě toho stavu, kdy parlament nedokázal zvolit prezidenta.

Třetí zásadní pozměňovací návrh se týká způsobu sestavení vlády. Vycházeli jsme při své úvaze jednak z toho, o čem jsem se již zmínil - totiž že volba jedné osoby hlavy společného státu se může stát v napjatých vztazích mezi subjekty federace, ale nakonec i při napjatých vztazích mezi jednotlivými křídly politického spektra, velmi kontroverzní záležitostí. A je možno ji řešit v našem systému zřejmě jediným možným způsobem, a to jest tím, že hlavu státu proti současnému stavu a oproti stavu tradičnímu např. z první republiky poněkud oddálíme od bezprostřední výkonné moci a naopak jí dáme poměrně silné pravomoci pro případ vzniku ústavní nebo politické krize - tj. konfliktu mezi zákonodárnou a výkonnou mocí.

Z tohoto důvodu jsme v tváří tvář původnímu poslaneckému tisku 1071A formulovali takový způsob sestavení vlády, při kterém prezident má právo premiéra pouze navrhovat, parlament ho musí schválit, jinými slovy zvolit. A zároveň jsme navrhli mechanismus, který podle našeho názoru zajišťuje jak potřebnou stabilitu vlády, především totiž tím, že parlament může vyslovit vládě nedůvěru jenom tím způsobem, že je schopen zvolit novou, takže vyslovuje nedůvěru premiérovi volbou nového premiéra a na druhé straně nepřipouští ten poněkud nebezpečný mechanismus pro parlamentní demokracii, který byl v původním tisku 1071A a který v podstatě mohl znamenat, že jestliže nějaký budoucí prezident nebude spokojen s výsledky voleb, tak po dvou pokusech vnutit parlamentu jemu nepřijatelnou vládu, bude moci parlament rozpustit a de facto výsledky voleb zvrátit. Považujeme naše řešení za velmi rozumné a stabilizující náš parlamentní systém.

Při projednání ve výborech došlo v této věci k naprosto zásadní změně v ustanoveních týkajících se sestavování vlády a prezidentovi je v návrhu, který dnes projednáváme, přiřazena zhruba taková pravomoc ve vztahu k vládě, jakou jsme svým původním návrhem zamýšleli. Nicméně se tak činí, podle našeho názoru, jakýmsi klopotným způsobem, musí se kvůli tomu ustanovovat velice složitý mechanismus. Proto náš návrh považujeme za vhodnější.

Ještě jednou tedy zopakuji - sledujeme především to, abychom vládu těsněji vázali k Federálnímu shromáždění, ale zároveň uložili Federálnímu shromáždění odpovědnost za stabilitu vlády, protože parlament odpovídá za to, že země vládu má. Není to kancléřský systém, jak se často namítá, jako ve Spolkové republice Německo. Vláda v našem pojetí zůstává kolektivním orgánem, ač samozřejmě s politicky poměrně silnou postavou premiéra díky tomu, že je volen Federálním shromážděním. Prezidentovi ponecháváme výrazné pravomoce v situacích politické krize, ve kterých by ústavní systém nutil parlament k tomu, aby "konal" odpovědně a nedopouštěl destabilizaci politického systému. Prezident navíc zůstává vrchním velitelem ozbrojených sil a zůstávají mu tudíž i pravomoce pro případ ústavních krizí a pro případ vnějšího ohrožení ústavního zřízení. Zabraňuje se tím hrozbě převahy exekutivy nad legislativou, a to méně klopotným způsobem než to činí ona dodatečná oprava článku 65 v tisku 1212.

V souvislosti s tímto posunem v roli prezidenta v našem ústavním systému navrhujeme, aby prezidentovi, jakožto stabilizujícímu činiteli, bylo prodlouženo funkční období z 5 na 7 let, aby mu byla, stejně jako tomu je při dnešním stavu, ponechána zákonodárná iniciativa a aby byl vypuštěn článek 62, který stanoví povinnou kontrasignaci aktů prezidenta příslušným ministrem vlády.

