Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Předsedající místopředseda FS J. Stank: (slovensky) Děkuji panu poslanci Ježkovi. Nyní prosím pana poslance Tichého, aby přednesl zpravodajskou zprávu za výbory Sněmovny národů.

Společný zpravodaj výborů SN B. Tichý: Vážený pane předsedající, vážené Federální shromáždění, naváži ve svém projevu na projev pana poslance Ježka a popíši způsob, jakým byl návrh tohoto zákona projednán v ČNR a SNR a charakterizuji také připomínky, které naše výbory do návrhu zákona neakceptovaly.

Vezmu nejdříve SNR. Předseda SNR přidělil projednání návrhu tohoto zákona příslušným výborům a ty projednaly návrh vesměs - až na výbor branně bezpečnostní, který návrh zákona nepřijal. Shodou okolností byl v SNR současně projednáván ve všech výborech i návrh zákona o kontrole ve Slovenské republice a ten odpovídá svým obsahem tomu, co jsme si mohli přečíst v tisku 751, čili jsou to návrhy do značné míry obsahově stejné a časově paralelní.

Při projednání ve výborech SNR byly navrhovány některé úpravy zaměřené především na ochranu zájmů republik a na oddělení kontroly působící v republikách od kontroly federální. Vzhledem k tomu, že předložený návrh zákona upravuje jen federální kontrolu, nebylo ani potřebné ani účelné tyto návrhy do vládního návrhu přenášet. Převážná většina navrhovaných úprav, jak byla Slovenskou národní radou probrána, je vlastně v tomto textu zákona už obsažena, ovšem s tím, že jejich smysl a pořadí bylo ve vládním návrhu zákona poněkud jinak uspořádáno. Řazení bylo tedy provedeno jinak a smysl úprav byl legislativně formulován. Garanční výbory SL a SN tedy všechny připomínky zvážily a výsledek byl promítnut do závěrečné zprávy. Přes tuto všeobecnou okolnost bych chtěl projednat jednotlivé body blíže. Jak už jsem uvedl jde o ty, které nemohly být respektovány.

Bylo konkrétně navrženo vypustit ze zákona a zcela bez náhrady hlavu III, a sice kontrolu pro potřeby FS. Jako důvod bylo uváděno, že by šlo o překrývání zákonodárné a výkonné funkce těchto orgánů. To byl návrh jednoho výboru SNR a ten se samozřejmě velmi liší např. od požadavku výborů pro životní prostředí FS, sociálních a kulturních výborů i garančního výboru. Vesměs všichni ve FS požadují naopak rozšíření kontrolní činnosti pro potřeby FS. To znamená, že kontrola by měla být vykonávána i podle potřeb jednotlivých výborů tak, jak je to obsaženo v našem jednacím řádu, popřípadě v rozpočtových pravidlech. Čili požadavky na kontrolu by neměly být stavěny jen ze strany předsednictva FS.

Jako druhý nepřijatelný bod byl návrh vypustit ze zákona celý oddíl tři, § 14 a 15, kde se ukládají nápravná opatření navazující na kontrolní zjištění. Zdůvodňovalo se to tím, že takový postup by nahrazoval řídící činnost samotných kontrolovaných subjektů nebo jiných orgánů a organizací, a to že se nejeví z hlediska zaměření kontroly odůvodněné. Současně bylo navrhováno vypustit ustanovení o oprávněnosti kontrolních orgánů ukládat sankční pokuty a pokuty za porušení právního postupu, resp. právních předpisů, a to jak organizacím, tak jejich pracovníkům. Pochopitelně že jsme obě tyto připomínky podrobně posuzovali, ale je zajímavé, že samotný návrh slovenského zákona o kontrole naopak tyto sankce vůči organizacím i jednotlivcům zdvojnásobil. Proto jsme doporučili naopak ve své zprávě stejnou úpravu, jaká byla v návrhu zákona o kontrole ve Slovenské republice.

Výbor SNR pro obchod a služby vznesl dále upozornění na nevýhodnost zakotvení pravomocí federálního ministerstva kontroly, protože je snad dáno přímo zákonem 297/90. K této připomínce vznesu samostatný rozbor, tak si pamatujte, že o tom tady ještě bude řeč.

Výbor pro plán a rozpočet SNR požadoval obdobně posílení konrolní činnosti zákonodárných orgánů a naopak doporučil vymezit kontrolní působnost federálního ministerstva kontroly šířeji než byla navržena. Chtěl tak umožnit rychlejší přeměnu tohoto federálního orgánu na nezávislý kontrolní orgán.

