Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Nepřítomní poslanci:

Sněmovny lidu:

Adámek M., Bakšay, Bobovnický, Čejková, Čič, Deyl, Dienstbier J. st., Dlouhý, Jurečka, Kapusta, Klaus, Komárek, Korman, Kos, Kovář, Kříž, Langoš, Miller, Nazari, Rajnič, Špaček, Záležáková

Sněmovny národů zvolení v České republice:

Arnošt, Bratinka, Devátý, Lédl, Mikan, Němec, Pernica Fr., Šolc

Sněmovny národů zvolení ve Slovenské republice: Bačinský, Kováč Marián, Posluch, Vicen, Slota

(Jednání zahájeno v 10.34 hodin.)

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Vážení poslanci, dovožte mi, aby som vám vysvetlil, prečo sme ešte nezahájili rokovanie. V tejto chvíli čakáme na prekladateža prezidentovho návrhu dr. Motejla, ktorý sa ešte nedostavil do parlamentu a čakáme na stanovisko zo Slovenskej národnej rady, ktorá vo svojom ústavnoprávnom výbore zahájila hlasovanie o veci o 9.00 hodine. Doteraz nie je známy výsledok. S najväčšou pravdepodobnosťou začneme o 10.00 hodine.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Vážené poslankyne, vážení poslanci, vážená hostia, dovožte mi, aby som vás srdečne privítal na zahájení druhého dňa 20. spoločnej chôdze oboch snemovní. Pôvodne sme mali začať o 9.00 hodine a ja som teraz v ťažkej situácii, pretože musím vysvetliť, prečo sme sa oneskorili.

Ako viete, na programe dnešného dňa mal byť bod č. 5, ktorý obsahuje jednak návrh ústavného zákona (tlač 1071) a jednak návrh ústavného zákona (tlač 1077). Jeden z týchto zákonov je tzv. poslanecký zákon, druhý je prezidentský zákon. Mali sme v úmysle postupovať takým spôsobom, že ako prvý by vystúpil odôvodňovatež prezidentovho návrhu, predseda Najvyššieho súdu dr. Otakar Motejl. Dúfali sme, že sa však dostaví do sálu, stalo sa tak až o 10.30 hodine s tým, že pán dr. Motejl nám oznámil, že odchádza na hrad konzultovať svoj postoj vzhžadom k situácii, ktorá vznikla včera. Tým sme sa ocitli v situácii, že musíme chtiac-nechtiac pri prejednávaní uprednostniť návrh ústavného zákona, č. 1071.

Ďalší dôvod, pre ktorý sme čakali, bol ten, že výbor ústavnoprávny Slovenskej národnej rady prejednal túto tlač 1071 včera a hlasoval o ňom až dnes. S výsledkom hlasovania Slovenskej národnej rady a s príslušným odporúčaním vás zoznámia spravodajcovia poslanci Mečl, eventuálne Kessler, resp. pán poslanec Világi. Výsledok je teda známy, môžeme teda začať, avšak nie v tom poradí, ako sme začať mali.

Navrhujem, aby sme začali rokovať

ústavný zákon č. 143/1968 Zb., o československej federácii v znení neskorších predpisov, ústavný zákon č. 91/1991 Zb. o Ústavnom súde ČSFR a ústavný zákon č. 100/1960 Zb., Ústava ČSFR v znení ústavného zákona č. 326/1991 Zb., (tlač 1071A) a návrh uznesenia Snemovne žudu a Snemovne národov (tlač 1212) a dodatok k tejto tlači. Čísla tlačí sú v sále v rohu.

Uvedením tlače 1071A bol poverený predseda Federálneho zhromaždenia Alexander Dubček a ako ďalší pán Zdeněk Kessler. Pán predseda Dubček ochorel, má vysokú horúčku a stratil hlas. Text svojho vystúpenia má však pripravený a prednesie ho v zastúpení pán poslanec Ivan Šimko, člen Snemovne žudu. Po ňom vystúpi pán poslanec Zdeněk Kessler.

