Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Společný zpravodaj výborů SL O. Világi: Vážené Federálne zhromaždenie, vznik ucelených ústav je treba považovať za dôležitý medzník politického myslenia západnej Európy. Dlhé spory ohžadom určenia prvej ucelenej ústavy nie je možné chápať ako celkom bezpredmetné, pretože smerovali práve k zachyteniu bodu výboja, kedy už môžeme hovoriť o ústave ako právnom inštitúte. V týchto sporoch prevládali názory, ktoré vznik prvej ucelenej ústavy spájali so vznikom ústavy USA v roku 1787 a ústavy Francúzskej revolúcie z 13. septembra 1791.

Rozšírenie a plné uplatnenie ústav ako právnych inštitútov padá do obdobia 19. storočia, kedy v prvej etape hlavne pod vplyvom francúzskej Charty v roku 1814 boli prijaté ústavy južných nemeckých štátov a v roku 1831 v Belgicku, a druhá etapa pripadá na rok 1848, kedy boli prijaté ústavy pruská, maďarská a iných štátov.

Dejiny vývoja ústavného práva nie je možné oddeliť od tak významných myslitežov, ako je Aristoteles, Sv. Tomáš z Aquinska, Kalvín, Locke, Montesquieu, Vattel, Roseau a Sieys. Rozdelenie štátnej moci na zákonodarnú, výkonnú a u Locka tzv. federálnu, ku ktorej podža nej patria vzťahy štátov navonok smerom k ostatným štátom a u Montesquieu tu patrí aj súdna moc, je skutočnosťou vežmi významnou pre vznik občianskej spoločnosti. Práve Locke a Montesquieu konštatovali, že tie zákony, ktoré určujú v rámci daného štátu štruktúru uplatnenia štátnej moci patria do kategórie základných popredných zákonov štátu. Vzájomné vzťahy medzi orgánmi zákonodarnými výkonnými a inými, kde patrí aj súd, mali predovšetkým dôležitú úlohu pre kvalifikáciu spôsobu vlády.

Vyrovnanosť a vzájomné prelínanie, ako aj oddelenie kompetencií, posilnilo v novodobých dejinách Európy ochranu občana, ale aj štátnej moci. Táto skutočnosť by mala byť smerodatnou aj pre nás, keď začíname hodnotiť predložený návrh zákona.

Keď sa pozrieme na vývoj inštitútu delenia štátnej moci, zistíme, že dominuje princíp zvýšenia funkčnosti riadenia štátu v tých ktorých konkrétnych historických chvížach. Potom však musíme klásť otázku, či predložený návrh zákona tiež sleduje podobný ciež. Odpoveď na to je - podža môjho názoru - kladná.

Predvídať vznik určitých skutočností nemôžeme s absolútnou istotou. Na druhej strane pri určitých problémoch a konfliktoch budúceho politického vývoja je možnosť určiť prostriedky k predchádzaniu týchto konfliktov. Možnosť týchto prostriedkov je ohraničená mantinelmi súčasného politického rozloženia síl v parlamente. Preto aj u navrhovatežov, keď sa v určitých prípadoch mohli rozhodnúť medzi viacerými ústavnými inštitútmi uplatnenými v iných ústavách Európy, ich konečné rozhodnutie výrazne ovplyvnila nutnosť politického koncenzu pri prijatie takéhoto významného dokumentu.

Prečo si myslím, že prijatie tejto úpravy garantuje väčšie možnosti riešiť prípadné politické konflikty než súčasná právna úprava? Uvediem niekožko dôvodov.

Prvým dôvodom je súčasný dvojkomorový parlament, kde rozdiel medzi jednotlivými snemovňami je len v počtu hlasov potrebných pre prijatie zákona než v rozdielnych funkciách. V systému viacerých politických strán rozdelenie určitých funkcií medzi jednotlivými komorami zvyšuje pravdepodobnosť riešenia politických problémov, mieru možností presadzovania politickej vôle a týmto spôsobom aj funkčnosť výkonnej moci.

