Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

A konečně, Ústavnímu soudu připadne také povinnost posuzovat ústavnost v činnosti jednotlivých politických stran a hnutí za podmínek, které blíže vymezí zákon Federálního shromáždění. Významná úloha připadne ovšem Ústavnímu soudu při ochraně občanských práv, která jsme prohlásili nedávno přijatou Listinou základních práv a svobod, již jsme učinili první krok na cestě k právnímu státu. Je-li však ona Listina základních práv a svobod krokem prvním, je ústavní zákon o Ústavním soudu nezbytným krokem druhým. Tento soud se má stát pro budoucnost autoritativním nástrojem, jehož prostřednictvím by Listina základních práv a svobod - odhlédnuto od soudů obecných - měla být uvedena v praktický život.

Některými výbory našich sněmoven bylo navrhováno, aby to textu ústavního zákona o Ústavním soudu byla zapracována ustanovení upravující kompetence tohoto soudu a postup řízení před ním při eventuálních žalobách proti hlavě státu. S těmito návrhy se však ústavně právní výbory neztotožnily, a to především proto, že naznačená materie již svou povahou vybočuje ze smyslu a rámce tohoto zákona. Vymezit postavení a odpovědnost prezidenta Republiky jako hlavy federálního státu je především úkolem budoucích ústav a nelze je proto v současné době v jakékoliv podobě a v jakémkoliv rozsahu přejímat.

V uvažovaných souvislostech stojí však za zmínku, že podle návrhu ústavně právních výborů - jak jste si zajisté povšimli - se tímto ústavním zákonem do našeho právního řádu zavádí nový pojem, totiž pojem veřejné moci. Jím se rozumí nejen přímý výkon státní správy samotné, ale také její výkon, přenesený na orgány samosprávy, případně výkon moci samosprávné. Tento sjednocující termín a obecný pojem do osnovy vědomě zavedený jeví se ústavně právním výborům jako žádoucí nejen z hlediska legislativní techniky projednávaného zákona, ale též z hlediska potřeb teorie, v níž dříve čí později bude třeba opět vymezit rozdíl, obsahovou a formální různost mezi právem veřejným a soukromým.

Tolik, dámy a pánové, k základním otázkám. Další podrobnosti, zejména též pokud jde o návrhy na změny v předloze projednávaného zákona, které se dle přesvědčení ústavně-právních výborů jeví jako potřebné, zdůvodní a vyloží zpravodaj Sněmovny lidu kolega doktor Masopust.

Dovolte mi však, abych závěrem využil této příležitosti ke krátkému zamyšlení nad smyslem a cílem ústavních kroků, které jsme si předsevzali, které v současné době také podnikáme a které již v nejbližší budoucnosti tak významnou měrou ovlivní nejen ústavní život v našem státě.

S plnou odpovědností a u vědomí závažnosti takovéhoto prohlášení přihlásili jsme se k myšlence a modelu právního státu. Chápeme-li správní stát jako stát, který ve všech oblastech veřejné moci pro respekt k záhadě legality sám sebe bezvýhradně podřizuje úctě k zákonům a v důsledku toho soudní kontrole své moci - rozumí se samo sebou, že zcela nezávislým soudnictvím - je zřejmé, že takto se vracíme k demokratickým hodnotám v našem poválečném ústavním životě vlastním a že veřejnou moc, tedy především moc státní, zcela podřizujeme zákonu o bezvýhradném respektu k němu. Jde však toliko o první, byť i velmi významné kroky, řekl bych kroky v oblasti vztahů vnějších.