Prosím teraz pána poslanca Ivana Šimka, aby prečítal text, ktorý pripravil pán predseda Dubček.

Poslanec SL I. Šimko: Vážený pán predsedajúci, vážené poslankyne, vážení poslanci, vážení hostia, k predloženiu návrhu ústavného zákona, ktorý dnes začíname prerokuvávať - tlač 1071A viedli navrhovateža dva dôvody. Po prvé za niekožko mesiacov sa budú konať vožby do Federálneho zhromaždenia a do národných rád. Predpokladom pre ich konanie je predovšetkým stanoviť, akú štruktúru má mať zákonodarný zbor, do ktorého budú jeho členovia volení, i keď nič nebráni tomu, aby jeho konečnú podobu mohli dotvoriť alebo zmeniť nové zákonodarné zbory, ktoré zídu z volieb. Náš návrh vychádza z toho, že je účelné zmeniť štruktúru Federálneho zhromaždenia, ako aj organizáciu jeho činnosti.

Po druhé sa návrh neobmedzuje len na novelizáciu hlavy ústavného zákona o čs. federácii, venovanú Federálnemu zhromaždeniu, ale obsahuje novú úpravu postavenia a právomocí hlavy štátu, ako aj výkonnej moci. Je tomu tak preto, že medzi Federálnym zhromaždením, hlavou štátu a vládou ČSFR existujú určité väzby, ktoré je žiadúce ústavným zákonom upraviť súhrne, čo tiež umožní, aby bol vytvorený systém bŕzd a protiváh v ich vzájomných vzťahoch.

Návrh, ktorý skupina poslancov predkladá k prejednaniu je v podstate prevzatý z pracovnej verzie Ústavy ČSFR, ktorý bol dopracovaný a dotvorený do navrhovanej podoby po pripomienkach v poslaneckých kluboch a vo výboroch Federálneho zhromaždenia začiatkom decembra.

Návrh v určitých smeroch nadväzuje na naše ústavné tradície z prvej republiky a inšpiruje sa novými ústavami demokratických štátov, predovšetkým európskych. Preberá tiež niektoré ustanovenia z doterajšej ústavnej úpravy, hlavne tie, ktoré Federálne zhromaždenie prijalo po novembri 1989.

Pri vypracovaní návrhu bolo tiež prihliadnuté k podnetom, ktoré obsahoval návrh Ústavy ČSFR predložený prezidentom ČSFR československej verejnosti dňa 14. marca 1991, od ktorého sa líši ako v štruktúre Federálneho zhromaždenia, tak vo vzťahu k vláde a postaveniu prezidenta.

Skôr ako pristúpim ku zdôvodneniu jednotlivých hláv, ktoré návrh ústavného zákona obsahuje, považujem za nevyhnutné vyzdvihnúť tri nosné myšlienky celého poslaneckého návrhu. Po prvé predložený návrh potvrdzuje, že ČSFR je parlamentnou republikou, v ktorej suverenitu žudu, ktorý je jediným zdrojom štátnej moci na úrovni spoločného štátu stelesňuje Federálne zhromaždenie, ktorého členovia sú volení podža všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním. Zostávame verní myšlienke a tradíciám parlamentného režimu, ktorý sa stal formou nášho spoločného štátu od jeho vzniku.

Návrh vychádza z toho, že náš spoločný štát je federáciou, ktorá má svoje ústavné orgány s vlastnou pôsobnosťou a právomocou, ktoré zabezpečujú účinné fungovanie celého federálneho ústrojenstva prospech žudu obidvoch republík v záujme rozvoja ekonomiky, zabezpečenia bezpečnosti nášho spoločného štátu a jeho pevného postavenia v Európe a v celom svetovom spoločenstve.

