Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

1. den jednání - čtvrtek 13. prosince 1990

Omluveni poslanci:

Sněmovny lidu: Andelová, Bartončík, Borguľa, Čičmanec, Dienstbier st., Gürtler, Hrušínský, Kňažko, Kos, Kováč, Kříž, Langoš, Špaček, Zán

Sněmovny národů zvolení v České republice: Blažek, Hradílek, Lis, Mečl, Mikan, Motyčka, Samková, Sláma, Svoboda, Šamalík, Šedivý, Šolc, Tichý

Sněmovny národů zvolení ve Slovenské republice: Čalfa, Glezgo, Kanis, Kočtúch, Kulan, Miklós, Mečiar, Molnár, Slota, Suchán, Vicen, Zelenay

(Řízení schůze převzal místopředseda FS a předseda SN M. Šútovec)

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Vážené Federálne zhromaždenie, vážení hostia, otváram 10. deň 9. spoločnej schôdze Snemovne ľudu a Snemovne národov Federálneho zhromaždenia a všetkých vás srdečne vítam.

Zo schváleného programu máme ešte prerokovať vládny návrh zákona o rozpočtových pravidlách federácie (tlač 231), návrh zákona o strategickom plánovaní (tlač 210) a návrh zákona o rokovacom poriadku (tlač 156).

Prvým bodom je

vládny návrh zákona o rozpočtových pravidlách federácie (tlač 231) a spoločná správa výborov Snemovne ľudu a Snemovne národov (tlač 234).

Prosím ministra Václava Klausa, aby podal výklad k vládnemu návrhu.

Ministr financí ČSFR V. Klaus: Vážené Federální shromáždění, nemohu si odpustit historickou připomínku, protože přesně před rokem, 13. prosince (nebyl to čtvrtek, byla to středa) jsem stál poprvé před Federálním shromážděním a přinášel jsem návrh státního rozpočtu na rok 1990. Dobře víte, že jsme ho tenkrát nepřijali. Navrhli jsme rozpočtově provizórium a mimo jiné jsme slíbili, že stejně nejsme schopni pro rozpočet na rok 1990 připravit nová rozpočtová pravidla, takže bude ještě na základě rozpočtových pravidel starých a teprve pro rok 1991 připravíme rozpočtová pravidla nová. Čili dnes máme příležitost, abychom to udělali, opravdu do roka a do dne.

Předkládaný návrh zákona o rozpočtových pravidlech má úzkou návaznost na souběžně projednávané návrhy obdobných zákonů v České a Slovenské národní radě. Společným cílem všech těchto návrhů je zakotvit nové pojetí vztahů mezi veřejnými rozpočty, tedy vztahů mezi státním rozpočtem federace a státními rozpočty obou republik. Těmito návrhy se odstraňuje dosavadní nadřazenost státního rozpočtu federace, která se navenek projevovala poměrně velkým objemem dotací z federálního rozpočtu do rozpočtů obou republik. Tento princip měl své výhody, měl i své nevýhody. Nová koncepce přechází podle mého názoru sice příliš daleko na druhou stranu, ale vychází ze samostatného finančního hospodaření federace a republik, zajištěného vlastními příjmy jednotlivých rozpočtů v rozsahu, který odpovídá přijatým kompetencím republik a federace.

Základní zásadou navrhovaných nových rozpočtových vztahů je tedy to, že jednotlivé státní rozpočty mají mít předem jasně vymezenou vlastní příjmovou základnu. Odstraňují se tím tedy určité dotační vztahy, které připouštěly vznik subjektivismu a přenášení odpovědnosti na jiné orgány.

Pokud budou existovat důsledně vymezené pravomoci federální vlády i vlád republik, vytváří tato zásada nových rozpočtových pravidel potřebné podmínky pro samostatné, plně zodpovědné finanční hospodaření jednotlivých vlád, na základě rozpočtů schválených příslušným zákonodárným sborem.

Odpověď na to, jak tento základní princip naplnit, nevznikala jednoduše. Trápili jsme se s ní téměř celý letošní rok. Bylo třeba odpovědět nejen na to, jaké funkce a úlohy příslušejí federální administrativě, což prakticky činí právě schválený ústavní zákon o novém rozdělení kompetencí, ale úkolem bylo také najít spravedlivé a v praxi použitelné kritérium pro rozdělení celkových státních příjmů mezi jednotlivé rozpočty. Předložený návrh volí takový přístup, že státní příjmy dělí na ty, které lze přímo přiřadit k určitému státnímu rozpočtu a na ty, kde tomu tak není, jejichž celkový celostátní výnos se musí rozdělit mezi rozpočty federace a republik. Vlastní příjmy (ty jednodušší) představuje například clo ve státním rozpočtu federace a naopak například daně fyzických osob v rozpočtech jednotlivých územních celků.

Jako "společné daně" byly v tomto návrhu zákona o rozpočtových pravidlech navrženy odvody z podnikových zisků včetně zemědělské daně ze zisku a daně z obratu. Jedná se o objemově největší státní příjmy.

