(Hlas z pléna: Pane předsedající,
vážené Federální shromáždění,
já bych doporučoval kdybychom teď zvážili
dodatečně co nám zůstalo nedořešené,
projednání usnesení paní poslankyně
Petrové. Zde byl odkaz, že tento návrh formulace
bude mít hotový.)
Předsedající první místopředseda
FS Z. Jičínský: Pane kolego, zatím
paní poslankyně svůj návrh nepředložila.
Budeme projednávat návrh prezidenta České
a Slovenské Federativní Republiky na vydání
ústavního zákona o celostátním
referendu tisk 372 a návrh usnesení ústavně
právních výborů Sněmovny národů
a Sněmovny lidu, tisk 767. Uvedený návrh
usnesení tisk 767 jste obdrželi včera a nebyla
splněna podmínka 48 hodin podle § 19 odstavec
1 zákona o jednacím řádu. Protože
jde o naléhavý návrh, který doporučuje
politické grémium, doporučuji přijmout
usnesení, že přes nedodržení stanovené
zákonné lhůty sněmovny souhlasí
s projednáváním tohoto bodu. Navrhuji, abychom
hlasovali o návrhu bez rozpravy. Nejprve bude hlasovat
Sněmovna lidu, kdo souhlasí s tímto návrhem,
nechť zvedne ruku a stiskne tlačítko! Pardon,
prosím hlasují poslanci Sněmovny lidu. Děkuji.
(55) Padesát pět.
Kdo je proti? (5) Pět.
Zdržel se někdo hlasování? (8) Osm.
Děkuji.
Padesát pět pro, pět proti a osm se zdrželo
hlasování. Devět poslanců nehlasovalo.
Nyní hlasují poslanci Sněmovny národů.
Kdo z nich je pro tento návrh, nechť zvedne ruku a
stiskne tlačítko! (61) Šedesát jedna.
Kdo je proti? (4) Čtyři. Děkuji.
Zdržel se hlasování? (12) Dvanáct. Děkuji.
Šedesát jedna poslanců pro, čtyři
proti, dvanáct se zdrželo, sněmovny souhlasí.
Návrh zákona o celostátním referendu
(tisk 372).
Za navrhovatele podá výklad k návrhu ústavního
zákona místopředseda federální
vlády pan Pavel Rychetský, uděluji mu slovo.
Místopředseda federální vlády
ČSFR P. Rychetský: Vážený pane
předsedo, vážený pane předsedající,
vážené dámy a pánové poslanci,
v článku 30 odstavec 1 Listiny základních
práv a svobod, kterou přijalo Federální
shromáždění 11. ledna letošního
roku jako ústavní zákon se stanoví,
že občané mají právo podílet
se na správě veřejných věcí
přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Podobné ustanovení je obsaženo v článku
25 písmeno a) Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech, který je na území
České a Slovenské Federativní republiky
obecně závazný ve smyslu § 2 odstavce
2 ústavního zákona číslo 23
z roku 1991 Sbírky, jímž se uvozuje Listina
základních práv a svobod.
V našem státoprávním zřízení
je v současnosti plně uplatněna pouze druhá
z obou citovaných forem účasti občanů
na řízení státu, tj. zastupitelská
forma. Pokud jde o první formu, tj. přímou
demokracii, je zatím zakotvena jen v souvislosti s rozhodováním
o věcech místní samosprávy v článku
86 odstavec 3 ústavy a v dosud nekompletní úpravě
místního referenda v § 26 zákona České
národní rady o obcích. Na dnešní
společné schůzi obou sněmoven má
Federální shromáždění
na základě iniciativy prezidenta České
a Slovenské Federativní Republiky rozhodnout o uplatnění
této formy demokracie v celostátním měřítku.
Referendum v té či oné podobě a rozsahu
je upraveno v ústavním právu řady
států, mimo jiné vedle Švýcarska
v Rakousku, Francii, Itálii, Japonsku, Dánsku, Švédsku,
Španělsku, Německu, Maďarsku a bylo použito
i ve Velké Británii.
Rozhlédneme-li se po světě, nenalezneme jedinou
vyspělou demokracii, která by neměla ústavní
princip přímé demokracie jako komplementární
součást svého ústavního systému.
Výbory národních rad a zejména Federálního
shromáždění se prezidentovým
návrhem důkladně zabývaly a při
tomto projednávání bylo poukázáno
snad na všechny klady a zápory referenda, jak vyplývají
ze zkušeností s touto formou uplatňování
lidové vůle v různých zemích.
V jednotlivých státech plní referendum nestejné
funkce a ve zpětném historickém pohledu je
hodnoceno různě. V podobě návrhu prezidenta
České a Slovenské Federativní Republiky
mělo plnit referendum zejména funkce příznačné
pro vyspělé parlamentní demokracie, funkce
rovnováhy a vzájemných vazeb mezi mocí
zákonodárnou a výkonnou, funkce posilňující
stabilitu demokracie.
