Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

Tento informační servis, který má poskytovat Federální bezpečnostní informační služba podle dalších ustanovení především vládě České a Slovenské Federativní Republiky a dále taxativně určeným státním orgánům federace a republik, lze těžko označit za činnost z oboru typicky výkonné moci. Ve výborech branných a bezpečnostních převládl názor, že výjimečné postavení Federální bezpečnostní informační služby mezi státními orgány federace nemůže být blíže specifikováno přesným určením. Všeobecně však převládl názor, že Federální bezpečnostní informační služba orgánem státní správy není.

V ustanovení podle § 2 došlo, vedle změn legislativního charakteru, k vypuštění ochrany lidských práv a svobod z působnosti Federální bezpečnostní informační služby, neboť převládla obava, že chráněním lidských práv a svobod Federální bezpečnostní informační službou by mohlo dojít spíše k jejich porušování; převládl názor, že k této ochraně mají sloužit soudy.

Ne zcela jednotné názory zaujali poslanci našich výborů k úpravě organizace Federální bezpečnostní informační služby podle § 4. Názor, že ředitel Federální bezpečnostní informační služby má být jmenován a odvoláván prezidentem republiky na návrh vlády federace, a to je názor vyjádřený v návrhu poslanců - navrhovatelů, byl v rozporu s názorem, že prezident republiky by tak měl činit na návrh Federálního shromáždění. Oba výbory se pak shodly na kompromisním řešení, předkládané dikcí odstavce 1 § 4 tisku č. 654:

"Ke jmenování a odvolávání ředitele prezidentem republiky dochází na návrh vlády, avšak Federální shromáždění navrhuje prezidentu republiky odvolání ředitele. "

Platí přitom článek 40 ústavního zákona o československé federaci, že k návrhu na odvolání ředitele Federálním shromážděním je třeba souhlasu obou sněmoven. Princip vyslovení nedůvěry členu federální vlády se zde tedy neuplatňuje. Celá tato úprava je z hlediska legislativní symetrie státoprávního uspořádání v určitém rozporu s odstavcem druhým, jehož dikce předpokládá, že ředitel jmenuje své náměstky na návrh České a Slovenské národní rady. Dali jsme přednost tomuto rozporu před posilováním vazeb obou náměstků na republikové vlády, které na rozdíl od vlády federální mají k Federální bezpečnostní informační službě relativně slabý vztah, daný pouze ustanovením § 3 odstavec 2 písm. f) a g).

Odpovědnost ředitele z výkonu své funkce byla potom pojímána poslanci obou výborů natolik různě, že naše výbory se shodným usnesením rozhodly, že vám, paní a pánové, předloží k posouzení dvě varianty zákonné úpravy této odpovědnosti.

Základní variantou je varianta první, kterou svým většinovým rozhodnutím schválil výbor branný a bezpečnostní Sněmovny lidu. Je to také varianta, se kterou souhlasí navrhovatel. Podle ní je ředitel z výkonu své funkce odpovědný Federálnímu shromáždění, tedy pouze Federálnímu shromáždění.

Druhá varianta byla schválena většinovým usnesením výboru branného a bezpečnostního Sněmovny národů a navrhovatel s ní nesouhlasí. Podle ní je ředitel z výkonu své funkce odpovědný nejen Federálnímu shromáždění, nýbrž i vládě České a Slovenské Federativní Republiky. Dikce odstavce 3 předkládaného ve dvou variantách pochopitelně souvisí s dikcí odstavce 1. Zůstane-li tento první odstavec nezměněn, jsou obě varianty možné. A je na vás, abyste o nich rozhodli. Podle názoru výborů branných a bezpečnostních budeme o variantě druhé hlasovat jako o pozměňovacím návrhu.

V poslaneckém návrhu (tisk 471) byla zakotvena podřízenost ředitele vládě České a Slovenské Federativní Republiky, zvýrazněna i tím, že vláda by měla schvalovat zásady organizace Federální bezpečnostní informační služby a její celkové početní stavy (podle odstavce 5 § 4 - tisk 471).