Je zde však ještě i druhá (mohu-li to tak říci) vnitřní stránka věci, a ta se mi zdá alespoň pro současnou dobu jako stejně významná, ne-li významnější. I dobrý zákon sám o sobě, i když ve výrazné míře v sobě nese ono klasické opinio necesitatic, tedy obecný souhlas - jak všichni po nedávných zkušenostech víme velmi dobře - nemusí znamenat příliš mnoho. Stejně jako demokracie není a nemůže být jen prostým výrazem práv a svobod, či pouhým jejich součtem, ale současně (a právem) předpokládá uvědomělé občanství, a tedy i spontánní a odpovědnou občanskou kázeň, zákon stejně jako demokracie a posléze i demokratický stát nezbytně potřebují respekt k sobě samým. Co tím chci říci? Podrobení státní moci zákonu a právu vůbec, tedy zmíněné základní principy právního státu, neznamená z hlediska občana bezvýznamnost či zbytečnost, ne-li dokonce škodlivost státu, jak se leckteří patrně domnívají. Nestaví stát vůči jedinci jen kontradiktorně nebo dokonce nepřátelsky proti sobě, ale v daných principech by mělo usilovat o naplnění takové společenské úmluvy nebo chcete-li konsensu, jímž by se vytvořily rozumné, spravedlivé a rovné podmínky pro bezpečný a prosperující život všech. Řečeno jinými slovy - stát se svou suverénní autoritou by měl právu sám nejen podléhat, ale současně jí by měl být záštitou pro ty, kteří jeho pomoc a ochranu potřebují. I to je důvod, pro který bychom neměli funkci, úlohu a význam státu podceňovat.

Jde přitom samozřejmě o letitý spor, který sotva kdy bude vyřešen jednou provždy. Ale v našich současných podmínkách bychom neměli přehlížet, že náš společný stát navzdory minulým desetiletím je také jistou kulturní a historickou hodnotou, jako není radno příliš pouštět ze zřetele, mimo jiné též proto, že pro řadu generací před námi byla jeho existence dlouho nedostižným snem.

Přijetím ústavního zákona Ústavním soudu v návaznosti na Listinu základních práv a svobod budou tedy položeny (jak hluboce věřím) pevné základy naší ústavnosti pro příští léta. Oba tyto zákony jednoznačně a zřetelně upravují ústavnost v našem státě a také postavení jedince a především občana ve společnosti, poskytují dostatečné ústavní záruky pro občanská práva a vymezují též i podmínky jejich ochrany. Ústavní soud navíc - jakmile bude i fyzicky ustaven - zcela nepochybně svým dílem přispěje k žádoucímu vývoji našeho příštího ústavního života a stane se jeho vrcholným ochráncem. Pravomoci, jimiž je vybaven, jsou zcela dostačující k tomu, aby napříště protiústavnost v jakékoliv oblasti v našem právním řádu neměla již místa.

A konečně, Ústavní soud bude také žádoucí pojistkou proti nám samotným, proti oběma sněmovnám Federálního shromáždění, neboť šálivý a nebezpečný je názor, že zákonodárce byť v tom nejvyšším stupni - jsa údajně všemocný - není vázán nikým a ničím. Lze si ovšem jen přát, aby při ustavení Ústavního soudu v osobách jednotlivých soudců byla nám štěstěna natolik příznivá, že institucionální záruky dané tímto zákonem splynou s žádoucími vlastnostmi v osobnostech jednotlivých soudců.

Paní a pánové, jako společný zpravodaj výboru ústavně právního Sněmovny národů doporučuji, abychom návrh ústavního zákona o Ústavním soudu podle tisku 373 ve změnách a doplňcích navržených společnou zprávou, tedy tiskem 445, přijali a schválili. (Potlesk.)

Předsedající první místopředseda FS Z. Jičínský: Děkuji poslanci Ševčíkovi. Nyní prosím společného zpravodaje výborů Sněmovny lidu poslance Masopusta, aby přednesl společnou zpravodajskou zprávu.

Společný zpravodaj výborů SL poslanec Z. Masopust: Vážené Federální shromáždění, vážení hosté, dámy a pánové, o hlavních aspektech koncepce Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky, jak se promítla do společné zprávy (tisk 445) už můj předřečník mluvil. Dotkl se těch nejpodstatnějších věcí, které tuto společnou zprávu charakterizují, nicméně, jak jsem naznačil, nevyčerpal všechno, a zde je můj úkol otevřen.

Rád bych udělal ve své zpravodajské zprávě dvojí. Za prvé bych obrátil vaši pozornost na některé další změny, které společná zpráva vnáší do původního návrhu ústavního zákona. A za druhé bych se rád velice stručně zamyslel nad některými obecnějšími otázkami, které s touto problematikou souvisejí.

Pokud jde o článek 2, zakotvují to, co bychom nazvali abstraktní následnou kontrolou ústavnosti, chtěl bych především obrátit vaši pozornost na odstavec b), kde se mluví o souladu zákona Federálního shromáždění, ostatních a jiných zákonů České národní rady a Slovenské národní rady s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách Českou a Slovenskou Federativní Republikou ratifikovanými a vyhlášenými. O nezbytnosti tohoto ustanovení hovořil už zástupce navrhovatele. Myslím, že k tomu není třeba mnoho dodávat.