Návrh tedy sledoval především podobný
cíl jako ustanovení o referendu, které bylo
obsaženo v § 46 Ústavní listiny Československé
republiky z roku 1920. Podle tohoto ustanovení zamítlo-li
Národní shromáždění vládní
návrh zákona, vláda měla právo
se usnést, aby hlasováním lidu bylo rozhodnuto,
má-li se vládní návrh stát
zákonem. Hlavním smyslem toho bylo, aby referendum
plnilo rozhodčí funkci mezi oběma komorami
parlamentu, neboť jako poslanecká sněmovna,
tak i senát mohl způsobit zamítnutí
návrhu zákona. Prováděcí zákon
nebyl nikdy vydán. Obě sněmovny totiž
byly voleny podle stejných principů a jejich politické
složení bylo víceméně obdobné,
i když jejich volební období bylo nestejné.
Potřeba referenda proto nevyvstala.
V našem platném ústavně právním
uspořádání je riziko patových
situací ve vztahu obou sněmoven Federálního
shromáždění nepoměrně
větší, na druhé straně však
tak zásadní otázku bude s ohledem na současnou
situaci ve státě vhodnější řešit
až v rámci nové ústavy České
a Slovenské Federativní Republiky.
Návrh prezidenta současně ovšem obsahuje
ustanovení o realizaci dosud jen symbolického ustanovení
o právu našich národů na sebeurčení.
Komplexní návrh ústavního zákona
o celostátním referendu byl na půdě
výborů obou sněmoven Federálního
shromáždění i na půdě
obou národních rad podroben řadě připomínek,
které mnohdy vyústily i ve zcela odmítavé
stanovisko. Dnes vám je jménem obou ústavně
právních výborů předložen
v podobě tisku 767 návrh, který akceptuje
prakticky všechny připomínky a pozměňovací
návrhy, které dosud zazněly. Je nutno zdůraznit,
že ve smyslu tohoto návrhu se referendum nemá
stát běžným ani časovým
způsobem rozhodování. Navrhovaná úprava
umožňuje, aby místo kompletního návrhu
zákona nebo ústavního zákona byly
k referendu předloženy pouze zásadní
otázky státoprávního uspořádání.
Je tedy možno předložit návrh na schválení
pouze určitého principu nebo několika zásad
řešení, přičemž výsledek
referenda má závaznost ústavního zákona.
Tento postup může být praktický zejména
v případě, kdy by šlo o složitější
nebo politicky závažné rozhodnutí, ke
kterému by si přálo Federální
shromáždění znát vůli
občanů této země.
Ve všech případech právě uvedených
má mít referendum podpůrnou funkci a jeho
vyhlášení je fakultativní. Jde o otázky,
jejichž řešení nadále plně
spadá do působnosti Federálního shromáždění,
a ani v případě, že obě sněmovny
parlamentu nedospějí ke shodnému usnesení,
nemusí být referendum použito.
Druhou základní funkcí referenda je vyplnit
mezeru v právní úpravě spočívající
v tom, že v preambuli Ústavního zákona
o československé federaci se deklaruje právo
národa na sebeurčení až do oddělení,
ale není stanoven žádný ústavní
způsob uplatnění tohoto práva. Záměrem
je upravit referendum jako jediný způsob, jímž
může být uvedené právo uplatněno,
takže jen přímo sám lid má mít
právo rozhodnout o této nejzásadnější
otázce další existence společného
státu.
Návrh úpravy referenda je důsledně
založen na obdobných principech jako Ústavní
zákon o Československé federaci. Zahrnuje
proto i zákaz majorizace občanů jedné
republiky občany druhé republiky. Ovšem v otázce
uplatnění práva na vystoupení jedné
z republik z federace musí mít rozhodující
volbu občanů této republiky.
Soudím, že přijetí předloženého
návrhu by pokrylo naléhavou potřebu mít
institut referenda k dispozici ještě před definitivní
úpravou v nové ústavě České
a Slovenské Federativní Republiky.
Všechny navržené změny jsou plně
přijatelné a znamenají zdokonalení
návrhu v podmínkách, ve kterých je
nyní naše země. Jde zejména o ustanovení,
podle něhož referendum o návrhu na oddělení
jedné z republik musí být vyhlášeno
také navrhne-li to Česká národní
rada nebo Slovenská národní rada, a v tom
případě se vyhlásí pouze na
území příslušné republiky.
Vzhledem k potřebě právní stability
je žádoucí, aby byla stanovena alespoň
pětiletá lhůta, ve které nelze opakovat
referendum o stejné věci, jako předpokládá
návrh ústavně právních výborů.