Po tretie návrh zavádza v parlamentných demokraciách obvyklý a funkčný systém bŕzd a protiváh, ktorého zmyslom je zabezpečenie rovnováhu medzi zákonodarnou a výkonnou mocou, predchádzať konfliktom medzi ústavnými orgánmi a v prípade ich vzniku umožniť jej riešenie.

Dovožte mi, aby som teraz prešiel k zdôvodneniu niektorých zásadných zmien, ktoré návrh prináša. Obmedzím sa len na hlavné problémy, v podrobnostiach odkazujem na dôvodovú správu.

Navrhujeme, aby Federálne zhromaždenie malo dve snemovne, poslaneckú snemovňu a senát. Aké dôvody nás viedli k tomu, že dávame prednosť dvojkomorovému Federálnemu zhromaždeniu pred jednokomorovým a pred federálnou radou, ako je tomu v prezidentovom návrhu?

Podža názoru navrhovatežov existencia Senátu, ktorý stelesňuje federálny princíp umožňuje, aby sa republiky prostredníctvom senátorov aktívne zúčastnili zákonodarnej činnosti, rozhodovania o základných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky a kontroly výkonnej moci federácie. V niektorých prípadoch bude uplatňovať kontrolnú funkciu spoločne s Poslaneckou snemovňou, ako je tomu napríklad v prípade vyslovenia nedôvery vláde. Stručné povedané existencia Senátu, vybaveného širokou právomocou vidíme inštitúciu, ktorá bude výrazne reflektovať charakter nášho spoločného štátu.

Ako ste si určite všimli, návrh ústavného zákona uvádza ako variantu ustanovenie, podža ktorého sídlom Senátu by bola Bratislava. Sme si vedomí toho, že ide o netradičné riešenie, na druhej strane je však potrebné pri posudzovaní tohto variantu vziať do úvahy, že rozdielnosť sídiel oboch snemovní by vyjadrovala skutočnosť, že Federálne zhromaždenie je zákonodarným zborom spoločnej štátnosti a spájadlom národných republík. Z tohto dôvodu sú navrhovatelia pripravení akceptovať návrhy výborov podporujúcich tento variant. Pozitívne stanovisko zaujalo k nej aj politické grémium.

Dvojkomorová štruktúra Federálneho zhromaždenia podstatne zmení spôsob jeho činnosti vrátane priebehu zákonodarného procesu. Snemovne budú pôsobiť samostatne, ale v určitých prípadoch bude nutný ich spoločný postup, resp. budú na seba vzájomne pôsobiť, napr. pri prejednávaní nových zákonov.

V hlave o zákonodarnej moci zasluhujú zvláštnu pozornosť ustanovenia, ktoré upravujú vzájomné vzťahy parlamentu a federálnej vlády, resp. parlamentu a prezidenta ČSFR s ciežom dosiahnuť rovnováhu medzi nimi.

Návrh ústavného zákona nepočíta s vytváraním predsedníctva Federálneho zhromaždenia ako zvláštneho orgánu, ktorý pôsobí aj po dobu zasadnutia Federálneho zhromaždenia. Do budúcnosti bude mať každá snemovňa svoje predsedníctvo a len na obdobie, kedy volebné obdobie Federálneho zhromaždenia uplynulo, alebo Federálne zhromaždenie bolo rozpustené, predsedníctva oboch snemovní budú tvoriť tzv. spoločný výbor.

Vážené poslankyne, vážení poslanci, návrh ktorý vám predkladáme k prijatiu je výsledkom dlhodobej práce a diskusií expertov a poslancov. Ztotožnila sa s ním väčšina poslaneckých klubov, ktorých zástupcovia sú navrhovatežmi ústavného zákona, ktorým sa mení a doplňuje ústavný zákon č. 143/1968 Zb. o československej federácii v znení neskorších predpisov. Tento návrh bol podporený tiež politickým grémiom.