V ústavním zákonu, jímž jsme uvodili Listinu o základních právech a svobodách, jsme mezinárodním dokumentem ve sféře lidských práv dali status vyšší než zákon. Znamená to, že jsme je povýšili do té úrovně, z níž je třeba posuzovat také charakter náplně zákonů Federálního shromáždění i zákonů národních.

Pokud jde o článek 2 c), zde, porovnáte-li text, došlo ke stylistickému upřesnění a k tomu, že byla doplněna zákonná opatření předsednictev národních rad. To je zcela logické vzhledem k tomu, že následně schválená zákonná opatření předsednictev mají sílu v zákoně.

Je zde pochopitelné, jak o tom hovořil pan místopředseda vlády Rychetský, velice kontraverzní ustanovení, které se týká posuzování souladů ústavních a jiných zákonů národních rad s ústavními zákony Federálního shromáždění. Plně souhlasím s argumentací, kterou zástupce navrhovatele v této souvislosti podal. Stejně jako on jsem si ovšem vědom, stejně jako i můj kolega zpravodaj a výbory - velké citlivosti tohoto ustanovení. Z části inspirovány návrhem Slovenské národní rady, pokoušely se ústavně právní výbory naleznout určité zprostředkování v této citlivé věci. To se promítá do bodu 2, článek 3, společně zprávy, kterou máte před sebou. Ve věcech souladů ústavních zákonů České národní rady a Slovenské národní rady s ústavními zákony Federálního shromáždění si Ústavní soud před vydáním svého nálezu vyžádá stanovisko Ústavního soudu příslušné republiky. Prosím, abyste zvážili nosnost této konstrukce, abyste zvážili potřebu takového konstrukce či konstrukce podobného typu, ale abyste to zvažovali ve světle zásadní otázky, jíž je skutečně základní ústavní aspekt společného státu federace a nezastupitelné úlohy federálního Ústavního soudu v něm.

Pokud jde o článek 4, myslím, že není třeba bližšího výkladu

Pokud jde o článek 5, obsahuje jednu změnu. Z části se toho dotkl už můj předřečník. V podobných souvislostech jako je tato, počítal původní návrh s tím, že takříkajíc podrobnosti, přičemž to nemusí být podrobnosti druhořadého významu, upraví jednací řád Ústavního soudu. Nejen ústavně právní výbory, ale celá řada dalších výborů, ostatně i národní rady, byly toho názoru, že je žádoucí, aby i tyto záležitosti byly upraveny federálním zákonem. Proto je zde stanoveno, jako na několika obdobných místech, že podmínky stanoví zákon Federálního shromáždění. Snad jen na vysvětlenou by bylo třeba dodat, že mezi článkem 5 a článkem 2 je skutečně zásadní rozdíl. V článku 2 se má na mysli měření, mohu-li to tak nazvat, jedné normy jinou normou. Zatímco zde jde o konflikt hlavně ohledně výkladu určité jednotlivé konkrétní normy nebo předpisu.

Určitou nebo názorovou různost vyvolal bod 2, kde se říká, že Ústavní soud nezaujímá stanovisko k otázkám souladu návrhů zákonů a jiných právních předpisů s ústavními zákony Federálního shromáždění. Objevily se názory i v České národní radě, Slovenské národní radě, ale i některých výborech, že by toto ustanovení mělo být vypuštěno. Jinak řečeno, že by vlastně implicitně měla být zakotvena tzv. preventivní kontrola ústavnosti. Domnívám se, že mohu s klidem říci, že po zralé úvaze byly tyto názory, alespoň v této fázi, odmítnuty. Nedomnívám se, že by bylo účelné otevírat dveře pro preventivní kontrolu ústavnosti, která by se mohla stát (promiňte mi tento neparlamentní výraz) jistým zdrojem alibismu zákonodárných sborů, a že je třeba trvat na plné odpovědnosti zákonodárných sborů, včetně nejvyššího s tím, že ústavnost materiální i normální je předmětem následné abstraktní kontroly, jak o tom hovoří článek 2.