Výbory branné a bezpečnostní navrhují úpravu, podle níž by vláda schvalovala na návrh ředitele stavu Federální bezpečnostní informační služby a nikoliv již její celkové početní stavy. Ty budou ovlivněny rozpočtem a rozhodnutím ředitele. Také původní dikce, upravující podřízenost Federální bezpečnostní informační služby vládě byla zeslabena jasnou konkretizací, v čem je tato služba vládě podřízena. Je to především v tom, že vláda ukládá - je to prosím v § 4 odstavec 4 (tisk 654) - svými usneseními Federální bezpečnostní informační službě úkoly v rozsahu její působnosti podle § 2.

Předpokládá se, že většina činnosti Federální bezpečnostní informační služby bude spočívat právě v plnění těchto úkolů. Podřízenost vládě je zřejmá i z úpravy odvolávání ředitele, kdy vláda navrhuje jeho odvolání prezidentu republiky. Ve vztahu podřízeného orgánu vůči vládě - ale také vůči dalším ústavním orgánům federace i republik - je Federální bezpečnostní informační služba i podle § 3 odstavec 1 a 2, které upravují způsoby poskytování určitého servisu těmto ústavním činitelům Federální bezpečnostní informační službou.

Výbory branné a bezpečnostní se dále podrobně zabývaly otázkou kontroly činnosti Federální bezpečnostní informační služby. Původní § 5 byl přepracován a rozšířen a odpovídá § 5 až § 7 v tisku 654. S celou touto úpravou souhlasí jak navrhovatel, tak ministr vnitra České a Slovenské Federativní Republiky a ředitel Federální bezpečnostní informační služby. I původní návrh poslanecké iniciativy (tisk 471) předpokládal jednak kontrolu plošnou, jednak kontrolu hloubkovou v jednotlivých případech, kdy vznikne podezření, že práva konkrétní osoby jsou porušována činností Federální bezpečnostní informační služby.

Plošná kontrola byla v poslaneckém návrhu (tisk 471) odstavec 2 omezena na kontrolu směrnic - v nové dikci říkáme "předpisu" - jimiž ředitel upravuje činnost Federální bezpečnostní informační služby. Výbory branné a bezpečnostní jednak rozšířily okruh těchto předpisů, a to o ty, jimiž ředitel upravuje zaměření, organizaci a početní stavy Federální bezpečnostní informační služby, to je § 6 odstavec 2 písm. e) bod 1 v tisku č. 654, jednak upravily povinnosti ředitele předkládat kontrolnímu orgánu statut Federální bezpečnostní informační služby, usnesení federální vlády, jimiž se zpravodajské službě zadávají úkoly, požadavky ústavních orgánů na Federální bezpečnostní informační službu a konečně podklady, potřebné ke kontrole plnění rozpočtu Federální bezpečnostní informační služby. A to je § 6 odstavec 2 písm. a) až písm. d) (tisk 654). Předpokládá se totiž, že všechny výše uvedené písemnosti budou podléhat utajení.

Z druhé strany se výbory branné a bezpečnostní shodly v tom, že přístup kontrolního orgánu k písemnostem uvedeným v odstavci 2 písm. a) až písm. e) je dostatečný pro průběžnou plošnou kontrolu Federální bezpečnostní informační služby, tedy pro kontrolu činnosti Federální bezpečnostní informační služby, jíž se v dané době zabývá, anebo k níž se připravuje.

Lze však namítnout, že touto úpravou není zcela řešena účinná kontrola další činnosti Federální bezpečnostní informační služby, kterou vykonává nikoliv z podnětu ústavních orgánů, nýbrž v oboru své působnosti podle § 2, nevyčkávajíc podnětu ústavního orgánu. Plošná kontrola nikoliv průběžného charakteru, nýbrž tak řečeného post factum, jak je potom upravena v ustanovení § 6 odstavec 3 (tisk 654).

