Vážené poslankyně, vážení
poslanci, podle programu projednáme
Vládní návrh zákona o kontrole v České
a Slovenské Federativní Republice (tisk 751) a návrh
usnesení Sněmovny lidu a Sněmovny národů
(tisk 864)
Prosím ministryni kontroly České a Slovenské
Federativní Republiky paní Květoslavu Kořínkovou,
aby vládní návrh odůvodnila.
Ministryně vlády ČSFR K. Kořínková:
Vážený pane předsedající,
vážené poslankyně, vážení
poslanci, ke zpracování návrhu zákona
o státní kontrole České a Slovenské
Federativní Republiky, který máte předložen
v tisku 751, a jeho úpravu po projednání
ve výborech Federálního shromáždění
v tisku 846, vedly vládu následující
důvody:
1. Nutnost zrušit dnes už zcela zastaralý, nicméně
formálně dosud existující systém
vzájemně provázaných předpisů
upravujících kontrolu ve státní správě
a v národním hospodářství na
principech plánovitého systému řízení
a nahradit jej nezbytnou zákonnou úpravou státní
kontrol odpovídající současným
československým podmínkám upravujícím
především kontrolu zákonnosti, účelnosti
a hospodárnosti v nakládání se státními
prostředky a státním majetkem.
2. Nutnost upravit oprávnění a povinnosti
federálního ministerstva kontroly, jehož základní
působnost byla již sice upravena v kompetenčním
zákoně č. 297/1990 Sb., ale jež svou
vlastní kontrolní činnost provádí
dosud vzhledem právě k neexistenci jiné právní
normy na základě zákona z roku 1971, to je
známý zákon č. 103/1971 Sb., o lidové
kontrole.
3. Nutnost legislativně realizovat rozdělení
působnosti federace a republik v kontrolní činnosti.
Na rozdíl od dosavadní úpravy, která
podřizovala všechny subjekty kontroly jak ve státní
správě tak i hospodářské sféře
jednotným politickoprávním zásadám,
jež stavěly soustavu tzv. orgánů lidové
kontroly jako jakousi centrální páteř
mající garantovat efektivnost jejího fungování,
předkládaný zákon o kontrole sleduje
především účelnost hospodaření
s finančními prostředky federace.
Zákon respektuje skutečnost, že v podmínkách
oddělování státu od občanské
společnosti a překonávání direktivních
metod řízení, není vůbec myslitelná
existence normy, která by komplexně po obsahové
i organizační stránce konstituovala kontrolní
systém ve veřejné správě či
dokonce i v hospodářské sféře,
včetně vyjmenovávání jednotlivých
článků tohoto systému a vymezení
jejich věcné kontrolní působnosti
a pravomoci tak, jak tomu bylo v zákoně č.103/1971
Sb. Takové řešení by předjímalo
rozsah působení nejen kontrolních, ale i
většiny věcných úkolů
státních orgánů a subjektů
v hospodářské sféře, což
by znamenalo vlastně jen reprodukci způsobu organizace
kontroly, jež vycházela z představ o možnosti
předurčit všechny řídící
a kontrolní vztahy ve společnosti z jednoho místa
a jedním centrálním aktem.
Zákon si proto klade za cíl vytvořit pouze
obecný normativní rámec pro výkon
kontrolní činnosti prováděné
orgány státní správy, aniž by
přitom originálně vytvářel
státní kontrolní instituce nebo upravoval
jejich kontrolní působnosti. To plně přenechává
příslušným kompetentním a hmotně
právním předpisům. Zákon upravuje
otázky, které jsou všem orgánům
státní správy provádějícím
kontrolní činnost společné a obecné
a v těchto jiných předpisech řešeny
dosud nejsou.