Verím, že široký koncenzus väčšiny politických klubov vyjadríte aj pri svojom hlasovaní o predloženom návrhu. Prijatie tohto zákona by vnieslo pre všetkých novú atmosféru na našu politickú sféru a prinieslo by aj ukojenie do európskeho spoločenstva. Vzrástla by dôvera k našej krajine, čo vzhžadom k našim ekonomických vzťahom nie je zanedbatežné. Ďakujem tým, ktorý mi porozumeli. Potiaž správa pána predsedu Dubčeka. (Potlesk.)

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem, pán poslanec Šimko. To bola správa pána predsedu Dubčeka ako člena slovenskej časti iniciatívnej skupiny poslancov, ktorý predkladali návrh.

Za ďalšiu časť poslancov zvolených v Českej republike prednesie správu pán Zdeněk Kessler.

Poslanec SL Z. Kessler: Vážené kolegyně a kolegové, dovolte, abych doplnil výklad pana předsedy Dubčeka, který zde reprodukoval kolega Šimko.

Já bych se vrátil k začátkům tvorby návrhu, který byl projednáván v podstatě paralelně s návrhem pana prezidenta na změnu uspořádání zákonodárného sboru na jednokomorový systém s federální radou.

Konsensus jak politických orgánů, grémií a obou národních rad i všech výborů Federálního shromáždění spočívá v tom, že byla zvolena tato forma dvoukomorového systému, poslanecké sněmovny a Senátu, za základ a nadto, že dospěli zástupci Federálního shromáždění k názoru, že nelze řešit nebo že není optimální řešit pouze změny zákonodárných sborů, ale že je nutno v zájmu vyvážení státní moci se zabývat celým tímto spektrem, a to nejen zákonodárnými orgány, ale i mocí výkonnou a postavením hlavy státu. V tom jsou tedy základní rozdíly mezi dvěma předloženými návrhy.

Já osobně za nejcennější na poslaneckém návrhu považuji skutečnost, kterou je možno vyčíst z výčtu spoluautorů tohoto návrhu, že totiž zahrnuje celé spektrum politické reprezentace, a to jak ze slovenské, tak z české části, čili tento konsensus, který byl v přípravných jednáních, která nebyla jednoduchá, ale nakonec vždycky se podařil najít jakýsi kompromis - do jaké míry přijatelný nebo nepřijatelný v plénu, to se ukáže v debatě - ale nicméně v rámcových zásadách takovouto dohodu na sklonku zákonodárného působení Federálního shromáždění je možno označit za největší přínos, který za dobu svého působení Federální shromáždění přineslo, a pokud by se ji podařilo v předloženém návrhu přijmout, byla by důstojným pendantem za činností tohoto zákonodárného sboru, jehož hlavním cílem mělo být vypracování nové demokratické ústavy.

Já bych se nyní vrátil k některým naznačeným změnám, jak je máte v tisku 1212, příp. k důvodové zprávě. O členění dvoukomorového zákonodárného sboru zde již bylo řečeno, že má jít o dvousetčlennou poslaneckou sněmovnu, do níž pasivní volební právo je 21 let, a o stočlenný senát, do něhož pasivní volební právo je 35 let. Tato hranice je obvyklá v řadě demokratických zemí, a tak tomu bylo také v naší první ústavě z r. 1920.

Volba umístění senátu do Bratislavy, která byla v podstatě akceptována, se z hlediska organizačního jeví jako možná nepraktická, ale z hlediska vyváženosti ve vztazích mezi českými a slovenskými orgány (o tom jsme se přesvědčili s kolegou Šimkem včera v ústavně právním výboru SNR, kde jsme jako předkladatelé byli přítomni debatě o tomto návrhu) byla jednoznačně kladně akceptována. Myslím, že i přes organizační potíže, které s tím možná budou spojeny, ten návrh byl prospěšný.

