Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

10. den jednání - středa 27. 2. 1991

(Pokračování jednání v 10.22 hodin)

Nepřítomní poslanci:

Sněmovny lidu:

Adam, Adámek, Bakšay, Bárta, Bartončík, Battěk, Borguľa, Branná, Černý J., Dienstbier J. st., Dlouhý, Dospíšil, Honner, Huml, Jurečka, Kňažko, Konečný J., Kováč, Kříž, Kučera P., Niedoba, Rynda, Sahligerová, Soboňa, Šebek, Šepetka, Šlápota, Tolar, Vrchovský, Žalud

Sněmovny národů zvolení v České republice:

Adamec, Bureš, Devátý, Doležal, Dostál, Gandalovič, Matochová, Mikule, Ovčačíková, Šolc, Štern,

Sněmovny národů zvolení ve Slovenské republice: Bugár, Čalfa, Farkaš, Hlávková, Kanis, Kočtúch, Kováč L., Miklós, Mináč, Molnár, Moric, Roman, Seman, Serenčéš, Slota, Suchán, Sýkora, Vicen, Vosček, Zlocha

(Řízení schůze převzal první místopředseda FS Z. Jičínský)

Předsedající první místopředseda FS Z. Jičínský: Vážené poslankyně, vážení poslanci, budeme pokračovat v přerušené schůzi. Prosím kolegy, kteří dosud nezaujali svá místa, aby tak učinili, abychom mohli pokračovat v jednání schůze.

Konstatuji, že je přítomna nadpoloviční většina poslanců v obou sněmovnách a můžeme zahájit další, v pořadí jíž desátý den 13. společné schůze Sněmovny lidu a Sněmovny národů v VI. volebním období Federálního shromáždění.

Nejprve mi dovolte, abych omluvil pana prezidenta, který počítal s účastí na jednání Federálního shromáždění o návrhu, který podal na vytvoření Ústavního soudu. Vzhledem k tomu, že se program naší schůze neustále přesouval, pan prezident má na dnešek již jiný program. Máme vyřídit jeho pozdrav jednání Federálního shromáždění a poděkování, že Federální shromáždění včera přijalo zákon o velké privatizaci a jeho přání, aby i jednání o Ústavním soudu pokračovalo v pozitivním duchu. Vítám členy federální vlády.

Nyní přistoupíme k projednání návrhu prezidenta České a Slovenské Federativní Republiky na vydání

11

ústavního zákona o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky, (tisk 373) ve znění společné zprávy výborů Sněmovny lidu a výborů Sněmovny národů (tisk 445)

Pan prezident zmocnil podáním návrhu výkladu místopředsedu federální vlády Pavla Rychetského, kterému uděluji slovo.

Místopředseda vlády ČSFR P. Rychetský: Vážený pane předsedo, vážený pane předsedající, vážené dámy a pánové, vážení poslanci, 10. prosince minulého roku před vás, poslance nejvyššího zákonodárného sboru, předstoupil prezident České a Slovenské Federativní Republiky pan Václav Havel a pronesl z tohoto místa zásadní projev. V jeho projevu zazněla vážná obava o budoucnost společného státu Čechů a Slováků a příslušníků dalších národů v naší zemí žijících. Obava pramenící z vědomí chatrného ústavního rámce, který jsme nedobrovolně zdědili, a který se společně snažíme napravit. Obava umocněná jednáním o nové vymezení kompetencí mezi federací a republikami, vedená po řadu měsíců politickými reprezentacemi, odpovědnými za tento stát a jeho budoucnost.

Tato jednání přesvědčivě ukázala, že cesta k demokracii vyžaduje nikoliv jen dobré úmysly, ale především státotvorné činy směřující k ústavním zárukám nově vytvářených základů našeho státu.

Pan prezident proto svůj projev završil předložením dvou návrhů ústavních zákonů. Dovolte mi nyní, abych z jeho pověření uvedl návrh prvního z nich, ústavního zákona o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky.