Praktickým důvodem byla i potřeba posílit operativnost kontroly vzhledem k riziku úniku majetku federace, ke kterému jsou využívány převody majetku v rámci tvorby akciových společností. Není možné se dívat nezúčastněně na únik takového rozsáhlého majetku. Zdá se, že tyto miliony jakoby dostaly nožičky, ba některé i křídla. Proto výbory pro plán a rozpočet doporučily v § 33 neomezovat kontrolu v této oblasti ze strany některých jiných orgánů, ale umožnit operativní kontrolu federálnímu ministerstvu kontroly, která spolu s přijatým principem zveřejňování výsledků kontroly dává možnost uplatnit taková legislativní opatření, popř. navodit společenskou atmosféru, aby bylo případným machinacím s majetkem zabráněno.

Pokud jde o Českou národní radu, byl návrh tohoto zákona projednáván ve dvou výborech - ve výboru legislativně právním a ve výboru pro kontrolu a rozpočet.

Ústavně právní výbor ČNR nedoporučuje Federálnímu shromáždění vyslovit souhlas s předloženým návrhem zákona. Uvádí, že nejde o zřízení nezávislého kontrolního orgánu, i když pozmanenává, že návrh tohoto zákona zlepšuje současný stav pro dané politické podmínky. Je výrazně upozorňováno na prozatímnost tohoto zákona (čemuž se samozřejmě nikdo nevzpírá) a uvádí se, že nezávislé kontrolní orgány působí zejména v zemích Evropskéh společenství, kam se snažíme také připojit. Ústavněprávní výbor ČNR navrhuje, aby byl zřízen přímo nezávislý kontrolní úřad.

Naše výbory tento návrh v plném rozsahu neakceptovaly, jen částečně, neboť se řídí již uvedenou potřebou docílit operativnosti okamžitého kontrolního působení ve všech opatřeních vlády a samozřejmě také s ohledem na nutnost rychlého a důsledného postihu těch negativních jevů ve společnosti, které nyní probíhají na podkladě nové zákonné normy.

Oba uvedené výbory ČNR upozornily na nebezpečí vzniku kompetenčních sporů mezi federálním ministerstvem kontroly a resortními ministerstvy z důvodu uplatňování navrhovaných sankčních opatření.

Rozpočtový a kontrolní výbor ČNR doporučil provést úpravu způsobu výkonu státní kontroly zvláštním zákonem. Navrhuje určitý kontrolní řád. Tento zákon by umožnil ukládat sankční opatření mimo správní řád a byl by tak v tomto smyslu stanoven i celorepublikový postup kontrol. Ve smyslu tohoto návrhu je shoda s názorem našich výborů a je také shoda se Slovenskou republikou.

Ústavně právní výbor ČNR dále poukázal na neudržitelnost principu nepřímé podřízenosti federálního ministerstva kontroly orgánům Federálního shromáždění. Upozornil na nevhodnost kontrolních akcí prováděných na vyžádání ze strany Federálního shromáždění z toho titulu, že by byla narušena integrita činnosti federálního ministerstva kontroly jako součásti vlády. S takovým návrhem se naše výbory FS neztotožnily. Víme, že je možné vykonávat kontrolu v obou smyslech, to znamená na podkladě požadavků Federálního shromáždění, i na podkladě požadavků vznesených jednotlivými ministry. Připomínky a návrhy výborů ČNR i SNR byly v popsané míře akceptovány při jednání našich výborů a jsou součástí dnes předkládaného návrhu zákona o kontrole v ČSFR.

A nyní ke zhodnocení celkové situace, k tomu, proč tento návrh je nejen potřebné, ale i nutné přijmout. V době, kdy všechno kolem nás bylo státním nebo národním majetkem, muselo být také všechno kontrolováno. Jak to dopadlo, nemusím popisovat. Předložený návrh zákona o kontrole je jedním ze zákonů, který naše federace potřebuje více než naléhavě. Zákon o československé federaci uvádí v § 28, a že organizaci a oprávnění kontrolních orgánů stanoví zákon. Zákon č. 297 pak vymezuje činnost federálního ministerstva kontroly (viz § 95 - § 99 d), ovšem v otázkách oprávnění a povinností federálního ministestva kontroly se tento zákon odvolává na ustanovení zákona č. 103/71 a ve věcech metodiky konroly se pak zákon 103 odvolává až na vyhlášku č. 75/59. Představme si nyní kontrolní situaci, kdy např. převod majetku KSČ má být kontrolován podle metodiky a podle ustanovení zákona vydaného vlastně pod vedením samotné komunistické strany. Jistě chápete, že takové uplatnění zákona je obtížnou záležitostí. Je ovšem samozřejmé, že tvůrci zákona č. 297/90 si dané nemožnosti byli vědomi. V článku 5 zákona 297/90 se proto uvedlo, že zákon č. 103 o lidové kontrole a konrolní pravidla z roku 1959 platí pouze "přiměřeně". Co slovo "přiměřeně" v tomto smyslu znamená, je ponecháno na intepretaci samotných pracovníků ministerstva kontroly. Z toho Je tudíž zřejmé, že jde o naprosto neudržitelný stav a že rozsáhlé majetkové přesuny a naše hospodářská reforma potřebují neprodleně nový zákon, i když je navrhován skutečně jako dočasný pro určitou etapu vývoje hospodářské reformy.