Čtvrtý pozměňovací návrh se týká problematiky kolem rozpočtů. V návrhu poslanecké a expertní komise se na několika místech hovoří o návrzích zákonů, se kterými je spojen požadavek na vyslovení důvěry vládě. Je implicitně patrné, že se tím míní především takové důležité akty, jako je schvalování státního rozpočtu. Nicméně my se domníváme, že tato dikce je poněkud v rozporu se zněním článku 69 odstavec 1, kde se přece říká, že vláda, resp. její premiér, může kdykoliv žádat o vyslovení důvěry vládě a je tudíž poněkud podivné zavádět navíc v mnoha článcích institut jakéhosi návrhu zákona nebo návrhu, se kterým je spojena otázka důvěry vládě, aniž by to bylo kdekoliv vysvětleno a objasněno.

Domnívám se, že situaci lze lépe vyřešit tím, že se v ústavě stanoví, že jedna z povinností Federálního shromáždění je schválit do určitého termínu rozpočet.

Znamená to tedy potom do čl. 50 odst. 8 doplnit větu, kterou máte na str. 8 našeho tisku pozměňovacích návrhů a samozřejmě doplnit patřičné konsekvence - tj. do čl. 42 doplnit možnost rozpuštění parlamentu v případě, že neschválil rozpočet. V případě nepřijetí našeho návrhu č. 1 (nebude vypuštěn odst. 2 čl. 47), navrhujeme samozřejmě vypustit slova - "zákona, s jehož projednáváním je spojena otázka důvěry vládě".

Zbývají skutečně maličkosti. Náš pátý návrh na str. 8 se týká čl. 40. Domníváme se, že ustanovení obsažená v odst. 1 a 2 nejsou hodna textu ústavy. Mnoho jiných podobných ustanovení se podařilo v průběhu projednávání ve výborech již odstranit. Toto jsou jistá rezidua, která mohou být velmi klidně obsažena v jednacím řádu a nemusí být v ústavě.

Dále navrhujeme doplnit do čl. 42, který shrnuje případy, kdy prezident může resp. podle odst. 3 musí rozpustit FS, ustanovení, které by reflektovalo na jeden z prezidentových návrhů, který vlastně v pořadu projednávání stojí ještě před námi.

Spočívá v tom, že prezident by měl možnost parlament rozpustit, jestliže prochází politickou krizí a je chronicky neusnášení schopný. Proto navrhujeme do čl. 42 odst. 1 doplnit nové písmeno, v našem návrhu neoznačené, protože se označí podle toho, jak se vše nakonec podaří schválit: Jestliže některá ze sněmoven není pro nepřítomnost stanoveného počtu členů podle čl. 43 a 44 během celé doby dvou po sobě následujících schůzí svolaných podle čl. 39 odst. 1 schopna se usnášet.

Konečně, kosmetická změna. V čl. 46, kde došlo v průběhu projednávání ve výborech k přijetí naší představy o tom, jak si mají obě komory parlamentu ustavovat svá předsednictva. V odst. 4 dochází k jisté nesrovnalosti. Přechází se na dikci poslaneckých klubů, nikoli politických stran. Zřejmě z toho důvodu, že se ÚPV nelíbil termín "senátní klub", u poslaneckých klubů tam to adjektivum poslaneckých nechaly a senátní tam nezahrnuly. Navrhujeme buď slovo poslaneckých vypustit nebo zařadit na příslušné místo slovo senátních. Poslední větu potom vypustit, protože poslanecké kluby se ustavují na principech zmíněných jednacím řádem. Nemusí se nutně týkat politických stran, a tudíž je toto ustanovení zde nadbytečné.

Doufám, že jsem na nic z našeho komplexního pozměňovacího návrhu nezapomněl. Děkuji vám za trpělivost a pozornost.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem, teraz vystúpi prvý podpredseda poslanec Z. Jičínský. Môžu sa pripraviť poslanci Gandalovič, Roman, Mlynárik. Po nich ďalší. Prosím máte slovo.