Ochrana ústavnosti patří k základním atributům právního státu, to je státu, který zákon přijímá především proto, aby občana ochránil před nelidskými státními institucemi. Tyto instituce naopak podřizuje systému právních norem, ovládané idejemi člověka, jako univerzálního nositele nezcizitelných práv a svobod.

Na půdě tohoto Federálního shromáždění byla přijata nová úprava působností federace a republik, která plně respektuje svébytnost republik a odstraňuje nepřijatelné formy centralismu.

Bylo by ovšem nepoctivé nepřiznat, že například v oblasti vymezení zákonodárných působností, zejména při vydávání norem podzákonných, jsme navodili neúnosnou situaci, za které není nikdo v této zemi v celé řadě oblastí oprávněn vydávat jakékoliv podzákonné normy.

Na půdě tohoto Federálního shromáždění byla přijata ústavní listina, která naši zemi řadí mezi státy s nejvyspělejší a nejkultivovanější úpravou práv a svobod občanů.

Hlavním posláním a smyslem předloženého návrhu pana prezidenta je zreálnění těchto významných ústavních kroků. Vybudováním záruk pro to, aby nezůstaly pouhými symbolickými gesty. Úlohou Ústavního soudu tedy bude zajištění souladu našeho právního řádu s ústavou jako normou nejvyšší právní síly. Ústavní soud by se měl stát místem, ke kterému se bude moci odvolat každý občan, jehož ústavou zaručená práva svobody by stát prostřednictvím svých aparátů ohrožoval. Měl by se stát místem, které ústavní cestou předejde možným konfliktům a ústavním krizím, pramenícím z kompetenčních sporů. Není už únosné, aby tyto spory, které jsou mnohdy jen odborné a interpretační, přerůstaly ve spory politické či nacionální.

Rozsah kompetencí, které by měl předložený návrh Ústavnímu soudu svěřit, byl předmětem zevrubné diskuse vedené ve výborech obou sněmoven tohoto zákonodárného sboru. Přesto mi dovolte, vážené dámy a pánové, se krátce pozastavit u jedné velmi citlivé otázky s konstituováním Ústavního soudu spojené. Jde o otázku naší vzájemné důvěry, která byla v uplynulých dnech občas zpochybňována.

I na půdě Federálního shromáždění zazněly hlasy jistého nepochopení ústavního soudnictví, ve kterém jakoby viděli ohroženou svébytnost zájmů republik nebo posílení centralistického chápání státu. Jde vpravdě o nepochopení elementární funkce Ústavního soudu, který je naopak neodmyslitelným atributem demokracie.

Ústavní soud není a nemůže být nástrojem jedné složky státní mocí proti druhé, stejně jako není a nemůže být nástrojem jedné částí nebo jednoho subjektu našeho Federativního státu proti subjektu druhému. Jde o místo, na které se naopak budou s důvěrou obracet občané, republika nebo orgán federace se žádostí, aby jeho při rozsoudil.

Ústavní soud je tedy koncipován jako orgán společný, společný stejně pro Českou republiku jako pro Slovenskou republiku, pro občana i pro orgány federace. V tom je jeho poslání a odtud pramení potřeba jeho důsledně paritního složení a jeho konstituování tak, aby byl nezávislý na ostatních státních strukturách. Pokud tedy předložený návrh předpokládal, že soudce Ústavního soudu jmenuje podle návrhů předsednictva Federálního shromáždění prezident, pak nešlo o žádný pokus posílení pravomocí prezidenta, ale naopak o posílení důstojnosti a vážnosti funkce soudů Ústavního soudu. Ostatně porozhlédneme-li se po civilizovaném světě, zjistíme, že stejně nebo obdobně jsou soudci Ústavního soudu ustanovováni do svých funkcí i v tak vyspělých demokratických zemích, jakými jsou například SRN, Francie, Rakousko, USA a řada dalších zemí. Naopak jediné země, kde Ústavní soud je celý volen jen zákonodárným sborem, jsou země, ve kterých dosud platí tzv. socialistická ústava.