Druhým okruhom problémov je súčasné nedoriešenie alebo nekomplexnosť právnej úpravy u jednotlivých ústavných inštitútov. Ako príklad uvediem proces tvorby vlády až do jej možného odvolania, vožbu prezidenta, dohodovacie konanie medzi snemovňami. Tieto nedostatky môžu v určitých konkrétnych prípadoch ohroziť výkon štátnej moci, to znamená, že sú latentnou hrozbou pre fungovanie demokratického štátu.

V neposlednej rade je tu štátoprávne usporiadanie a z toho vyplývajúca možná hrozba nedorozumení a konfliktov. Som presvedčený, že neexistuje právny inštitút, ktorý by mohol všetky možné konflikty v tejto oblasti predvídať a vyriešiť. Je to menej pravdepodobné, keď je tu apriórna nedôvera medzi reprezentantmi subjektov federácie. Súčasný ústavný stav - o tom som presvedčený - túto nedôveru len prehĺbil.

Návrh zákona dáva väčšiu možnosť, aby rozdelením jednotlivých kompetencií a presnejším vymedzením hraníc medzi jednotlivými orgánmi štátnej moci vznikol právny predpoklad a prostriedok k uplatneniu politických a právnych predpokladov, ktoré dávajú istotu k riešeniu možných budúcich rozporov.

Teraz ako prebehlo rokovanie v ústavnoprávnych výboroch. Ústavnoprávne výbory dostali všetky pozmeňujúce návrhy a všetky stanoviská ostatných výborov Federálneho zhromaždenia. Vytvorili expertnú komisiu, skupinu poslancov, kde boli zastúpení aj navrhovatelia aj členovia ústavnoprávnych výborov. Táto skupina prehodnotila všetky pozmeňujúce návrhy a všetky stanoviská ostatných výborov a predložila ústavnoprávnym výborom správu, v ktorej k jednotlivým pozmeňujúcim návrhom zaujala stanovisko. Z tejto správy vznikol materiál, ktorý prejednali ústavnoprávne výbory a zaujali k nemu stanovisko hlasovaním.

Boli také pozmeňujúce návrhy, ktoré pochádzali z výborov, ktoré apriórne po prijatí jedného pozmeňujúceho návrhu nemohli prichádzať do úvahy, pretože predpokladali inú koncepciu riešenia otázok, než predložený návrh zákona. Preto konečný text, ktorý ste dostali vy ako materiál č. 1212, je výsledkom koncenzu politického aj odborného, to znamená, že tam prevládali princípy hžadania politického koncenzu, ale aj zachovanie jednotnosti celej štruktúry predloženého návrhu.

Ústavnoprávne výbory prerokovali tento materiál a po konečnom hlasovaní odporučili snemovniam, aby tento návrh zákona v znení tlače 1212 prijali. To znamená, že ja ako spoločný spravodajca výborov Snemovne žudu odporúčam vám tiež, aby ste tento návrh zákona prijali v znení tlače 1212, aj s prípadnými prijatými pozmeňujúcimi návrhmi, ktoré budú pochádzať z pléna, keď s nimi parlament vysloví súhlas. Ďakujem za pozornosť.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem. To bol spravodajca poslanec Oszkar Világi. Teraz prosím spravodajcu výborov Snemovne národov, pána poslanca Josefa Mečla.

Společný zpravodaj výborů SN J. Mečl: Vážené dámy, vážení pánové, po projevech kolegů mohu být už zcela prozaický a přejít k některým technickým otázkám předložených návrhů i k charakteristice jednání ústavně právního výboru, včetně jednání České a Slovenské národní rady a federální vlády, které se zabývaly tímto návrhem ústavního zákona.

Nejprve bych vás chtěl poprosit, abyste si vzali k ruce tisk 1212, to znamená usnesení ústavně právních výborů Sněmovny lidu a Sněmovny národů. Chtěl bych vás poprosit o dvě úpravy.