Z popsaných důvodů považuji zákon - jak už jsem řekl nejen za potřebný, ale za nezbytný a doporučuji jeho přijetí.

Předsedající místopředseda FS J. Stank: (slovensky) Děkuji zpravodaji posl. Tichému. Slyšeli jste obě zpravodajské zprávy. Můžeme zahájit rozpravu. Do rozpravy se zatím písemně přihlásili tři poslanci - poslanec Magyar, poslanec Michal Kováč a poslanec Ján Morovič. Prosím poslance Magyara, aby přednesl svůj příspěvek do rozpravy.

Poslanec SL F. Magyar: (slov.) Vážený pane předsedající, dámy a pánové, nechci vás zdržovat, ale chci dát jeden pozměňovací návrh. Navrhuji do § 2 vložit nový odstavec tohoto znění:

Odst. 6: Ustanovení § 4 odst. 2 zák.č.121 se vztahuje i na stížnosti členů politických stran a hnutí na hospodaření z prostředky příslušné strany, respektive hnutí.

Jde hlavně o malá hnutí, kde se může stát, že se malá skupinka zmocní vedení a členové jsou potom bezmocní proti nim, protože se mezi sebou dohodnou, že je všechno v pořádku a proto je nutné, aby členstvo mohlo mít zákonnou ochranu. Nepokládám to za zasahování do vnitřních záležitostí, když samotní členové žádají ochranu zákona. Zatím takové zákonné opatření neexistuje a proto pociťuji potřebu takového opatření. Svůj pozměňovací návrh odevzdám písemně.

První místopředseda FS J. Stank: (slov.) Děkuji panu poslanci Magyarovi. Dále vystoupí pan poslanec Michal Kováč, připraví se pan poslanec Morovič.

Poslanec SN M. Kováč: (slov.) Vážený pane předsedající, vážený parlament, byl jsem pověřen za klub HZDS, abych přednesl stanovisko našeho klubu k tomuto zákonu.

Číslo tisku 846, kde jsou zahrnuty všechny připomínky, které byly vzpomenuty panem zpravodajem, s nimi souhlasíme a náš klub bude podporovat tento zákon.

Jen malou připomínku, kde mi je něco nejasného. Chápu zákon č. 103, že by měl v republikách platit § 1 a § 16. Paragrafem 50 zrušujeme celý zákon 103. Nyní otázka: Pod jakým titulem budou paragrafy 1 a 16 fungovat? V republikách by měl § 103, 1 a 16 zůstat, ale ve federaci ho rušíme. Zde bych žádal nějaké vysvětlení.

Poslanec SN J. Morovič: (slov.) Vážený pane předsedající, kolegy a kolegové, měl bych delší poznámku, cítím se být zavázán, že jsem tyto poměry studoval zde i v zahraničí. Především bych se rád dotkl okolí, ve kterém kontrola působí a za druhé, vztahu kontroly. Mám pocit ze zkušeností, které jsme v jiných zemích viděli, bylo by třeba jasněji formulovat nezávislost kontroly od vlády a od parlamentu. Bylo by to třeba projevit organizačně i finančně. V našem případě to přichází v úvahu se samotnou úpravou ústavy. Proto bych doporučil, aby při návrhu nové ústavy tyto velmi jemné detaily kontrolního systému byly vypracovány velmi precizně.