V dalších částech, týkajících se těchto zákonodárných orgánů, je definováno postavení jednotlivých poslanců nebo senátorů, které se v podstatě neliší od ustanovení, která známe z dosavadní ústavy nebo jiných předpisů. Bylo zde řečeno, že počet členů předsednictev má být podstatně omezen, nejvýše na 10 členů, že funkce předsednictva, jak ji známe z dosavadní praxe, má být přenesena na výbor, který má zasedat ovšem jen po skončení funkce zákonodárných sborů. Tento společný výbor, který bude tvořen na základě poměrného zastoupení, má pouze omezenou funkci, tak jak ji mělo předsednictvo, a to přijímat návrhy v mezidobí a činit opatření, k nimž by normálně bylo zapotřebí zákonů, formou zákonných opatření, která musejí být dodatečně schválena nově ustaveným Federálním shromážděním.

Nově jsou tam ještě upraveny vztahy jednotlivých komor, a to tak, že ve snaze zrychlit a zjednodušit zákonodárný proces se navrhuje, aby s výjimkou ústavních zákonů a s výjimkou takových zákonů, které mají rozhodující vliv na společnou funkci státu, ať jde o bankovnictví, měnové otázky, celní předpisy nebo další zákony, mohly být zákony projednávány pouze v poslanecké sněmovně, která je konstituována a funguje na principu občanském, to znamená, že jsou v ní zastoupeni obyvatelé podle jejich počtu a princip hlasování je většinový, zatímco v senátě, který je budován na principu republikovém a je složen paritně z 50 zástupců z České republiky a 50 zástupců ze Slovenské republiky, je uplatňován princip zákazu majorizace tak, jak ho známe z dosavadního fungování Sněmovny národů.

Tento princip, který byl v debatách do jisté míry přijímán s výhradami, že totiž všechny nevýhody, kterých jsme byli svědky při fungování dosavadního Federálního shromáždění, se přenesou do senátu, má možná své racionální opodstatnění, ovšem z důvodů politických i praktických na tomto principu v současné době není možné dosáhnout změn.

Společně zasedá poslanecká sněmovna se senátem podle zákona při volbě hlavy státu, jinak tehdy, když se na tom obě komory dohodnou.

Pokud jde o postavení hlavy státu (jde o samostatný oddíl v tomto předloženém návrhu), zde byly zvažovány a také promítnuty všechny pochybnosti, které byly spojovány s vývojem v současném státě a usilovalo se o vyjasnění pozice prezidenta republiky v tomto systému.

Vůči předloženému návrhu se vyskytly některé námitky, podle mého názoru neoprávněné, že dochází k posílení pravomocí prezidenta republiky tak, že tato ustanovení mají charakter prezidentského systému, který je našemu pojetí cizí a který bychom do právního řádu nechtěli implikovat. Domnívám se, že tomu tak není a že tak, jak je jeho postavení vymezeno, odpovídá rovnováze sil, kterou má na mysli tato úprava nastolit a že nepřekračuje rámec toho postavení, jaké měl prezident republiky v ústavě z r. 1920, kterou v žádném případě není možné považovat za ústavu prezidentskou.

Největším předmětem námitek v tomto směru byla pravomoc, která se prezidentu republiky přiznává v případě, že se nepodaří vytvořit vládu, které by parlament vyslovil důvěru, resp. že by mohl vytvořit takové vlády, které by neměly důvěru parlamentu a jeho adekvátním počinem v tomto směru by mělo být rozpuštění parlamentu. Při domýšlení celé této konstrukce je podstata v tom, že musí být možnost, jak se vypořádat s takovým stavem, kdy neexistuje funkční vláda nebo je prezentována taková vláda, která neodpovídá spektru, které je zastoupeno v parlamentě.

Tam jiná možnost než rozpuštění parlamentu a vypsání nových voleb v podstatě ani není možná. Jinak naopak prezident republiky, jeho pravomoce vůči dosavadnímu stavu byly sníženy o to, že nebude nebo nemá mít v budoucnu zákonodárnou iniciativu, ale bude mít možnost odmítnout zákony, které mu budou předkládány k podpisu s tím, že je může vrátit zákonodárným orgánům, které o nich, pokud na tom budou trvat, musejí rozhodnout kvalifikovanou většinou, která je v tom návrhu předepsána.