První místopředseda FS Z. Jičínský: Vážené poslankyně, vážení poslanci, projednáváme velmi důležitou předlohu zákona. Předlohu ústavního zákona, kterou by se měly změnit tři kapitoly dosud platné ústavy. V souvislosti s tím některá závěrečná či přechodná ustanovení.

Chtěl bych nejprve říci k požadavkům, které v této souvislosti zazněly od některých diskutujících. Požadavky jsou rozporné. Někdy se tomuto návrhu vytýká, že je to jakoby celá ústava. Uvádí se, že tím, že bychom novelizovali tyto tři hlavy, jako bychom činili zbytečnou státní smlouvu mezi národními radami, které ji v zastoupení národních republik mají uzavřít. To je jeden pól kritiky těchto návrhů.

Na druhé straně se ozývají požadavky, že v této souvislosti některé poslanecké kluby nebo někteří poslanci to nemohou podporovat, protože tady nejsou řešeny základní otázky státoprávního uspořádání, povaha státu (zda spolkový stát, dvoučlenná federace atd.) Myslím, že tady skutečně jde pouze o..., říkám pouze, ale není to málo, o úpravu tří kapitol platné ústavy, která se nedotýká smlouvy, jež má být uzavřena mezi národními radami, protože to podstatné, co má být obsahem smlouvy - je nové rozdělení působností mezi republiky a federaci. To v této souvislosti nijak dotčeno není.

Úprava postavení vlády v této souvislosti vůbec neříká, zda vláda bude mít 4 nebo 14 ministrů. Tyto problémy tady nejsou řešeny. Jsou tu řešeny struktura a vztahy nejvyšších státních orgánů. Přesto není tato ústavní novela věcí nevýznamnou. Naopak, za předpokladu, že by onen konsensus, který se zdá být vytvořen v politickém grémiu, vytrval i v plénu, byla by to novela ústavní úpravy velice významná. Z řady důvodů, o nichž se chci ještě zmínit.

Navržená ústavní úprava je výsledkem mnoha diskusí a formulace, které jsou obsaženy v závěrečném textu, který byl výsledkem jednání ústavně právních výborů po jednání zvláštní pracovní skupiny ÚPV, řeší, myslím, mnohé pozměňující návrhy, jež byly vzneseny ve výborech nebo vzešly, z poslaneckých klubů. V tomto smyslu je dobrým podkladem pro naše rozhodování.

Samozřejmě, jako každý návrh tohoto druhu, obsahuje ustanovení, která lze kritizovat z těch či oněch důvodů. Chtěl bych říci, že nejsou žádné dokonalé ústavní formy. Každá ústavní forma má ty či ony přednosti, ty či ony nedostatky. Z tohoto hlediska nejsou ideální modely, které bychom mohli převzít.

Přitom, svým způsobem musíme navázat na naši dosavadní ústavní historii. Nevidím v odvolávání se na ústavu z roku 1920 nějakou nostalgii po minulosti, ale je to vracení se k pramenům naší ústavnosti.

Myslím, že zároveň předložený návrh v dostatečné míře honoruje zkušenosti jiných ústav, zejména poválečné Evropy a snaží se je aplikovat na současnou naši skutečnost.

Zároveň bych chtěl říci, že přístup k těmto řešením je vždy relativní, protože každému postupu lze to či ono vytýkat, lze jej z těch či oněch důvodů kritizovat.

Návrh, který podala Občanská demokratická strana, aby např. při jmenování předsedy vlády nebo při designování předsedy vlády byl jednoznačně respektován výsledek voleb, tzn. aby bylo ústavně stanoveno, že touto funkcí musí být pověřen předseda nebo představitel strany, která zvítězila ve volbách, to je politický postulát, který samozřejmě může být učiněn ústavně právním pravidlem a některé ústavy poválečné Evropy takovouto proceduru znají. Ale v podmínkách československého společného státu může takovéto ústavní zakotvení určitých politických procedur být zdrojem nikoliv pružného postupu, pružného hledání řešení, ale může vytvářet nežádoucí politické překážky. Mějme toto na zřeteli, že v tomto ohledu ústavně právní formy skutečně souvisejí s konkrétní politickou situací a musí s ní být uvedeny do souladu tak, aby podporovaly demokratický vývoj parlamentní republiky, aby jej zajišťovaly, ale aby jej zároveň neztěžovaly vytvářením určitých politických procesů a konsensu, který je nezbytný.