Zákon na rozdíl od dřívější
úpravy vůbec neupravuje kontrolní činnost
vykonávanou subjekty, které stojí mimo stát,
neboť normativní úprava takové činnosti
přísluší státu jen v některých
speciálních otázkách státního
zájmu, které jsou řešeny zvláštními
zákony. Jinak je otázka a organizace provádění
kontroly plně věcí vnitroorganizačních
vztahů těchto subjektů. V souladu s tím
řeší zákon o kontrole především
dva základní okruhy problémů:
První okruh problémů tvoří
obecná procesní pravidla výkonu kontroly
prováděná federálními orgány
státní správy na základě příslušných
zákonů, které jsou obsahem části
druhé návrhu zákona. Jejich smyslem je upravit
základní vztahy vznikající při
provádění kontroly mezi dvěma skupinami
subjektů zcela odlišného charakteru a to mezi
kontrolujícími subjekty státu na jedné
straně a kontrolovanými subjekty různého
druhu na straně druhé. Jde o vymezení pravidel
pro výkon vnější kontrolní činnosti
odpovídající podmínkám právního
státu, které posilují právní
jistotu kontrolovaných právnických a fyzických
osob. To by mělo vést k celkovému zvýšení
efektivnosti prováděné kontrolní činnosti
a ke snížení konfliktnosti kontrolního
systému.
Kontrolní řád, jak se obecná a procesní
pravidla nazývají, nahradí dosud existující
obecnou metodiku kontrolní činnosti obsaženou
ve vyhl. 75/l959 Ú.l. Na rozdíl od této vyhlášky
však kontrolní řád bude upravovat pouze
výkon kontroly prováděné státními
orgány a bude platit podpůrně - tj. tam,
kde kontrolní proces neupravuje, zvláštní
procesní předpisy.
Kontrolní řád se nevztahuje na výkon
vnitřní kontroly. Tj. kontroly prováděné
uvnitř státních orgánů a organizací
a po linii řízení. Nevztahuje se rovněž
na takovou činnost státních orgánů,
která v souvislosti s výkonem státní
správy je sice svou podstatou také kontrolou, avšak
která se na rozdíl od specializovaných akcí
svou povahou, průběhem a přijímanými
závěry nevyděluje z běžného
výkonu státní správy, nýbrž
se uskutečňuje jako jeho nedělitelná
součást.
Je třeba rovněž zdůraznit, že kontrolní
řád nepředurčuje jednotlivé
druhy kontrolních orgánů ani jejich působnost,
ale úpravu těchto otázek plně ponechává
na zvláštních předpisech. Tato univerzálnost
kontrolního řádu vytváří
předpoklady jeho dlouhodobé platnosti.
Lze tedy říci, že kontrolní řád
bude v oblasti kontrolního procesu, v jehož průběhu
je mnohdy velmi výrazně zasahováno do sféry
subjektivních práv, plnit obdobnou úlohu,
jakou plní v oblasti správního řízení
správní řád.
Při zpracování návrhu kontrolního
řádu jsme vycházeli z představy, že
je účelné, aby základní pravidla
pro provádění kontroly byla jednotná
jak v působnosti federace, tak i v působnosti obou
republik. V tomto smyslu jsme s oběma partnerskými
ministerstvy kontroly republik spolupracovali. Tento záměr
se do značné míry podařilo naplnit,
neboť jak v návrhu slovenského zákona
o kontrole, který je souběžně projednáván
v SNR, tak i v návrhu českého zákona
o kontrole, u něhož počátkem září
bylo skončeno stadium připomínkového
řízení, jsou otázky kontrolního
procesu řešeny až na nějaké drobnější
odlišnosti obdobně jako v našem návrhu.
Lze dokumentovat, že i bez direktivního řízení
je možné uplatnit společný postup při
tak závažné činnosti, jakou je činnost
státní kontroly.
V druhém okruhu jsou upraveny oprávnění
a povinnosti FMK, jež navazují na úpravu provedenou
kompetenčním zákonem 297/1990 Sb., který
vymezuje pouze nejzákladnější působnost
tohoto orgánu. Část zákona, která
tuto problematiku upravuje, tedy v poměru ke kompetenčnímu
zákonu, základní působnost podrobněji
specifikuje, dále upravuje pravomoci - tzn. prostředky
výkonu kontroly a vztahy FMK k ostatním státním
orgánům. V průběhu přípravy
a připomínkového řízení
byly v této části návrhu zákona
nejčastěji diskutovány dvě základní
otázky. První, zda tato problematika do zákona
patří, neboť jde vlastně o úpravu
otázek činnosti jen jednoho z mnoha orgánů
provádějících státní
kontrolu. Za druhé. Zda by nebylo účelnější
koncipovat nejvyšší kontrolní orgán
nikoli jako orgán státní exekutivy, ale jako
nezávislý kontrolní orgán, jak je
to obvyklé v zemích s tržní ekonomikou.