Pan předsedající vás už upozornil na to, že součástí tohoto tisku je dodatek k tisku 1212, a sice článek 65. Tento článek 65 se, kolegyně a kolegové, dotýká článku 42. Aby nevznikly v rozpravě problémy, protože jde o velmi závažnou záležitost, závažný ústavní institut, prosím vás, abyste si v článku 42 opravili odkazy, a sice článek 42 odstavec 1 písmeno a). Z věci vyplývá, že (článek 65) má být pouze odstavec 6. Škrtněte si odstavec 5. V článku 42 odstavec 1 písmeno b) má být "podle článku 65 odstavec 7". Poslední úprava v tomto článku se týká odstavce 3, kde se nahradí číslovka 6 číslovkou 8, to znamená půjde o článek 65 odstavec 8. (Předsedající předseda

SN M. Šútovec: To sú úpravy na strane 7 tlače 1212.)

Poprosil bych vás jménem obou zpravodajů o prominutí ještě k jedné věci, a sice článek 47 - tisk 1212 na straně 9. Ústavně právní výbor přijal konsensem pozměňovací návrh, se kterým se ztotožnili také navrhovatelé. Zařaďte si do článku 47 odstavec 2 za slova "zákona o rozpočtových pravidlech" (je to čtvrtý řádek na straně 10) "zákonů upravujících vlastnictví České a Slovenské Federativní Republiky". Tím se rozšiřuje kompetence senátu, to znamená tato agenda patří do usnesení poslanecké sněmovny a senátu.

Dále bych chtěl jen velmi stručně upozornit, vážené kolegyně, vážení kolegové, na určitý posun, ke kterému došlo mezi tiskem 571A, to znamená tím, co nám navrhovatelé předložili a co předložili také všem výborům Federálního shromáždění a tiskem 1212, který je usnesením ústavně právních výborů. Na základě společné zprávy usnesení ústavně právních výborů byly zapracovány některé připomínky, ať již ústavně právního výboru nebo ostatních výborů FS, navrhovatelé s nimi vyslovili souhlas a staly se součástí zpravodajské zprávy.

Byla zde již řeč o Senátu se sídlem v Bratislavě. Z ústavního zákona jinak vyplývá, že pravidelným sídlem nejvyšších státních orgánů je Praha, to znamená má-li být sídlo nejvyššího státního orgánu mimo Prahu, musí to být v ústavním zákonu uvedeno. Navrhovatelé původně tuto otázku formulovali ve variantách, ústavně právní výbory se přiklonily ke znění, které máte před sebou. Samozřejmě se přitom zvažovaly i otázky, zda je možné v případě schválení tohoto ústavního zákona toto ustanovení realizovat ihned. Objevovaly se návrhy, zda není zapotřebí k tomu přijmout ustanovení, které by bylo obdobné ustanovení o sídle Nejvyššího soudu - jak si vzpomínáte - kde bylo konstatováno, že toto sídlo se bude realizovat a uskuteční se přestěhováním Nejvyššího soudu ČSFR po vytvoření podmínek. Je možné podobné řešení i v tomto případě, pokud s ním poslanci vystoupí a pokud to budete pokládat za vhodné.

Jinak je třeba upozornit, i když je to zdánlivě zcela technická otázka, že při koncipování působnosti kompetence pravomoci poslanecké sněmovny a Senátu za situace, kdy tyto instituce budou pracovat odděleně, i když samozřejmě budou mít také společná zasedání, společné schůze, kdy je zapotřebí dbát o to, aby kompetence byly vyrovnané svým způsobem a současně, aby umožňovaly samostatnou práci obou těchto institucí, které budou prostorově od sebe vzdáleny, což nepochybně jak z hlediska poslanecké parlamentní práce, tak i politické práce, politických klubů i politických stran přinese některé nové prvky, se kterými zatím nemá Federální shromáždění zkušenosti.

Dále bych vás chtěl upozornit, že proti původnímu návrhu byla schválena v podstatě varianta, která se týkala článku 32 a sice týkala se kompatibility členů Federálního shromáždění - podle schváleného znění je patrné inkompatibilita v článku 32 odstavec 1 byla proti původnímu návrhu rozšířena. Ústavně právní výbory ji schválily i s ohledem na zasedání ostatních výborů v tomto znění.