Vážené dámy a pánové, vybudování České a Slovenské Federativní Republiky jako demokratického a právního státu označily za cíl snad všechny politické strany a hnutí, které se loni v parlamentních volbách ucházely o hlasy voličů. Mohlo by se tedy zdát, že tomuto cíli nic nestojí v cestě. Mnohé jevy našeho veřejného života však nasvědčují, že tomu tak není. Je proto aktuální připomenout právě ve spojitosti s Listinou základních práv a svobod zásadní otázky vztahu demokracie a právního státu, které jsou v současnosti základem státoprávního myšlení v demokratických zemích. Po 40 letech destrukce politické a právní kultury se nutně projevují a někdy nabývají vrchu zjednodušené představy o demokracii, které jí redukují na pouhé uplatňování vůle většiny, na aritmetiku voleb a usnášení zastupitelských sborů. Tomu pak odpovídají tendence k neomezenosti moci zákonodárného sboru. Základní idejí právního státu je však zásada omezení jakékoli moci ve prospěch svobody jednotlivce a práva menšiny. Nezávislá soudní moc je povolána kontrolovat činnost kteréhokoli orgánu veřejné moci z hlediska ochrany nezadatelných přirozených práv člověka a občana. Obě složky demokracie, uplatňování vůle většiny a ochrana jednotlivce i menšin, musí být dobře vyváženy. Ústavní soud přitom bude mít dvojí úlohu a postavení. Jako orgán ochrany ústavnosti bude kontrolovat soulad veškeré zákonotvorné a jiné normotvorné činnosti s ústavou a jinými ústavními zákony České a Slovenské Federativní Republiky. Parlament podřizuje své postavení orgánu ztělesňujícího státní suverenitu na úrovni federace, protože je zde jediným orgánem ústavodárným.

V oblasti lidských práv a základních svobod bude mít Ústavní soud ještě další významnou úlohu. V souladu s Listinou základních práv a svobod stát a jeho ústava neodkrojuje lidská práva, uznává jejich prioritu a univerzální platnost nezávislou na hranicích státu. Listina a ústavní zákon jí vyhlašující plně uznávají a umožňují i mezinárodně právní ochranu lidských práv ve vztahu k České a Slovenské Federativní Republice. Podstatný význam bude mít po této stránce režim upravený Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, která byla minulý týden podepsána Českou a Slovenskou Federativní Republikou jako další krok následující po přijetí do Rady Evropy. Po ratifikaci této úmluvy bude úkolem Ústavního soudu při rozhodování o ústavních stížnostech fyzických a právnických osob aplikovat též tuto úmluvu a řídit se přitom její interpretací obsaženou v judikátech Evropského soudu lidských práv.

Podle článku 25 úmluvy bude se moci každý jednotlivec, organizace nebo skupina jednotlivců za stanovených podmínek obrátit se stížností na Evropskou komisi lidských práv, bude-li se považovat za oběť porušení práv uznávaných uvedenou úmluvou, aby pak ve věci popřípadě rozhodl i Evropský soud lidských práv. Lze říci, že evropský soud bude nejvyšší soudní instancí v oblasti lidských práv.

Potřeba zřídit Ústavní soud není odůvodněna jen právě uvedenými zřeteli. Vyplývá i ze specifik našeho státoprávního uspořádání. Již nyní se ukazuje, že nemá-li rozdělení kompetencí mezi federaci a republiky v některých případech vést k neřešitelným sporům při výkladu ustanovení ústavního zákona, je nezbytné, aby existoval soudní orgán, který bude kompetenční spory rozhodovat.

Z jednání výborů Federálního shromáždění vzešel návrh na řadu změn a doplňků proti návrhu předloženému. Většina z nich je zcela přijatelná a některé z nich znamenají zkvalitnění osnovy, popřípadě zpřesnění a podrobnější úpravu. Ty se vesměs zobrazily ve společné zprávě (tisk 445). Nejvýznamnější je návrh, aby soudci Ústavního soudu byli jmenováni natrvalo. Toto řešení by jistě podstatně posílilo nezávislost soudců, avšak je sporné, zda by s ohledem na naši nezralou situaci nepostačovalo pouze prodloužení funkčního období proti předloženému návrhu. Funkční období původně navrhované, pouhých 7 let, je zjevně příliš krátké, a to zvláště ve srovnání s funkčním obdobím všech soudců obecných soudů, které je již nyní desetileté. Chystá se návrh Ústavního soudu, kterým by se zavedlo jejich ustanovení natrvalo.