Vydání dvou zákonů, tj. zákona
o kontrole a současně zákona o FMK, nepovažovali
jsme za schůdné především z důvodů
legislativních, neboť zdvojením legislativního
procesu by to znamenalo neúměrné znásobení
současné práce, času i finančních
prostředků. Přitom, že jde o přechodnost
právní normy, která bude mít platnost
jen do přijetí nových ústav. Vycházíme
však i z toho, že FMK je na rozdíl od všech
orgánů státní správy kontrolním
orgánem plně specializovaným, který
provádí kontrolu jako svou výlučnou
činnost, ale i univerzálním, neboť kontroluje
v zásadě všechny činnosti a všechny
subjekty podléhající řídící
působnosti vlády. Jeho činnost tedy bezprostředně
souvisí s funkcí exekutivy - tak se to přímo
dotýká i všech federálních orgánů
státní správy, což podle našeho
názoru dostatečně odůvodňuje
zařazení úpravy FMK do zákona vytvářejícího
obecný právní rámec pro tuto kontrolní
činnost. Ve vztahu ke kontrolnímu řádu
plní část III návrhu zákona
funkci zvláštního předpisu upravujícího
činnost ministerstva za předpokladu, že jde
o přechodnou dobu platnosti této normy.
K té druhé otázce je nutno zdůraznit,
že předkladatel nespatřuje budoucnost vrcholné
státní kontroly jako orgánu státní
exekutivy,. min.Kořínková nýbrž
naopak, obdobně jako je tomu ve vyspělých
zemích, existenci nezávislého vrcholného
orgánu státní kontroly. Jsme však toho
názoru a to plně v souladu se stanovisky představitelů
evropské mezinárodní organizace nejvyšších
kontrolních orgánů EUROSAI, že ke vzniku
této instituce,jež v našem státe neměla
za uplynulých 4O let obdoby, může dojít
jen v souladu s postupnými kroky v úpravě
ústavy. V současné etapě společenských
a ekonomických změn ještě zdaleka nejsou
dotvořeny všechny právní, ekonomické
a politické instituty, které běžně
jistí demokratický a tržní vývoj
ve vyspělých zemích. Silně se projevují
setrvačné ale cílevědomé tendence
v jednání lidí i ekonomických subjektů
poplatné dřívějším deformovaným
ekonomickým a politickým vztahům, čehož
jsme denně svědky a je třeba operativně
sledovat a usměrňovat transformační
deetizační a privatizační proces v
naší společnosti.
Domniváme se proto a v tom se shodujeme i s konzultanty
ze světové organizace nejvyšších
kontrolních orgánů INTOSAI, že v této
situaci může účinněji a operativněji
působit orgán exekutivního charakteru, než
orgán nezávislý, nemající přímé
kompetence s přímými postihy. Takový
orgán totiž zpravidla sám nedisponuje žádnými
přímými usměrňovacími
či donucovacími nástroji a svoji autoritu
opírá o funkce již zmíněných,
u nás však dosud nedotvořených právních,
ekonomických a politických institutů. Vznik
nezávislé vrcholné kontrolní instituce
se totiž nutně musí opírat o ústavu
- jak jsem již uvedla před tím. Dosavadní
ústava s existencí takovéto instituce nepočítá
a bylo by proto nutné v předstihu nebo současně
s vydáním zákona o zřízení
nejvyššího nezávislého kontrolního
úřadu provést její příslušnou
úpravu.
Vzhledem k současným vnitropolitickým podmínkám,
kdy se připravuje vydání ústav zcela
nových, se jeví takový postup neúčelný
a naopak oddálení nové působnosti
kontrolní činnosti nelze zase prodlužovat v
důsledku ekonomických problémů. Koncepce
navržená v části III. zákona
však v sobě zahrnuje již mnohé prvky,
které ministerstvu umožní plnit i řadu
funkcí, které jinak plní nezávislý
kontrolní orgán. Jde zejména o zásadní
změnu kontroly , která se mění od
dříve převažující kontroly
v plnění plánu a věcných direktiv
vlády na kontrolu rozpočtu, to je na kontrolu hospodaření
s finančními prostředky federace. Výrazně
se rovněž posiluje propojení činnosti
ministerstrva na Federální shromáždění
a jeho orgány tak, jak nám to již umožňuje
kompetenční zákon z loňského
roku. To umožní potom Federálnímu shromáždění
a jeho orgánům plně využívat
kontrolních poznatků ministerstva pro své
potřeby, zejména bude-li přijat zákon
ve znění navrženém výbory pro
plán a rozpočet, tzn. upraveného v č.