Také lze souhlasit s tím, aby podmínkou přijetí
návrhu referenda bylo, že se pro návrh vysloví
většina občanů oprávněných
hlasovat. Nutné to je pro případ hlasování
o nejpodstatnější otázce - o návrhu
na oddělení jedné z republik.
Z uvedených důvodů jsem zmocněn prezidentem
České a Slovenské Federativní Republiky
vyslovit souhlas s předloženým pozměňovacím
návrhem ve znění tisku 767. Dovolte, abych
na závěr vyslovil své osobní přesvědčení.
Budete hlasovat o ústavním zákonu, kterým
vyjádříte vůli naplnit vznešená
slova o demokracii skutečným obsahem, o zákonu,
který, bude-li to třeba, dá důstojný,
ústavní, vpravdě legitimní rámec
až dosud prázdným slovům o suverenitě
lidu, o svébytnosti našich národů.
Jsem přesvědčen o tom, že vůlí
našich národů, vůlí drtivé
většiny občanů, kteří
si váží demokratických tradic, je zachování
společného státu jako důstojného
domova pro každého, kdo se v Čechách,
na Moravě nebo na Slovensku narodil, prožil zde krásné
i trpké chvíle, váží si odkazu
našich předků - Ludovíta Štúra,
Jána Kollára, Františka Palackého, Jana
Ámose Komenského a dalších velkých
postav našich dějin.
Stojíme před velkou zkouškou z demokracie a
věřím, že v ní obstojíme.
Prosím, odložte pro tuto chvíli partikulární,
stranické zájmy a vyjádřete jedno
přesvědčení, na které se často
zapomíná: Víru v lidi, kteří
vám odevzdali v prvních svobodných a demokratických
volbách po více než 40ti letech svůj
hlas. Víru v to, že jde o lidi moudré a čestné,
prozíravé a uvážlivé. Přijetím
předloženého zákona o referendu vyjádříte
přesvědčení, že občanům
této země náleží právem
možnost rozhodovat o svém osudu, že je naší
společnou povinností jim touto cestou vrátit
ztracenou důstojnost. Děkuji za pozornost. (Potlesk.)
Předsedající první místopředseda
FS Z. Jičínský: Děkuji panu místopředsedovi
vlády Pavlu Rychetskému. Návrh ústavního
zákona byl projednán všemi výbory obou
sněmoven kromě výborů mandátových
a imunitních. Prosím sněmovního zpravodaje
poslance Ernesta Valko, aby přednesl zpravodajskou zprávu
za výbory Sněmovny lidu.
Společný zpravodaj výborů SL poslanec
E. Valko: Vážený pán predseda, vážený
pán predsedajúci, vážené dámy,
vážení páni, milí hostia, predmetom
dnešného rokovania je návrh ústavného
zákona prezidenta Českej a Slovenskej Federatívnej
Republiky o celoštátnom referende - tlač 572
- v znení stanoviska ústavnoprávnych výborov
Snemovne ľudu a Snemovne národov - tlač 767
- ktoré tieto výbory prerokovali na svojom spoločnom
rokovaní dňa 8.7.1991.
Dovoľte, aby som zdôvodnenie tohto ústavného
zákona začal citátom Alexandra Hamiltona
"Človek miluje moc. Dajte všetku moc väčšine,
táto bude potlačovať menšinu. Dajte všetku
moc menšine, táto bude potlačovať väčšinu.
Väčšina o menšina by preto mali mať
moc, ktorá by im umožňovala brániť
sa pred druhým."
Citátom by som sa snažil uviesť pojem a význam
tohoto slova. Slovo "referendum" je odvodené
z latinského slova "refero", čo znamená
oznamuje, referuje. Referendum v širšom slova zmysle
rozumieme inštitúciu, ktorá povoláva
ľud k bezprostrednej rozhodovacej činnosti predovšetkým
v zákonodarnej pri parlamente. V užšom slova
zmysle sa dáva referendum do príkladu s tzv. ľudovou
iniciatívou. Referendum znamená skutočné
rozhodovanie ľudom, naproti tomu ľudovou iniciatívou
sa rozumie kompetencia ľudom vyvolať normotvornú,
hlavne parlamentnú činnosť. Obsahom tejto iniciatívy
je vždy buď návrh toho, aby parlament o ňom
rokoval a uzniesol sa, alebo aby ľud o tom sám rozhodol.
V tom druhom prípade ide o kombináciu ľudovej
iniciatívy a referenda.