Pokud jde o stanovisko Občanské demokratické aliance, které tady podrobně odůvodňoval kolega Skalický, nechci o něm podrobně hovořit. O těchto věcech se na výborech velmi diskutovalo. Chci říci jenom jedno, že přece jen nerespektuje v potřebné míře ústavní tradici Československé republiky, zejména ústavní tradici, která prezidentovi vymezuje roli, kterou by v tomto návrhu neměl. To není zanedbatelná skutečnost nejen ústavně právní, ale i politická a měli bychom ji mít na zřeteli.

Celkově chci říci, že navržená ústavní úprava je lepší než druhé řešení, které nám zůstává, totiž zachovat dosud existující ústavní stav. Mohl bych pociťovat jisté osobní uspokojení z toho, že někteří, dříve velmi radikální kritikové dosud platné ústavní úpravy, nyní říkají, že ji nemusíme měnit, že se osvědčila, že je funkceschopná, ale musím říci, že tento pocit osobního uspokojení nepociťuji, protože teď jde o podstatně vážnější věc. Jde o rozhodování o tom, zda najdeme v sobě dostatek politické odvahy, ale zároveň i politické rozvahy, kterou bychom měli nalézt pro to, abychom vytvořili spolehlivější ústavně právní základ pro další vývoj našeho státu po volbách. Je to, myslím, důležité nejen z vnitropolitických hledisek, ale i z hledisek mezinárodně politických. Už se hovořilo i o tom, že by to nesporně zvýšilo kredit a prestiž Československa v zahraničí a mělo by to pozitivní efekt pro vývoj politických vztahů uvnitř střední Evropy. Ale mělo by to i bezprostřednější pozitivní efekt v tom smyslu, že by to posílilo postavení parlamentu v naší veřejnosti, že by to umožnilo přece jen snížit onen negativní vztah, který veřejnost k parlamentu pociťuje a myslím, že ani naše včerejší hlasování v této věci nebylo pozitivním příspěvkem k tomu, aby se postoj veřejnosti k parlamentu měnil.

Kdybychom přijali tuto novou ústavní úpravu s těmi nebo oněmi pozměňujícími návrhy, přispělo by to nejen ke zlepšení prestiže tohoto parlamentu, ale vytvořilo by to ve veřejnosti lepší podmínky pro fungování parlamentu, který vzejde z voleb začátkem června tohoto roku.

Tolik obecně a teď mi ještě dovolte několik poznámek k některým návrhům resp. k některým ustanovením, kde se závěrečná zpráva liší od stanovisek navrhovatelů. Podám tady některé pozměňovací návrhy. Některé věci nebudu formulovat jako pozměňovací návrhy, ale chci je jenom zmínit jako podnět k úvahám, zda přece jen není třeba ještě se vrátit k původnímu řešení.

Ústavně právní výbory přijaly pozměňující návrh, který je nyní součástí zprávy, aby sídlo senátu bylo v Bratislavě. I když chápu motivy, které vedly k tomuto návrhu a obecně politicky je akceptuji, přesto z hlediska praktického mám vážné pochybnosti o tom, zda toto rozhodnutí je dostatečně uvážené.

Mám totiž na mysli to, že v současné době, a tím nerozumím jen dobu do voleb, ale mám na mysli i období po volbách, bude v práci parlamentu převažovat potřeba poměrně rychlých legislativních změn. Ten moment jistého brzdícího účinku, který struktura dvoukomorového parlamentu může mít a ten moment posílit stabilizaci, nepřipustit rychlejší změny v zákonodárství, se mi zdá, že ještě není pro tuto dobu na místě. Moment poměrně rychlého legislativního procesu tady převažuje.