846.
Závěrem k této otázce bych chtěla
ještě jednou zdůraznit, že koncepce federálního
ministerstva kontroly, jak je navrhována v části
III. zákona je považována za přechodné
řešení, které v dané situaci
odpovídá reálným podmínkám
v naší společnosti. V návaznosti na
přijetí nové ústavy federace a republik
a posílení funkčních tržních
a demokratických mechanismů, tzn. zejména
přijetí příslušnéhých
ekonomických zákonů, je počítáno
se zřízením nezávislého kontrolního
orgánu obvyklého ve vyspělých demokratických
zemích s tržní ekonomikou.
Při projednávání návrhu zákona
v jednotlivých výborech bylo možné z
vystoupení mnoha poslanců poznat zájem na
vytvoření silné a nezávislé
kontroly pokrývající zejména ty oblasti,
kde v současné době dochází
k největším poruchám nebo odklonu od
záměrů transformace naší ekonomiky.
Projevilo se to jak v připomínkách k celkovému
pojetí zákona, tak i k jednotlivým jeho ustanovením.
Předložený návrh zákonné
normy (tisk 846) - obsahuje proto kromě řady legislativních
či technických úprav rovněž pět
návrhů věcně významných
změn a to především - doplnění
zákona o základní pravidla pro provádění
vnitřní kontroly ve státních orgánech
a organizacích. Za druhé - rozšíření
subjektů podléhajících kontrole federálního
ministerstva kontroly o právnické osoby s majetkovou
a finanční účastí státu.
To dosud v žádném zákoně nemáme.
Za třetí rozšíření okruhu
orgánů oprávněných požadovat
od ministerstva spolupráci od sněmoven a výborů
Federálního shromáždění.
Čili jde v podstatě o všechny orgány
Federálního shromáždění.
Za čtvrté - návrh, aby plán práce
ministerstva schvalovalo Federální shromáždění
po projednání ve federální vládě.
Tím je zaručena jakási určitá
nezávislost. Za páté - zvýšení
pokut, které může ministerstvo kontroly ukládat
za porušení právních norem 500 tisíc
na 1 milión Kčs právnickým osobám
a z 10 tisíc na 20 tisíc Kčs osobám
fyzickým.
V závěru bych chtěla ještě upozornit
na jednu skutečnost legislativně technickou, která
do návrhu, o kterém jsem hovořila, nebyla
zapracována. Jde o § 45 odst. l, kde v prvním
řádku se uvádí "státní
organizace". V ostatních paragrafech toto označení
bylo změněno na "právnické osoby
zapojené příjmy a výdaji na státní
rozpočet federace". Toto vymezení je přesnější
a doporučuji jej zapracovat do tohoto paragrafu.
Dovolte mi závěrem, abych vyslovila své uznání
a poděkování poslancům výborů,
které návrh zákona projednávaly,za
konstruktivní přístup a zřejmou snahu
o to, aby výsledné znění zákona
o kontrole odpovídalo současným potřebám
a možnostem naší společnosti.
Děkuji vám za pozornost.
Předsedající místopředseda
FS J. Stank: (slovensky)
Děkuji paní ministryni. Návrh projednaly
výbory ústavně právní, sociální
a kulturní, hospodářské, pro plán
a rozpočet a výbory pro životní prostředí
obou sněmoven. Výbory pro plán a rozpočet
byly pověřeny, aby shrnuly výsledky projednávání
tohoto vládního návrhu. Tyto výbory
nám předkládají návrh usnesení
(tisk 846). Přednesením zpravodajských zpráv
pověřily poslance Karla Ježka a poslance Juraje
Molnára. Pan poslanec Molnár je ale práce
neschopen, je na operaci slepého střeva, tak z tohoto
důvodu tyto výbory pověřily přednesením
zpravodajské zprávy pana poslance Bohumila Tichého.
Nyní prosím zpravodaje výborů SL pana
poslance Karla Ježka, aby přednesl zpravodajskou zprávu.