Krátký komentář k článku 6, který zakotvuje institut ústavní stížnosti. Proti opatřením pravomocným rozhodnutím nebo jiným zásahům orgánů veřejné moci. Za prvé dlužno říci, že tyto ústavní stížnosti, jak z této dikce podává, nemusí směřovat nebo nemohou směřovat jen proti individuálním právním aktům, že mohou směřovat i proti určitým organizačním opatřením nebo zásahům (násilné rozehnání demonstrace atd.).

Toto všechno jsou v širokém smyslu ona pravomocná opatření, rozhodnutí, případně jiné zásahy orgánů veřejné moci, které je možno napadnout ústavní stížností s tím, že k této stížnosti je legitimován subjekt, jehož základní práva byla porušena.

Jinak řečeno, každý - mohu-li se tak vyjádřit - mluví sám za sebe. Vylučuje se tedy, budete-li s tím samozřejmě souhlasit - to, čemu by se v doktríně říkalo aktio popularic - stížnost ve prospěch někoho jiného nebo zaměřující proti porušení ústavních práv někoho jiného než stěžovatele samého.

Pokud jde o článek 7, o tom už zde byla řeč. Jen mám dojem, že došlo k určitému nedorozumění. Pan místopředseda vlády Rychetský citoval dikci, která neodpovídá přesně dikci zpravodajské zprávy. Pro pořádek zpravodajskou zprávu v tomto bodě přečtu: článek 7 - Ústavní soud rozhoduje o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo politického hnutí, jejichž činnost se neomezuje na území jen jedné Republiky, nebo jiná rozhodnutí týkající se jejich činností jsou ve shodě s ústavními a jinými zákony Federálního shromáždění. Podmínky stanoví zákon Federálního shromáždění. To je tedy zákon o politických stranách. Nejde tedy o omezování činnosti, ale jde o rozpuštění a jiná rozhodnutí týkající se činnosti politických stran.

Chtěl bych se zastavit u článku 8, jehož vypuštění se zde navrhuje. Pro připomínku v článku 8 prezidentova návrhu se říkalo, že pravomoc Ústavního soudu může být zákonem Ústavního soudu rozšířena. To vyvolalo závažné pochybnosti i na straně vlády České a Slovenské Federativní Republiky i v národních radách i v některých výborech vzhledem k tomu, že se zde presumovala možnost si upravovat materii upravovanou ústavním zákonem běžně.

Byl jsem také z těch, kteří se přimlouvali za řešení, které je zde navrženo, to znamená za vypuštění článku 8, i když jsem si vědom - musím to zcela konkrétně říci - že by to nebyla ojedinělá záležitost, že naše ústavní zákonodárství zná takové případy, kdy se připouští rozšíření pravomoci ústavního orgánu běžným zákonem - týká se to i federální vlády i prezidenta republiky, známe takové případy ze zahraničí - článek 93 odstavec 2 spolkové ústavy, který rovněž připouští možnost rozšíření pravomoci Ústavního soudu běžným ústavním zákonem, atd.

Navrhuje se zde řešení vypustit článek 8. Pokud by snad sněmovny rozhodly jinak, dovolím si říci, že by se nic hrozného nestalo, protože lze předpokládat, že pravomoc Ústavního soudu se v budoucnu rozšiřovat bude. Zda se tak bude dít ústavním zákonem - což nikdo nezpochybňuje - nebo zda by se tak dělo běžným zákonem, jak jsem o tom hovořil, myslím, že by to - lidově řečeno - tragédie nebyla.

Pokud jde o článek 8 v současné dikci, myslím, že ten nepotřebuje velkého komentáře. Zde se promítly určité zpřesňovací návrhy národních rad i výborů. Jedná se o okruh subjektů oprávněných dát podnět k zahájení řízení v různých otázkách, o nichž Ústavní soud rozhoduje, resp. rozhodovat má.

To, že se doplňuje článek 9, který zní: "Proti rozhodnutí Ústavního soudu není přípustný opravný prostředek.", myslím, že to kontraverzi nevyvolá. Je naprosto normální, že proti rozhodnutí Ústavního soudu opravný prostředek není. Ovšem je správné toto výslovně zakotvit vzhledem k tomu, že běžně se jinak přijímá zásada, že neexistuje soudní rozhodnutí, proti němuž by opravný prostředek ten či onen nebyl.