V zahraničí se rozumí kontrola retrospektivní, jako kontrola rozhodování, řízení i finanční. Tedy nejen finanční. Podrobně jsme studovali s kolegou Ježkem činnost ve Velké Británii v Úřadu NAO - National audit office - Národní autorský úřad, což jsme podrobně rozebrali ze strany Federálního shromáždění, SNR i ČNR. Tento úřad má 900 zaměstnanců. Produkt jejich činnosti jde do odborných materiálů pro jeden v jejich parlamentě. Je to výbor Public acount commity. Je to výbor částečně se překrývající s naším výborem pro plán a rozpočet.

Je třeba říci, že jejich činnost je řízena absolutně nezávisle na činnosti parlamentu a vlády - vydávají podrobné studie, čtyřicet až padesát kusů ročně, ve kterém rozebírají, jakým způsobem se uskutečňuje výběrový mechanismus a finanční rozhodnutí. Bylo zajímavé, že výsledkem naší cesty bylo připravit seminář ve Federálním shromáždění, což jsme zorganizovali, pozvali jsme k tomu příslušného ředitele, který zodpověden za určitou část této činnosti - a představte si byli tam tři poslanci. Tohoto pána jsme sem dostali na několik dní, abychom to s ním mohli konzultovat. Trochu to ukazuje i tato přítomnost v sále při projednávání tak vážné otázky jako je kontrola.

Je třeba si uvědomit, že u nich kontrola probíhá na úrovni "value form money" - jaké hodnoty vytvoří peníze použité v různých oblastech rozpočtu nebo vůbec státní peníze. Bylo třeba, aby se studovala efektivita, aby se vidělo, že dopad rozhodnutí není náhodný a že není možno to nějak volně vysvětlovat. Z tohoto důvodu bych navrhoval, abychom rozlišovali v našem případě mezi návrhem zákona, který nyní máme a návrhem, který by měl existovat a který by měl fungovat jako nějaký most, jako nějaký přechod mezi tím, co bylo a mezi tím, co bude. Ve výborech jsme diskutovali o tom, že by bylo třeba již nyní více nezávislosti - projevit například nějakou preambulí, a na druhé straně potřebujeme začít pracovat na vzdělávání auditorů, což je dlouhotrvající proces. Nestačí, když rozhodneme, že to budeme dělat jinak, ale nebudeme mít k tomu lidi.

Doporučil bych proto, abychom celou tuto kontrolu sledovali a doporučuji na úrovni parlamentu jako něco, co je podpůrný orgán pro rozhodování jednotlivých činností výborů a na druhé straně by měl existovat nějaký paralelní orgán, který by fungoval na úrovni auditorstva, státoprávní, jednotlivých orgánů, které v zemi fungují. Tento předběžný návrh je třeba chápat výslovně jako přechod. Kontrola se všude ve světě rozumí pozitivně. U nás znamená kontrola "nachytat na hruškách". Bylo by třeba také vidět, že všechny kontroly, které se uskutečňují, se uskutečňují v jedné logické oblasti. V Anglii se například studoval způsob, jak se opravují cesty. Auditorství prostudovalo technologii, finanční provedení práce a časově byl pak dělán rozbor, jak finance jsou efektivní, jaké hodnoty přinášejí.

Za náš klub chci říci, že tento návrh podporujeme, ale máme prosbu, aby se to chápalo dočasně a velmi seriózně se na tom pracovalo.

První místopředseda FS J. Stank: (slov.) Děkuji panu poslanci Morovičovi. Jako poslední je do rozpravy přihlášen pan poslanec Stome.

Poslanec SN K. Stome: Pane předsedající, dámy a pánové, vážení hosté, vítám po dlouhé době působení ministerstva kontroly v tomto složení. Jde jednak o doklad o legislativní činnosti, který máme před s sebou a jednak informaci o tom, co již víme z průběžných zpráv o majetku, který přešel na stát podle zvláštního opatření a zvláštních ústavních zákonů, pokud jde o majetek mládeže a KSČ.

Nicméně se domnívám,že v této předloze jsou některé věci, které bude lze asi obtížně realizovat. Podívám-li se na § 20, tam mluvím o vládní předloze, o tisku 751, neboť to je předmětem našeho projednávání, tak podíváme-li se na odstavec 2,tam se dovíme,že náklady vzniklé v souvislosti s prováděním kontroly atd., nesou osoby kontrolované s výjimkou nákladů vzniklých v souvislosti s uplatněním oprávnění podle § 6 odst.l. písm.d a f. Písmeno d pojednává o úschově originálních dokladů a písmeno f pojednává o telekomunikačních zařízeních. Tyto náklady hradí kontrolní orgán, říká závěrová věta odst.2. Nicméně odst.4 § 20 nehovoří už o tom, že tyto náklady hradí kontrolní orgán, ale říká, že nárok na náhradu nákladů podle odst.2 a 3 je nutno v prokázané výši uplatnit.