Z tohoto hlediska oddělené sídlo, podle mého soudu, vážně komplikuje funkceschopnost budoucího parlamentu. I v tomto Federálním shromáždění, které je složeno ze dvou komor, ale fakticky funguje jako jedna komora, kdybychom neměli společné kluby, kdybychom společně neustále nekomunikovali, nedosáhli bychom těch dohod, které se nám až dosud podařilo dosáhnout. I tak víme, že to bylo mnohdy velmi těžké a že mnohdy se dohody dosáhnout nepodařilo. Obávám se tedy, že ono lokální rozdělení může vést k onomu procesu rozcházení se, vytváření zvláštní vůle v každé z obou komor a že to může funkceschopnost parlamentu vážně ztížit.

Poukazuji na tuto skutečnost, nepodávám ji ovšem jako pozměňující návrh, protože nechci z této skutečnosti dělat důvod pro nepřijetí návrhu, ale přece jenom radím k tomu, aby se tento problém ještě zvážil.

Pokud jde o státní tajemníky. Tato funkce už tady v naší poválečné historii existovala v letech 1945 - 1948. Byla obnovena v roce 1968 a nemýlím-li se v roce 1970 byla opět zrušena. Zkušenosti s ní jsou různé. Lze ji hodnotit tak či onak jako v podstatě všechny politické instituce nebo všechny ústavně právní instituce tohoto druhu. I v tomto případě nemám kategorické námitky proti existenci této instituce vůbec, ale dával bych v úvahu přece jen, aby byla omezena na ta ministerstva, ve kterých se realizuje ono přenesení působnosti z republik na federaci, na ministerstva, která nemají svůj pendant v republikách, to je ministerstvo zahraničí, ministerstvo obrany.

Potom je třeba posoudit účelnost státního tajemníka např. na ministerstvu financí nebo hospodářství, ale nemyslím si, že je vhodné dublovat funkci státního tajemníka u kteréhokoli ministra i tam, kde jsou odpovídající ministři na republikové úrovni. Opět to dávám k úvaze, neformuluji to jako pozměňovací návrh.

Obdobně s kolegou Sokolem souhlasím s tím, že by neměla být poslanecká imunita rozšiřována z trestně právní na přestupkovou, ale ani tento problém nekladu jako pozměňující návrh. Za předpokladu, že většina bude pro toto širší pojetí imunity, nečiní problém pro mě, abych s tím souhlasil.

Dva pozměňující návrhy tu nicméně chci vznést, i když zásadně jsem kritikem toho, aby se v plénu podávaly pozměňovací návrhy, které nebyly ve výborech přijaty. Nikdy jsem to za dobu svého působení v plénu neučinil. Dovolím si tedy v tomto případě učinit výjimku.

V čl. 53 se připojuje nový odst. 7, který zní: "Společný výbor se utvoří a vykonává působnost podle odst. 2 písm. a) až c) také, jsou-li schůze sněmoven znemožněny z mimořádných příčin. Zákonná opatření přijatá v této době musí být schválena Federálním shromážděním na nejbližší schůzi poslanecké sněmovny, popř. na nejbližší schůzi Senátu." Ustanovení odst. 4 a 6 platí obdobně.

To je ustanovení, které až dosud je platné, pokud jde o současné předsednictvo Federálního shromáždění. Zdá se mi účelné toto ustanovení uvést i do nově navržené úpravy z těchto důvodů: V nově navržené úpravě se počítá se stálým, čili permanentním zasedáním Federálního shromáždění, které končí, až když končí jeho volební období ať už tím, že uplyne, nebo že Federální shromáždění je rozpuštěno. Ale přece jenom žijeme v době velmi nestálé a nejisté nejenom z vnitropolitických, ale i z mezinárodně politických důvodů. Neměli bychom se předem ústavně vzdávat možnosti, že mohou vznikout mimořádné okolnosti a že pak by tu nebyl parlamentní orgán, který za takovýchto mimořádných okolností může jednat. - To je první pozměňující návrh.