Ve všech částech - týká se to např. článku 33, ale i některých jiných ustanovení, kde byl původně koncipován slib poslance, slib ministra, slib prezidenta ještě s tzv. prohlášením o zákazu přijímání darů atd. a činění nejrůznějších slibů, tato prohlášení byla vypuštěna a ústavně právní výbory se přiklonily v podstatě k tradiční, poměrně stručné verzi ústavních slibů.

K článku 36 ústavně právní výbory po dohodě s navrhovateli doporučily vrátit se k dosavadnímu pojetí imunity poslance, tzn. nedoporučily zúžit imunitu pouze na trestně právní záležitosti, ale zahrnuly do imunity i administrativní, správní nebo, chcete-li, předpisovou oblast.

Zdánlivě terminologický problém, ale myslíme si, že by to mohlo vyřešit některé věcné problémy, se objevuje v článku 42, kde jak vidíte nakonec v článku 65, který vám byl dodatečně dodán, návrh zákona důsledně rozlišuje fázi jmenování vlády od fáze sestavování vlády - vychází z toho, že sestavování vlády je záležitostí politickou, předústavní nebo chcete-li mimoústavní, a že ústavně relevantní význam má pouze institut jmenování vlády. To se také promítlo v celém textu návrhu. V článku 43, stejně jako v některých dalších článcích, byl důsledně zaveden, pokud jde o formulování poslaneckého kvóra, institut zvolených poslanců místo návrhu, který byl před tím, který vycházel z ústavně stanoveného počtu poslanců.

V článku 45 bylo proporčně vyrovnáno kvórum pro vyslovení nedůvěry mezi poslanci a senátory, a víte, že byl zaveden počet 25 místo původních 30.

V článku 46 při volbě předsednictev sněmoven bylo vyhověno návrhům, aby při této volbě byl vytvořen větší prostor pro politická jednání. Proto je zde zvolena taková cesta, že se nejprve volí předseda a místopředsedové, dovolí se ostatní členové předsednictev, kterých je 10. Jinak si myslím, že se podařilo realisticky formulovat princip poměrného zastoupení, tzn. nakonec jsme se přiklonili k tomu, že tento princip je zapotřebí formulovat tak, jak je to v odstavci 4, tzn. jde o přihlédnutí k principu poměrného zastoupení poslaneckých klubů. Když si představíme, že předsednictvo bude desetičlenné a poslaneckých klubů a politických stran může být v příštím Federálním shromáždění celá řada, dostávali bychom se do situace, kdy bychom měli na jedné straně ústavní princip a na druhé straně instituci, do které nejsme schopni podle principu poměrného zastoupení všechny politické strany nebo všechny politické kluby dostat. Proto bylo zvoleno toto řešení. Oba zpravodajové si myslíme, že je to řešení rozumné, nejenom kompromisní.

Jak už jsem před chvílí doplňoval článek 47, snažili jsme se, aby v článku 47 byly doplněny některé agendy, které mají své opodstatnění v tomto ustanovení z hlediska zájmu obou republik, České republiky i Slovenské republiky. Proto byl doplněn a ve společné zprávě a ve společné zprávě to máte obsaženo v zákonu o bankovnictví a nyní, jak jsem vám již řekl, i v zákonech, které se týkají vlastnictví federace. Jde tedy o zákony, které upravují státní majetek, který je ve vlastnictví České a Slovenské Federativní Republiky.

Článek 53 - když si jej porovnáte s předcházejícím textem, vidíte, že došlo k určitému posunu, pokud jde o kompetenci společného výboru a jeho fungování. Jde o posun ve směru posílení pravomocí tohoto společného výboru. Možná, že je nyní pravomoc mezi společným výborem, vládou, prezidentem za této situace vyrovnanější, než bylo v původním návrhu, kde mimo jiné nebylo přípustné předkládat pozměňovací návrhy, jak si vzpomínáte, v jednání výborů.