Podle něho ředitel informuje kontrolní orgán o výsledcích činnosti Federální bezpečnostní informační služby a o použití zpravodajských prostředků, avšak pouze ve věcech a případech, v nichž Federální bezpečnostní informační služba svou činnost již ukončila. Toto omezení přijaly výbory branné a bezpečnostní dobrovolně a iniciativně u vědomí nutnosti utajování činnosti Federální bezpečnostní informační služby před kýmkoliv, parlamentní kontrolní orgán nevyjímaje, a to na základě zkušeností z práce komise výborů branných a bezpečnostních pro kontrolu Federální bezpečnostní informační služby.

Převzata z původního poslaneckého návrhu byla rovněž koncepce tzv. punktuální kontroly hloubkového charakteru. Půjde o případy podezření, že v dané konkrétní situaci porušuje Federální bezpečnostní informační služba nebo její příslušníci zákon na úkor konkrétní osoby. Původní úprava v tisku 471, podle níž by kontrolní orgán měl sloužit jako instituce, na níž by se obraceli občané se svými podezřeními, týkajícími se jich samotných, byla však modifikována.

Občan nebo jiný člověk má totiž právo stěžovat si nejen na porušování svých vlastních práv, nýbrž na porušování zákona vůbec. Kontrolní orgán pak nemůže být institucí, v jejímž oboru působnosti bude řešení stížností. Právní ochranu občanům a dalším osobám poskytují soudy. Podle článku 6 ústavního zákona o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky rozhoduje o ústavních stížnostech proti opatřením, pravomocným rozhodnutím nebo i proti jakýmkoliv jiným zásahům orgánů veřejné moci ústavní soud, a to v případech, kdy stěžovatel tvrdí, že takovými opatřeními, rozhodnutími nebo zásahy byly porušeny jeho svobody a základní práva, například ve smyslu Listiny základních lidských práv a svobod.

Z druhé strany se výborům branným a bezpečnostním jevilo jako účelné poskytnout kontrolnímu orgánu zákonnou možnost operativně a bez průtahů (na rozdíl od soudního řízení) se podobnou stížností na porušování něčích práv zabývat a požadovat k danému případu od ředitele vysvětlení.

Tento požadavek může kontrolní orgán vyslovit na základě jakéhokoliv podnětu, nejen na základě stížnosti osoby, která tvrdí, že Federální bezpečnostní informační služba porušuje její práva. V dané situaci jde o kontrolu hloubkovou, kdy ředitel předkládá veškeré údaje k dané osobě (avšak jen k této osobě) a kontrolní orgán přezkoumává, zda shromážděné informace nepřesahují působnosti Federální bezpečnostní informační služby, zda nebyly získány neoprávněně a zda nejsou nepravdivé.

Zjistí-li to, nařídí řediteli, aby je uložil tak, aby k nim nikdo, kromě soudu (rozumí se tím i Ústavní soud) neměl přístup. V tomto způsobu ukládání je druhá odlišnost úpravy, předkládané výborem branným a bezpečnostním tiskem č. 654 oproti úpravě navrhovatelů v tisku č. 471. Respektujíce zákon č. 97/1974 Sb., a archívnictví, nahradili jsme povinnost výmazu v tomto ustanovení, jakož i v ustanoveních hlavy čtvrté, o vedení evidencí osob úpravou, uváděnou v § 7 odstavec 2 tisku č. 654. Kontrolní orgán bude bdít nad tím, zda uložení údajů odpovídá tomuto zákonnému ustanovení.

Oznamování každého porušení zákona, zjištěného kontrolním orgánem, bylo potom, pokud jde o subjekty, jimž se porušení zákona oznamuje, rozšířeno z Federálního shromáždění i na generálního prokurátora federace a podle povahy věci i na federální vládu - srovnejte si, prosím, § 5 odstavec 5 z původního tisku 471 s § 7 odstavec 3 o tisku 654.