V odbornej literatúre sa jednotlivé definície
na jednej strane síce diametrálne rozlišujú,
ale nie úplne sa nestotožňujú. Poľský
ústavný právnik Zieliwski, ktorého
vymedzenie pojmu referenda sa v niektorých odborných
kruhoch považuje za najvýstižnejšie, použil
túto definíciu referenda: "Referendum je spôsob
právneho rozhodovania voličov prostredníctvom
hlasovania o rôznych otázkach štátu,
či vymedzeného teritória, o vymedzenom predmete
hlasovania, ktorý vychádza zo skutočností
vyjadrených v činnosti stanovujúcej podklad
pre hlasovanie." Koniec citátu.
Uvedená definícia vymedzuje subjekty, ktoré
majú právo zúčastniť sa referenda,
otázky, ktoré sú v jeho rámci predpokladané,
a lokalitu, územie, v ktorom sa môžu uskutočniť.
Tu je však nutné zdôrazniť, že referendum
predpokladá vždy existenciu parlamentu, zákonodarného
zboru. Kde nie je takéhoto zboru, nie je možné
hovoriť o inštitúcii referenda, ale len o bezprostrednej
demokracii. V tejto priamej alebo bezprostrednej demokracii ľud
nielen hlasovaním rozhoduje o zákonodarných
problémoch, ale i o nich rokuje, radí sa.
Ústavná teória a prax rozoznáva referendum
- ante alebo post lege. V praxi sa častejšie vyskytuje
referendum post lege. U tohoto referenda ide o schválenie
alebo odmietnutie uznesenia zákonodarného zboru.
Tomuto referendu sa hovorí i referendum ratifikačné
a používa sa v prípade, keď prijatý
zákon ešte nie je právoplatný a záväzný,
ale stane sa ním až po jeho prijatí v referende.
Toto referendum má prakticky dve fázy. Prvá
je prijatie aktu cez príslušný orgán
moci, druhou fázou jeho schválenie voličmi.
V tomto prípade sa prakticky voliči stávajú
aktívnymi tvorcami zákona.
Referendum ante lege je veľmi málo používané.
Predmet referenda určujú zákony alebo iné
akty ešte pred jeho predložením parlamentu. Otázka
stanovujúca predmet referenda je z návrhu predpokladaného
zákona. V rámci tohoto referenda - v rámci
referenda ante lege - rozlišujeme referendum, keď návrh
zákona nebol ešte predložený kompetentnému
orgánu k jeho prijatiu, to je bod a), b) - keď je
medzi komorami parlamentu nezhoda, čo do prijatia daného
zákona samozrejme, ale len v prípade, že existuje
dvojkomorový parlament. V tomto prípade je referendum
akýmsi najvyšším arbitrom.
Referendum môže byť ďalej fakultatívne,
alebo obligatórne, to znamená, že je ovládané
zásadou dispozičnou alebo zásadou oficiality.
V prvom prípade môže dôjsť k hlasovaniu
len na popud určitých činiteľov, napríklad
vlády, hlavy štátu, parlamentu, v druhom prípade
na jeho prevedenie je pre určité prípady
už predpísané samotnou ústavou. To znamená,
že v prípade obligatórneho, povinného
referenda je účasť voličov nevyhnutná,
v prípade fakultatívneho sa referendum koná,
len keď nastúpi iniciatíva riadených
subjektov, ktoré som pred chvíľou uviedol.
Fakultatívne referendum je samozrejme o niečo výhodnejšie.
Vážené dámy, vážení
páni, ako už som vyššie uviedol, svojou
ideovou podstatou referendum patrí do priamej bezprostrednej
demokracie, pretože vlastník chce uskutočniť
to rovnako alebo niečo podobné ako zastupiteľský
zbor. Základné problémy, ktoré vznikajú
okolo tejto inštitúcie, sa týkajú predovšetkým
pomeru medzi ľudom samotným a jeho zastupiteľským
zborom, ktorý vlastne zastupuje ľud, pričom
pojem priamej demokracie sa zvykol používať spravidla
predovšetkým v dvoch významoch. V prvom rade
ide o klasickú demokraciu, o ktorej som už hovoril,
alebo o prostú demokraciu ako štátnu formu,
ktorá nepozná parlament ako volený zastupiteľský
zbor ľudu.
Už J. J. Rousseau opísal podmienky, v ktorých
by mala alebo mohla priama demokracia fungovať. V podstate
by išlo o štát priestorove malý a na pomery
úplne primitívny. Odtiaľ plynie nedôvera
zákonodarcu k inštitútu referenda ako demokratickej
inštitúcie. Táto nedôvera sa prejavuje
predovšetkým tým, že sa v určitej
záležitosti buď cez svoju dôležitosť
alebo komplikovanosť ústavou doslova vylučuje,
čo do rozhodovania parlamentu, ale i v jasnom uvedomení
si skutočností, ako mnoho bude záležať
na konkrétnej štylizácii návrhu predkladaného
ľuďom k takovémuto rozhodovaniu.