Na doporučení ústavně právních výborů, ale i celé řady dalších výborů v článku 56 bylo v podstatě doformulováno další kolo volby prezidenta.

To znamená, úspěšnost tohoto institutu se podstatně zvýšila. Kolega Kessler hovořil tady již o funkci státních tajemníků. Týká se to článku 61. Ústavně právní výbory se přiklonily k této instituci. Přitom ústavněprávní výbory také projednávaly návrh, doplňovací, k instituci státních tajemníků, spočívající v tom, že institut státních tajemníků by existoval pouze v některých ministerstvech (ministerstvo zahraničních věcí, ministerstvo obrany a ministerstvo financí).

Tento návrh se nestal součástí zprávy výborů, protože nebylo v této věci dosaženo konsensu. S ohledem na to byl také formulován čl. 64 odst. 3. S ohledem na to, že předseda a členové vlády (týká se to čl. 71), mohou být poslanci Federálního shromáždění, poslanecké sněmovny nebo senátory, vycházíme z toho, že pouze při výkonu své funkce jsou vázáni usnesením. Znamená to, působí-li jako poslanci, je samozřejmě rozhodující při hlasování nebo při práci v parlamentu jejich poslanecký přístup a členství ve vládě ho neomezuje.

Na závěr tohoto exkursu, pokud jde o předložený návrh, chtěl bych upozornit na čl. 4 - na ustanovení přechodná a závěrečná, kde se ústavně právní výbory shodly na klausuli spočívající v tom, že ústava ČSFR může být vyhlášena teprve poté, co s ní vyslovila souhlas ČNR a SNR. Přitom v ÚPV byla zvažována stanoviska spočívající v doplnění tohoto ustanovení o to, že tato ústava, o které je zde řeč, by měla vycházet ze smlouvy mezi ČR a SR, uzavřenou ČNR a SNR. Osobně si myslím, že zavedení institutu smlouvy mezi republikami uzavřené národními radami by nebylo na závadu tohoto ústavního řešení, pokud jde o způsob přijímání nové ústavy ČSFR.

Na závěr, dámy a pánové, už jenom několik poznámek. Chtěl bych navázat na to, o čem hovořil kolega Világi, a sice na některé aspekty postupu ústavně právního výboru. ÚPV vycházel z toho, že tento dokument obsahující tři kapitoly v podstatě ústavního zákona 143/6, ve znění pozdějších předpisů, představuje určitý celek.

Navrhovatelé se pokusili skloubit jednak principy právního státu, principy parlamentní republiky se skutečností, o které si myslím, že je v tomto návrhu nakonec dominantní, že jde o formování ústavního rámce pro společný stát dvou národně státních subjektů. Chtěl bych upozornit, že toto hledisko je podle mého názoru při zpracování dominantní a samozřejmě musí modifikovat jak některé prvky parlamentní demokracie, parlamentní republiky, tak některé obecně demokratické prvky právního státu.

Je třeba si uvědomit, a k tomu ústavně právní výbory, myslím, naprosto zřetelně dospěly, že jakýkoli model, který bude takto koncipován, bude modelem jedinečným, specifickým, který vyplývá ze skutečnosti, že jde o dvoučlennou federaci v parlamentní republice s principy právního státu. Není to samozřejmě žádný exaktní model. Navrhovatelé předložili celkem vyvážený model. Pokusili se vyvážit tyto tři charakteristiky, o kterých hovořím: společný stát, právní stát, parlamentní republika. Samozřejmě, když ÚPV projednával některé koncepční návrhy, např. návrh kolegy Novosáda, tak koncepční zásady a koncepční návrhy k tomuto modelu návrhu, byly na tom nejhůře, protože koncepční návrh nelze využít, aniž by se nezhroutila stavba tohoto návrhu ústavního zákona.

Z tohoto hlediska se může možná některým výborům zdát, že ÚPV jejich stanoviskům nevyhověly, ale z těchto hledisek to skutečně není možné. Pak bychom museli jednat o jiných nejrůznějších koncepčních variantách.