Jestliže úprava kontroly plošné i punktuálně hloubkové byla výborem branným a bezpečnostním pozměněna, upřesněna a rozšířena, potom úprava samotného konstituování a struktury kontrolního orgánu doznala změn zásadnějšího charakteru. Původní návrh totiž - kromě § 5 odstavec 6 ve spojení s § 5 odstavec 3 písm. c), který byl výborem branným a bezpečnostním převzat po mírné úpravě a je nyní zařazen jako § 6 odstavec 1, a podle mého osobního názoru upravuje technické podrobnosti, které by se spíše hodily do prováděcího předpisu než do zákona - tedy kromě tohoto ustanovení nepřinášel poslanecký návrh (viz § 5 odstavec 1 - tisk 471) žádné podrobnosti o početnosti a právním postavení kontrolního orgánu.

To nyní upravuje § 5 (tisk 654). Jeho druhý odstavec stanoví, že kontrolní orgán se skládá ze tří až čtyř poslanců Sněmovny lidu a ze tří až čtyř poslanců Sněmovny národů.

Do lavic jste dostali také tisk 660, kterým vám, paní a pánové, výbory branné a bezpečnostní navrhují upravit usnesením obou sněmoven způsob volby a odvolávání členů kontrolního orgánu. Z dikce § 5 odstavec 2 ve spojení s tímto navrhovaným usnesením (tisk 660) plyne, že představa výborů branných a bezpečnostních Sněmovny lidu a Sněmovny národů je taková, že by Federální shromáždění zvolilo osmičlenný kontrolní orgán a poté z jeho středu předsedu tohoto kontrolního orgánu. Čtyři členy kontrolního orgánu by zvolila z poslanců Sněmovny lidu Sněmovna lidu, zatímco Sněmovna národů by zvolila dva poslance Sněmovny národů, zvolené v České republice, a dva poslance Sněmovny národů, zvolené ve Slovenské republice. Bude-li zákon o Federální bezpečnostní informační službě a o zpravodajských prostředcích na této společné schůzi přijat, obrátíme se jako zpravodajové na vás s návrhem, abyste přijali změnu programu této společné schůze a zařadili bezprostředně po schválení zákona do programu přijetí usnesení podle tisku č. 660.

Vzhledem k tomu, že je pravděpodobné, že před hlasováním o pozměňovacích návrzích bude naše společná schůze přerušena proto, aby výbory branné a bezpečnostní mohly zaujmout stanovisko k pozměňovacím a doplňujícím návrhům, které, paní a pánové, předložíte v rozpravě o návrhu zákona, zvláště k těm, k nimž se ve výborech branných a bezpečnostních rozprava dosud nekonala, žádáme vás jako zpravodajové, abyste nám, zpravodajům, odevzdali písemné připomínky k tisku č. 660 do zahájení eventuální schůze našich výborů, abychom rozpravu o tisku č. 660 v plénu racionalizovali. Jeden takový pozměňovací a doplňující návrh k tisku č: 660 od poslance Sněmovny lidu Václava Bendy jsme již do lavic obdrželi.

Pokud se v § 5 odstavec 2 (tisk 654) uvádí počet členů kontrolního orgánu tři až čtyři z každé sněmovny, je tomu tak proto, že se může stát, že člen kontrolního orgánu se vzdá poslaneckého mandátu nebo ho ztratí, anebo, že zůstávaje poslancem, se vzdá členství v kontrolním orgánu. Bude jistě zájmem dané sněmovny, aby volbou doplnila počet svých členů kontrolního orgánu na čtyři. Jeví se však účelné umožnit kontrolnímu orgánu činnost i v době, kdy v dané sněmovně jsou jeho členy pouze tři poslanci, protože k volbě chybějícího člena může dojít až po několika týdnech nebo i měsících.

Celkový počet osmi členů kontrolního orgánu považujeme za optimum ve smyslu kompromisu. Z hlediska ochrany státního tajemství, utajování činnosti Federální bezpečnostní informační služby a škodlivých až zhoubných následků prozrazení utajovaných skutečností by bylo vhodné, aby kontrolní orgán měl minimální počet členů, podle mého osobního názoru dva až tři. Takto nízký anebo jen o něco málo vyšší počet členů kontrolního orgánu by však byl málo vhodný z hlediska politického rozložení sil v parlamentu, zejména pokud by příští parlament měl být politicky homogennější, případně téměř takzvaně jednobarevný.