Zpravodaj výborů SL K. Ježek: Pane předsedající,
paní poslankyně, páni poslanci, je nám
předkládán k projednání zákon
o kontrole. Byl projednán celkem pěti výbory
Federálního shromáždění
a tyto výbory po projednání schválily
koncepci i strukturu zákona. S dílčími
úpravami byl schválen i jeho obsah. Většina
vznesených připomínek byla legislativně
technického rázu. Uplatňovaly je většinou
výbory ústavně právní, které
zákon projednávaly jako první. Další
výbory si doporučenou úpravu rozšiřující
nebo zkvalitňující zákon nebo vyjadřující
lepší srozumitelnost většinou osvojovaly.
Celkem bylo vzneseno cca 50 připomínek. Provedené
úpravy jsou obsaženy v tisku 846, který jste
obdrželi společně s tiskem 751, obsahujícím
původní návrh zákona a pro přehlednost
jsou zde vyznačeny tučným podtrženým
písmem. Z realizovaných úprav bych chtěl
upozornit zejména na následující zapracované
podněty.
Hlavní připomínka ústavněprávního
výboru patřila absenci povinnosti orgánů
státní správy, státních organizací
a státních podniků v působnosti federace
zajišťovat vnitřní kontrolu. Po projednání
s navrhovatelem byla tato připomínka přijata
i garančními výbory a zapracována
v § 1 odst. c) a dále v § 2 odst. 3 a v novém
znění části IV - vnitřní
kontrola, to znamená v § 45 a 46. Zde je stanoveno
její zaměření zejména na dodržování
obecně závazných předpisů v
orgánech státní správy, státních
organizacích a státních podnicích
na v současné době zvlášť
sledované oblasti zneužívání
postavení řídících pracovníků
a na hospodárnost při plnění úkolů
organizací.
V souvislosti s aktuální potřebou kontroly
akciových společností, zejména v oblasti
možného úniku majetku federace, byl akceptován
a zapracován v § 32 požadavek výboru ústavněprávního
na rozšíření kontrolní působnosti
ministerstva kontroly i na právnické osoby s majetkovou
nebo finanční účastí federace.
V návaznosti na novelu jednacího řádu
a pro zlepšení kontrolní činnosti FS
bylo výbory pro životní prostředí
a hospodářskými výbory požadováno
rozšíření okruhu orgánů
FS oprávněných požadovat od ministerstva
kontroly kontrolní činnost a předkládání
zpráv a podkladů, o sněmovny a jednotlivé
výbory. Souvisí to i s novou zúženou
funkcí předsednictva FS. Všechny tyto požadavky
po přijetí v garančních výborech
jsou zapracovány v § 27, 42 a 43.
Pro zvýšení nezávislosti kontrolní
činnosti hospodářské výbory
požadují plán kontrolní činnosti
schvalovat Federálním shromážděním
po projednání ve vládě. Tento návrh
byl rovněž akceptován a je zapracován
v § 28.
Dále byly přijaty také návrhy uvedené
v § 37 a 38 na zdvojnásobení maximální
výše pokut jako důležitý ekonomický
nástroj pro zamezení porušování
právních povinností a pro rychlé odstranění
zjištěných nedostatků.
Úpravy návrhu zákona o kontrole, jak jsou
uvedeny v tisku 846, odrážejí potřebu
vzniku nezávislého kontrolního orgánu,
ale i potřebu poslanců na objektivní a rychlé
informace jak o stavu národního hospodářství,
tak státního rozpočtu. Ty byly dosud využívány
výbory pro plán a rozpočet. Měly by
však sloužit i pro další výbory,
které mají posoudit konkrétní požadavky
voličů na odpovědnost za rozhodnutí
orgánů státní správy či
změnu právní úpravy určité
oblasti občanského života společnosti.
Závěrem bych chtěl zdůraznit, že
návrh zákona o kontrole má do budoucna časově
omezenou platnost. Je zřejmé, že souvislosti
s přijetím nové ústavy a s rozšířením
tržních mechanismů bude potřebné
vytvořit nezávislý kontrolní úřad.
Proto se jedná o zákon přechodný,
úměrný potřebám v tomto období.
Z toho důvodu doporučuji předkládaný
návrh zákona v podobě tisku 846 schválit.
Děkuji.