Chtěl bych upozornit, že navrhovatelé předkládají ústavní model tří ústavních institucí. Nepředkládají žádný návrh na změnu nebo úpravu kompetencí federace. Kompetence Federálního shromáždění a kompetence ostatních - vlády a prezidenta - zůstávají stejné, tak jak jsou upraveny v ústavním zákoně 143/68. Z tohoto důvodu, podle mého názoru, toto řešení, jež leží před vámi, nebrání tomu, aby na základě např. smlouvy mezi ČR a SR byly kompetence společného státu upraveny jinak, bylo jinak upraveno rozdělení mezi společným státem a oběma republikami, bylo i modifikováno postavení těchto tří nejvyšších státních orgánů. Máme předložen mechanismus činností prezidenta, vlády a Federálního shromáždění. V této podobě nic více a nic méně.

Pokud jde o stanoviska národních rad, chtěl bych je charakterizovat jen zatím velmi stručně.

ČNR předložila stanoviska, která nemají souhrnný charakter. Jde o stanoviska jednotlivých výborů ČNR a bude zapotřebí se jimi zabývat, i když nejsou vyrovnaná. Myslím, že je však naší povinností se s nimi vypořádat. S tím, že stanovisko ČNR vyslovuje zásadní souhlas s tímto návrhem ústavního zákona, s tímto řešením.

Stanovisko SNR podporuje tu část návrhu ústavního zákona, která se týká Federálního shromáždění. Má výhrady k úpravě, pokud jde o institut prezidenta a institut federální vlády. Dále souhlasím s ustanoveními přechodnými a závěrečnými, zejména se způsobem přijetí nové ústavy. I tímto stanoviskem SNR bude třeba se vážně zabývat. Přitom bych chtěl podotknout, nevím, zda to již neopakuji znovu po kolegovi Kesslerovi, že není možné v této fázi vyjmout z tohoto návrhu ústavního zákona pouze kapitolu o FS a zabývat se jí. To bez vazeb a vztahů k ostatním institucím, které zde jsou, není možné. Vznikla by ústavní úprava naprosto nesourodá a nefunkční.

Chtěl bych doporučit oběma sněmovnám, aby souhlasily s tím, že v průběhu rozpravy, v určité její fázi, podle rozhodnutí předsedajícího, by se sešly ústavně právní výbory, které by posoudily tu část rozpravy, kterou budeme mít za sebou. S tím, že by posoudily stanoviska SNR, stanoviska ČNR a stanoviska federální vlády, která se mimo jiné ve svém usnesení přiklonila spíše k návrhu prezidenta republiky na zřízení federální rady. S tím, že po tomto konstatování má doporučení a pozměňovací návrhy k návrhu, který byl předložen a který se označuje jako poslanecký návrh.

Myslím, že to je všechno, co jsem pokládal za potřebné jako společný zpravodaj výborů Sněmovny národů vám sdělit.

Na závěr bych vám chtěl doporučit jménem výborů Sněmovny národů, které návrh ústavního zákona projednaly, abyste po rozpravě ústavní zákon schválili. Děkuji.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem pánu poslancovi Mečlovi. Dopustil som sa malej nepozornosti, keď som vám zabudol predstaviť asistentku predsedajúceho. Dnes je to pani inžinierka Pečeňová, pracovníčka predsedníctva Snemovne žudu. S faktickou poznámkou sa hlási poslanec Mandler.

Poslanec SL E. Mandler: Vážený pane předsedající, dámy a pánové, velice mě překvapilo, že ve zpravodajských zprávách k tak závažnému ústavnímu zákonu, tedy vlastně ke třem hlavám ústavy, byla vzata zkrátka stanoviska národních rad. Vždyť my jsme se o nich vůbec nic nedověděli. Myslím, že to nelze nechávat na ústavně právní výbory a že bychom měli chtít od zpravodajů, aby nás opravdu seznámili s tím, co národní rady k tomu řekly.