K některým navrhovaným změnám je ovšem nutné připojit pochybnosti nebo vznést proti nim výhrady. Ve vymezeném znění článku 7 se objevil výraz "omezení činnosti politických stran nebo hnutí". Bylo by třeba jej nahradit adekvátnější formulací. Odporovalo by asi článku 25 Listiny základních práv a svobod, jestliže by rozhodnutím státního orgánu mohla být činnost politických stran nebo hnutí omezena, takže by se tato strana či hnutí ocitla v nerovnoprávném postavení proti jiným stranám a hnutím. Má-li se zde snad na zřeteli možnost pozastavení činnosti strany či hnutí až do rozhodnutí o případném jejím rozpuštění, bylo by třeba to takto přímo formulovat.

Pokud jde o proces ustavování soudců, není vadou, že se na něm mají podílet národní rady. Nešťastný je však způsob dodatečného zapojování Federálního shromáždění poté, co národní rady návrhy předložily, Poté co prezident soudce Ústavního soudu jmenoval, neboť to by vedlo ke zbytečným komplikovaným průtahům a zejména by to naprosto formalizovalo úlohu tohoto ctěného sboru.

Bylo by možné ovšem další řešení: Například, kdyby Česká národní rada, Slovenská národní rada a Federální shromáždění podávaly rovný počet návrhů. Každý například po osmi kandidátech, ze kterých by prezident čtyři vždy jmenoval. Přitom Federální shromáždění by muselo podávat rovný počet návrhů z občanů České Republiky a Slovenské Republiky a podávalo by své návrhy teprve až by se seznámilo s návrhy České národní rady a Slovenské národní rady.

V některých výborech Federálního shromáždění část poslanců vyslovovala námitky proti tomu, aby do působnosti Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky patřilo rozhodování i o souladu ústavních zákonů a jiných právních předpisů orgánů České Republiky a Slovenské Republiky s ústavními zákony Federálního shromáždění.

Je nutné otevřeně a jasně konstatovat, že pokud by Ústavní soud neměl tuto pravomoc, nebylo by už možno hovořit ani o Ústavním soudu, ani o Federativním uspořádání. Neexistuje ve světě federace, ve které by nebyly záruky zajistit soulad zákonodárství členských států federace s ústavou federace. Není možné vyslovovat se pro federaci, a zároveň odstraňovat to, co k federaci nezbytně patří. V takovém případě je poctivější a správnější opustit myšlenku federace a požadovat její zrušení.

Jménem navrhovatele ovšem souhlasím s tím, abychom hledali takové cesty, které nám umožní nové demokratické ústavy.

Vážené dámy a pánové, chtěl bych z tohoto místa zdůraznit, že je to naše společná odpovědnost, která nás po 17. listopadu 1989 přivedla do této budovy.

Stojíme před zkouškou důvěry. Vzájemné důvěry Čechů, Slováků, Maďarů, Němců, Poláků, Rómů, prostě všech občanů této země. Na prvním místě však stojí důvěra, kterou občané této země projevili vám jako jediným legislativním zástupcům obou republik, pověřeným tvorbou nové demokratické ústavy. Ústavní soud by měl být vedle již přijaté ústavní Listiny práv a svobod člověka jedním je základním pilířů demokratického právního státu.

Dovolte mi, vyslovit přesvědčení, že se jím z vaší společné vůle skutečně stane. Děkuji za pozornost. (Potlesk.)

Předsedající první místopředseda FS Z. Jičínský: Děkuji panu místopředsedovi Rychetskému, návrh ústavního zákona byl projednáván všemi výbory obou sněmoven kromě výborů mandátových a imunitních. Tyto výbory měly také k dispozici návrh zásad ústavního zákona o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky (tisk 381), které předložila skupina poslanců Federálního shromáždění a brala jeho zásady v úvahu.