V otázce vlády dochází k takovému vnesení jednoho nového prvku, a sice k návrhu, aby byla obnovena někdejší funkce státních tajemníků ministerstev, kterou známe z období po r. 1945 z některých rezortů, tehdy to bylo ministerstvo zahraničí, ministerstvo národní obrany a zahraničního obchodu. Tentokrát se v předloze navrhuje dokonce, aby státní tajemníci byli zřízeni ve všech resortech, a to s podmínkou, že pokud je ministr příslušníkem České republiky, aby byl státní tajemník Slovák a opačně. Otázka rozsahu a postavení těchto státních tajemníků bude pravděpodobně zasluhovat ještě podrobnější úvahy, protože je navrhováno, že mají být členy vlády, čili jako členové vlády by asi měli mít hlasovací právo a tím by se vlastně celá vláda, když by to bylo v tomto rozsahu přijato, zdvojnásobila. Měli bychom dvakrát takový počet ministrů a státních tajemníků, než máme dosud, kteří by rozhodovali o věcech.

Navrhovatelé uvažovali také o závěrech, které byly přijaty při dohodách o postupu a tvorbách ústavy a do svého návrhu IV, do přechodných ustanoveních převzali ustanovení, kde se předpokládá v odstavci 1, že může být Ústava ČSFR vyhlášena teprve poté, kdy s ní vyslovily souhlas ČNR a SNR. Tento návrh vycházel ze vstřícné snahy jakési garance a signálu pro národní rady, že Federální shromáždění nemá v úmyslu ustoupit nebo ignorovat dohody, které byly předběžně uzavřeny při jednáních o tvorbě ústavy, ovšem při včerejších jednáních o tomto ustanovení se ukázalo, že tyto garance, tak jak byly upřímně míněny, nebyly všemi členy FS správně pochopeny a že takový návrh jako samostatný byl odmítnut. Nicméně v předloze je opět obsažen, ponecháváme to na debatu, jestli tam má či nemá zůstat, protože po včerejším projednávání předlohy v SNR, kde jsem se účastnil s kolegou Šimkem, se dá očekávat, že SNR bude navrhovat nejen převzetí tohoto ustanovení, ale i jeho rozšíření podle usnesení SNR, aby se tam objevilo, že ústava má být zpracována v duchu a podle zásad smlouvy, která má být mezi republikami o tvorbě ústavy uzavřena.

Tolik tedy za předkladatele k předloženému návrhu. Chtěl bych vás všechny poprosit, abyste k tomuto návrhu přistupovali bez jakýchkoliv emocí a předsudků, abyste ho považovali za návrh, který vznikl po opravdu pečlivém, svědomitém a odpovědném přístupu navrhovatelů, kteří opravdu tak, jak jsou tam uvedeni, tvoří současné spektrum parlamentu a kteří měli jediný cíl, a sice posunout celý tento legislativní proces do pozice, která by usnadnila našim nástupcům jednání a řízení státu. Děkuji vám za pozornost.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem pán poslanec Kessler. Návrh prerokúvaného zákona bol prikázaný všetkým výborom oboch snemovní s výnimkou výborov mandátového a imunitného a výboru iniciatívneho a petičného.

Zhrnutím výsledkov boli poverení členovia ústavnoprávnych výborov oboch snemovní. Výsledky predložia spravodajcovia pán poslanec Oszkar Világi z ústavnoprávneho výboru Snemovne žudu a pán poslanec Josef Mečl z ústavnoprávneho výboru Snemovne národov. Prosím, aby zaujali miesto v spravodajským laviciach. Ako prvý sa ujíma slova pán poslanec O. Világi.