Já se tedy ptám: Platí to, že to hradí kontrolní orgán, a nebo to zálohuje kontrolovaná osoba a kontrolující orgán to nahrazuje. To mi uniká. Domnívám se, že je protimluv v této textaci.

Potom bych chtěl mít praktickou záležitost. Do jednoho měsíce ode dne kdy náklady byly zjištěny, to znamená včetně účtů za telekomunikační zařízení, je třeba je uplatnit, jinak nárok zaniká. Víme, že telekomunikační správa spojů jenom telefonní poplatky určuje s tříměsíčním zpožděním.

Já se tedy ptám, jakým způsobem, to lze do měsíce stihnout a z jakých podkladů vycházeli předkladatelé, když není nikde kratší doba než jeden měsíc k vyúčtování telekomunikačních poplatků. To je tedy rovněž naprosto neproveditelné.

Já se domnívám, že tento návrh v těchto pasážích kulhá značně za současně platnou praxí a že v této podobě ho chválit nelze, aspoň pokud jde o tato náhradová ustanovení.

Třetí poznámka je taková, že mi tady poněkud chybí čas. Požadovat na kontrolovaných osobách, aby se zdržely činností,které by mohly ohrozit řádné provádění kontrolního zjištování. Výraz osoba se v tomto návrhu používá promiskue. To znamená, buď se tím myslí fyzická osoba v kontextu, nebo se tím myslí právnická osoba, nebo se tím myslí dokonce jakákoliv tato osoba. Z tohoto důvodu musíme uvažovat i v písm. e § 6 odst.l vládního návrhu 751, protože toto není činnost, která by byla hrazena kontrolujícím orgánem, takže musíme rovněž promiskue uvažovat,že jde o kontrolované osoby všech tří kategorií, tzn. fyzické,právnické, případně obé, pokud to přichází v úvahu.

Já se potom ptám, když se mají držet činnosti, které by mohly ohrozit řádné provádění kontrolního zjišťování, kde je pojišťovací klapka proti tomu, aby nějakým způsobem byla přivedena organizace nebo fyzická osoba, nebo kontrolovaná osoba k hospodářským škodám takového rázu, že mohou být pro ni naprosto ireparabilní.Domnívám se, že tato textace a tato vazba na náhradu podle § 20 není také důsledně provedena. Myslím,že to zasahuje do určité míry samého ducha tohoto zákona.

Moje čtvrtá poznámka je ke konečným ustanovením, tj. § 3O a výše, které hovoří o oprávněních a povinnostech ministerstva při výkonu vlastní kontrolní působnosti. Zejména bych chtěl akcentovat závěrečnou větu § 32, kterou považuji za velice užitečnou a potřebnou, totiž v textaci v souvislosti s užívaním svěřeného národního majetku a s využíváním svěřených státních prostředků posuzuje též účelnost a hospodárnost.

Já se nedomnívám, že dnešní úprava zamezuje posuzovat u těchto kategorií majetku a státních prostředků účelnost a hospodárnost. Nicméně systémovým pojetím z kontrol, které jsme zatím viděli v tomto parlamentě, se mi zdálo, že příliš je zdůrazňována dokladová kontrola na úkor kontroly hospodárnosti a účelnosti. Jinak řečeno, když bych to chtěl hodně hrubě zkarikovat, být nespravedlivý vůči výkonu kontroly, tak by to bylo asi tak, že pokud by někdo vydělal 2O.OOO a byl soukromý švec a koupil si singrovku za 3.OOO a chyběl mu na to doklad, kontrola mu toto vytkne, že tam chybí doklad. Pokud by si za dvacet tisíc koupil kožich, v kterém by se jenom hřál a který by mu v začínající živnosti nijak nepomáhal a měl na to doklad o převzetí a měl na to účtenku, tak by žádná závada shledána nebyla. To se domnívám, že poslední větou by mělo být odblokováno. S výhradami, které jsem řekl, myslím, že zákon je možno uvítat jako pokus o částečné zlepšení.

Předsedající místopředseda FS J.Stank: (Slovensky.) Děkuji poslanci Stomemu za jeho vystoupení.

Chce ještě někdo vystoupit v rozpravě? (Nikdo.) Nikdo se nehlásí. Vyhlašuji rozpravu za skončenou.

Prosím o závěrečná slova. Prosím paní ministryní Kořínkovou, aby odpovídala na otázky přednesené v rozpravě.