Nyní prosím společného zpravodaje obou sněmoven V. Ševčíka, aby předložil zpravodajskou zprávu.

Společný zpravodaj výborů SN poslanec V. Ševčík: Vážený pane předsedo, pane předsedající, dámy a pánové, jako tisk 373 je nám předložen k posouzení a k přijetí prezidentský návrh zákona o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky. Spolu s ním je vám současně předkládána společná zpráva výborů našich sněmoven, z níž by mělo být patrno, v čem a v jakém rozsahu, poté co zákonná předloha byla projednána jednotlivými výbory, jeví se potřeba, či vhodnost předložený návrh upravit nebo v několika málo případech doplnit.

Dovolte mi, laskavě, abych na tuto písemnost odkázal a ve svém vystoupení se omezil jen na několik zásadních otázek. V rozpravách ústavně právních výborů bylo věnováno mnoho místa úvahám nad způsobem, jakým by měl být Ústavní soud konstituován. Přispělo k tomu i to, že k prezidentově návrhu se z ostatních výborů sešla řada připomínek a námětů, z nichž téměř každý sám o sobě představoval jiný způsob ustavení tohoto soudu, případně rozličné podmínky, za nichž by se tak mělo stát. Od volby Federálním shromážděním přes ingerenci poslaneckých klubů, až po potvrzování zvolených soudců hlavou státu. Obdobně nejednotné byly i názory na okruh orgánů, jimž by mělo být svěřeno právo sestavovat návrhy, či jmenovat seznamy osob, z nichž by soudci Ústavního soudu měli být vybíráni.

Po zevrubné rozpravě došly ústavně právní výbory k závěru, že sledovaným hlediskům, zejména pak potřebě vyváženosti v pravomoci všech ústavních činitelů, nejlépe odpovídá model, který byl pojat do společné zprávy. Podle něj by tedy soudci Ústavního soudu měli být jmenováni prezidentem Republiky, a to za souhlasu Federálního shromáždění z řad kandidátů, na nichž na udělených návrzích se shodly Česká národní rada a Slovenská národní rada.

Také stran funkčního období soudců Ústavního soudu byly vyslovovány různé názory. Ústavně právní výbory mají názor, že potřeba stability tohoto soudcovského sboru nejvyššího stupně, jakož i žádoucí míry jeho nezávislosti nejlépe vyhovuje ustanovení soudců do jejich funkcí bez jakéhokoli časového omezení, když důležité podmínky a způsob jejich případného odvolání z funkce jsou přesně vymezeny článkem 17.

Ten také přiznává soudcům právo rezignace z vlastního rozhodnutí. Je ovšem věci případné rozpravy v plénu našich sněmoven, zda model navržený ústavně právními výbory plně odpovídá politické vůli těchto sněmoven.

Kompetence, která je budoucímu Ústavnímu soudu svěřena, je podrobně upravena v článku IV, VI a VII předlohy, když článek V za podmínek stanovených zákonem Federálního shromáždění umožňuje Ústavnímu soudu ve sporných případech podávat výklad k ústavním zákonům o Federálním shromáždění, nikoliv však již stanoviska k otázkám souladu návrhu zákonů a jiných právních předpisů s ústavními zákony Federálního shromáždění.

Již pouhý výčet těchto kompetencí, i když některé z nich částečně a v podstatě odpovídají nikdy nerealizovanému ustanovení dosavadního ústavního zákona o československé federaci naznačuje, jak významný ústavní institut má být naším rozhodnutím založen a jak hluboko zasáhne do našeho ústavního života. Půjde přitom jak o abstraktní, tak i konkrétní formu kontroly ústavnosti, tedy o posuzování souladu federálních zákonů s federálními zákony ústavními, ústavních zákonů a zákonných opatření našich národních rad s ústavními zákony federálními a pod.

Obdobné kontrole by měly napříště podléhat i legislativní akty exekutivy, a to na úrovni jak federální, tak republikové, a to - jak už bylo řečeno, včetně výkladu federálních ústavních zákonů, projeví-li se toho potřeba, jak má na mysli článek V předlohy.