Druhý pozměňující návrh se týká volby prezidenta republiky. Souhlasím tu obecně s argumentací, kterou přede mnou vyslovil kolega Skalický, když hovořil o tom, že některé většiny, které se objevují v našich ústavních úpravách, jsou opravdu spojeny s dobou starého režimu, že neodpovídají pluralitní parlamentní demokracii, a to se týká i volby prezidenta republiky. Prezident republiky v demokratické parlamentní republice musí být zvolen na základě vůle většiny, ale ta většina se tvoří demokratickým způsobem. Prezident není tedy nějaký nekorunovaný monarcha pro určité období. Prostě musí to být prezident, který je normálním způsobem zvolitelný z politických představitelů, které strany navrhnou. Čili předpoklad, že v parlamentu dostane tři pětiny hlasů všech poslanců, a to ještě v tom strukturovaném parlamentu, je myslím požadavek tak velké většiny, který neodpovídá normální pluralitně strukturované demokratické reprezentaci.

Čili jsem pro to, abychom se vrátili k těm většinám, které byly požadovány pro volbu prezidenta republiky v ústavě z roku 1920. ještě tatáž většina byla požadována v Ústavě 9. května z r. 1948, i když, samozřejmě, praktický smysl tohoto ustanovení v této ústavě již byl negován. Ale jako ústavní princip tyto ústavy měly shodné východisko.

Čili stačí třípětinová většina, ale z přítomných poslanců, resp. z přítomných členů Senátu.

Doporučuji tedy pozměňovací návrh, který zní takto - je to k článku 56 odst. 2, 3, 4. Odst. 2 Zvolen je kandidát, pro kterého se vysloví třípětinová většina přítomných poslanců, třípětinová většina přítomných senátorů zvolených v České republice a třípětinová většina přítomných senátorů zvolených v Slovenské republice.

Odst. 3: "Nebyl-li prezident takto zvolen, koná se do 14 dnů opakovaná volba. Zvolen je kandidát, který obdržel nadpoloviční většinu hlasů přítomných poslanců, nadpoloviční většinu hlasů přítomných senátorů zvolených v České republice a nadpoloviční většinu hlasů přítomných senátorů zvolených ve Slovenské republice."

Odst. 4: "Není-li prezident ani takto zvolen, koná se do 14 dnů další volba nejvýše se dvěma kandidáty, kteří při opakované volbě obdrželi nejvyšší součet hlasů poslanců a senátorů. Zvolen je kandidát, který obdržel nejvíce hlasů přítomných poslanců, nejvíce hlasů přítomných senátorů zvolených v České republice a nejvíce hlasů přítomných senátorů zvolených ve Slovenské republice."

V ústavě z r. 1920 a v ústavě z r. 1948 bylo pro případ rovnosti hlasů jednoduché ustanovení, které ovšem my teď použít nemůžeme, totiž, že při rovnosti hlasů rozhodoval los. Vzhledem k tomu, že volba prezidenta ve federativně strukturovaném parlamentu je komplikovanější, nelze princip losu pro naše podmínky použít.

To jsou dva pozměňující návrhy, které předávám zpravodaji.

Na závěr opravdu chci všem poslancům doporučit, aby jednali ve smyslu těch dohod, které jejich zástupci na politickém grémiu učinili. Ve smyslu těchto dohod jsme v dobré víře předložili tento návrh jako společný návrh poslanců téměř všech politických reprezentací zastoupených v parlamentě proto, abychom mohli stabilizovat politické poměry v naší zemi. Myslím, že není třeba v tomto shromáždění dlouze hovořit o tom, že kdybychom měli přesněji formulované ústavní vztahy mezi nejvyššími orgány, mohli jsme se už v minulém období vyhnout mnoha složitým situacím, které i v tomto parlamentu jsme jenom obtížně řešili.