Článek 10 odstavec 2 - to je to kreační ustanovení, jak jsou ustanovováni soudci Ústavního soudu. O tom zde řeč byla. Vychází se z modelu "na návrh národních rad prezident jmenuje se souhlasem Federálního shromáždění". Druhá půlka "prezident jmenuje se souhlasem parlamentu" - to není až tak neobvyklé, to je typicky americký model: "prezident jmenuje se souhlasem senátu". První půlka "na návrh České národní rady a Slovenské národní rady" je - domnívám se - důsledkem určité osobnosti naší federace. Domnívám se, že je to řešení pragmatické, že je to řešení z tohoto hlediska účelné a že by bylo možné je akceptovat, aby se setřely určité problémy, které by mohly eventuálně zde vyvstávat.

Pokud jde o článek 10 odstavec 3, což jsou požadavky kladené na soudce Ústavního soudu, chtěl bych zdůraznit, že se tam vyžaduje občanská bezúhonnost, což v interpretaci současného právního řádu znamená to, čemu se lidově říká čistý trestní rejstřík, že se vyžaduje samozřejmě ve shodě s návrhem předkladatele právnické vzdělání, určitá právnická praxe s tím ovšem, že se zde navrhuje zvednutí hranice jmenovatelnosti na 45 let. To je opět kontraverzní ustanovení, které - ať už bude posunuto o nějaký rok dolů nebo nahoru - na podstatě Ústavního soudu přirozeně nemění nic.

Jistá kontraverze vznikla ale v jiné otázce, a to bych chtěl blíže vysvětlit. Může být soudce Ústavního soudu funkcionářem politické strany? Může být i jejím členem? To je otázka, Ústavně právní výbory ve shodě s řadou výborů dalších se přiklonily k tomu, že nemůže být funkcionářem politické strany nebo politického hnutí, ale může být členem. Já bych si dovolil to několika slovy obhájit.

Jsou zde především dva dokumenty, které musíme mít na zřeteli. Je to článek 44 Listiny základních práv a svobod, kterou jsme nedávno přijímali, který by - domnívám se - byl dotčen, kdybychom kladli na soudce Ústavního soudu požadavek nečlenství. Myslím, že by byl dotčen a zcela jistě by byl dotčen článek 11 odstavec 2 Evropské konvence o lidských právech. To by bylo velmi závažné. Tam se mluví o tom, že členství v politických stranách je možné zakázat u příslušníků armády, ozbrojených sborů a pracovníků státní správy, což soudci zcela evidentně nejsou. Čili kdybychom tady řešili věc jinak, patrně bychom k Evropské konvenci museli dávat výhradu v této věcí, což - mírně řečeno - by nevypadalo nejlépe. Doporučujeme řešení tak, jak je zde navrhováno.

Těch několik dalších změn jsou jen logické důsledky kreačního procesu jak je ve zpravodajské zprávě navržen. Na straně 6 společné zpravodajské správy si jen povšimněte - myslím, že výklad to nevyžaduje - úpravy imunity soudce Ústavního soudu. Ta je koncipována v plném souladu nebo-li v identitě s imunitou poslaneckou.

O dalších věcech byla už zde řeč. Já se proto přesunu s vaším dovolením na stranu 8, kde se říká - pasáž začíná na straně 7 dole, článek 18.

Organizace Ústavního soudu a řízení před ním upraví zákon Federálního shromáždění. To je tedy ten zákon, který ve své společné zprávě požadujeme na místě té úpravy, která by podle původního návrhu příslušela jednacímu řádu. To je tento zákon. Domníváme se ovšem, a tady myslím jednáme i v souladu se zástupcem předkladatele, že má-li to být zákon Federálního shromáždění, jako že se domnívám, že ano, je účelné, aby tento zákon byl zpracován ve velmi vysoké odborné úrovni a velmi brzy. Proto navrhujeme odstavec 2 - návrh zákona o organizaci Ústavního soudu a řízení před ním může podat též Ústavní soud.

Navrhujeme řešení, které znamená jednorázové rozšíření subjektu zákonodárné iniciativy.

Článek 19 je celkem běžná záležitosti o nákladech činnosti Ústavního soudu.

Článek 20. "Ústavní zákony České národní rady a Slovenské národní rady mohou upravit ústavní soudnictví České republiky a Slovenské Republiky". Tento článek vyvolal určitou kontraverzi a chtěl bych se stručně u něj zastavit. Vznikly otázky, zda není zbytečný, nevyplývá ze samotné suverenity republik, aby věc řešila?