Vím, že tato eventualita je mnohem méně pravděpodobnější než eventualita parlamentu naopak pestrobarevnějšího, nicméně ji nemůžeme ve svém rozhodování zcela pominout. Mezi členy kontrolního orgánu bude pochopitelně existovat i vazba vzájemné kontroly mezi nimi samými. Při rozhodování ve výborech branných a bezpečnostních, které se provádělo hlasováním o jednotlivých počtech, byl nakonec zvolen počet osm, přičemž počet šest se umístil na druhém místě.

Výbory branné a bezpečnostní jsou toho názoru, že počet členů kontrolního orgánu by měl upravovat zákon, v daném případě předkládaný zákon, neboť právě tento počet má významnou funkci při činnosti kontrolního orgánu. Kdybychom přesunuli rozhodování o počtu členů kontrolního orgánu do rozhodování o usnesení, jímž sněmovny upraví způsob volby a odvolávání členů kontrolního orgánu, kdyby toto naše rozhodování nebylo těsně spjato s myšlenkou na funkčnost a operativnost kontrolního orgánu a kdyby se ubíralo spíše směrem zajistit té či oné politické straně, politickému hnutí, či volební koalici účast na práci kontrolního orgánu prostřednictvím člena strany či hnutí, mohlo by se stát, paní a pánové, že bychom sice utvořili politicky tzv. "spravedlivě" členěný kontrolní orgán, který by však byl nefunkční, protože by byl příliš početný.

V současné době je registrováno v Kanceláři Federálního shromáždění čtrnáct poslaneckých klubů. Tři z nich jsou navíc složeny ze dvou politických subjektů. Příští parlament může být ještě pestřejší než sedmnáct současných stran a hnutí. V rozpravě výborů branných a bezpečnostních byla vyslovena naděje, že i když bude na základě spolupůsobení poslaneckých klubů a politického grémia přihlíženo při volbě členů kontrolního orgánu i k politickému rozvrstvení parlamentu, zvolí poslanci obou sněmoven do tohoto orgánu především ty své kolegy a kolegyně, kteří požívají jejich největší důvěru z hledisek obecně lidských.

Odstavec 3 § 5 určuje, že pokud navrhovaný zákon nestanoví jinak, vztahují se na působnost a jednání kontrolního orgánu a na práva a povinnosti jeho členů přiměřeně ustanovení § 90 až § 92 zákona o jednacím řádu Federálního shromáždění, tedy ustanovení upravující působnost vyšetřovací komise.

Tato úprava nebyla v původním návrhu (tisk 471) obsažena. Nová dikce: "Pokud tento zákon nestanoví jinak..." se vztahuje jednak na ta oprávnění kontrolního orgánu, která jsou upravena v § 6 a v § 7 (tisk 654), jednak na úpravu povinnosti členů kontrolního orgánu podle § 34 (tisk 654).

Tyto odlišnosti od jednacího řádu nejsou však v rozporu s žádným ustanovením jednacího řádu, upravují pouze práva a povinnosti jinak. Jednací řád Federálního shromáždění jako zákon Federálního shromáždění je právním předpisem stejné právní síly jako předkládaný zákon o Federální bezpečnostní informační službě a o používání zpravodajských prostředků.

Předběhnu a řeknu, že v rozporu s jednacím řádem Federálního shromáždění není ani navrhované usnesení podle tisku č. 660. Jestliže pak nyní § 5 odstavec 2 určuje, že kontrolní orgán je osmičlenný, je nutno použít § 90 odstavec 4 zákona o jednacím řádu Federálního shromáždění pouze přiměřeně. V tomto § 90 odstavec 4 se totiž uvádí, že pro volbu členů komisí, v našem případě tedy členů kontrolního orgánu, platí § 12 jednacího řádu Federálního shromáždění obdobně.