Na základě nedávného jednání všech tří vlád bylo dosaženo dohody o tom, jak v roce 1991 rozdělovat celkové výnosy z těchto společných daní mezi státními rozpočty federace, České a Slovenské republiky. Tato dohoda se ve svých východiscích odlišuje od toho, s čím bylo původně počítáno při předchozích jednáních o nových rozpočtových pravidlech. Tyto původní návrhy byly založeny na názoru, že příjmy státních rozpočtů republik by měly vycházet z tě části společných daní, která je tvořena na území té které republiky. Tento územní výnos odvodů ze zisku a daně z obratu by se snížil pouze o část, která je nezbytná k zajištění potřeb státního rozpočtu federace. Federace měla mít stanovený podíl na celostátním výnosu společných daní, přičemž mezi orgány republiky bylo dohodnuto, že se na této celkové částce budou podílet tak, aby to odpovídalo zhruba poměru počtu obyvatel obou republik.

Práce na přípravě návrhu státního rozpočtu na příští rok jasně prokázaly, že vycházet z tohoto tzv. územního principu dělení výnosu odvodů ze zisku a daně z obratu není u nás dnes z řady důvodů reálné. Byl proto hledán nový princip a byl nalezen v rozdělení celostátního výnosu společných daní určitým zvoleným poměrem.

Na tomto základě bylo pro rok 1991 dohodnuto, aby takový poměr mezi příjmy státních rozpočtů činil 35 % pro státní rozpočet federace, 40 % pro státní rozpočet České republiky a 25 % pro státní rozpočet Slovenské republiky. Takový poměr se zdá racionální jako základ pro výdaje federace v dohodnutém rozsahu a pro takový růst výdajů státních rozpočtů republik, včetně místních rozpočtů, který zajišťuje dlouhodobé sblížení celkové úrovně jejich rozpočtových výdajů na jednoho obyvatele.

Předložený text návrhu rozpočtového zákona byl však formulován dříve a vychází z původního návrhu na podíl pouze ve výši 30 % pro federální rozpočet z obou těchto daní s tím, že každoroční rozpočtové zákony - například návrh zákona o státním rozpočtu na rok 1991, který bude diskutován příští týden - nemohou tento podíl změnit.

Je třeba připomenout, že navrhované změny rozpočtových pravidel jsou jen přechodným řešením. Vztahy mezi federací a republikami budou ve finanční oblasti jistě zásadně pozměněny novými ústavami, výrazně se do nich promítne provedená transformace naší ekonomiky na tržní ekonomiku a samozřejmě se do nich zásadně promítne realizace připravované a hluboké reformy naší daňové soustavy. To je východisko.

Navrhovaná právní úprava je odlišná oproti dosavadním rozpočtovým pravidlům ještě v jiném smyslu. Navrhovaná právní úprava, předkládaná jako východisko pro zákon Federálního shromáždění, se omezuje v podstatě jen na pravidla hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu federace, tzn. jen s malou částí veškerých rozpočtových prostředků, čímž vlastně vy budete dnes schvalovat pravidla pro prozdělování neskonale menší části rozpočtových prostředků než kdykoli v minulosti. To je zásadní rozdíl od dosavadního zákona o rozpočtových pravidlech, který upravoval zásady rozpočtového hospodaření i pro státní rozpočty republik, včetně společných ustanovení o zřizování, případně o zrušování rozpočtových a příspěvkových organizací apod. Nyní se všechny tyto otázky přesunují do zákonů národních rad o rozpočtových pravidlech republik. To je třeba si velmi dobře uvědomit.

Přesto i v tomto textu zůstávají některá společná ustanovení pro celou soustavu našich veřejných rozpočtů a pro zabezpečení jednotného přístupu k tvorbě a provádění finanční politiky v celém našem státě. Tato ustanovení navazují na novelu ústavního zákona o československé federaci, kterou jste včera projednali.

Myslím, že toto jako úvod může stačit a doporučuji vám tento návrh schválit. Děkuji.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem pánu ministrovi. Konštatujem, že návrh prejednali výbory pre plán a rozpočet, výbory hospodárske, ústavnoprávne, branné a bezpečnostné, zahraničné, sociálne a kultúrne a výbory pre životné prostredie oboch snemovní. Prosím teraz spoločného spravodajcu výborov Snemovne národov pána poslanca Jozefa Košnára, aby predniesol spravodajskú správu.

Společný zpravodaj výborů SN poslanec J. Košnár: Vážený pán predseda, pán predsedajúci, dámy a páni, nové chápanie vzťahov medzi ekonomikami oboch republík a vzťahov medzi štátnymi rozpočtami federácie a republík sa premieta aj do predloženého vládneho návrhu zákona o rozpočtových pravidlách federácie. Tento návrh zákona a spoločná správa k nemu (tlač 324) konštatujú, že najvýznamnejšími zmenami oproti zákonu č. 129/1989 Zb., je, po prvé vymedzenie príjmovej základne štátneho rozpočtu federácie, po druhé, nová úprava vzťahov medzi článkami rozpočtovej sústavy a zakotvenie samostatného finančného hospodárenia federácie a republík, po tretie zrušenie päťročného rozpočtového výhľadu.

Je prirodzené, že len tieto zmeny sami o sebe nezodpovedajú týmto úlohám štátneho rozpočtu, ktoré bude plniť v závislosti na postup ekonomickej reformy, ale sú celkom nevyhnutné pre jej štart, zvlášť pre zostavenie a prijatie štátneho rozpočtu a rozpočtového hospodárenia v roku 1991. V tomto zmysle ide vtedy len o malú úpravu, o novelizáciu rozpočtových pravidiel. Ich komplexná právna úprava bude nevyhnutná, ale možná aj v nadväznosti na novú ústavu, na zásadnú reformu daňového systému, na prekonanie deformácie cien a kurzov a na iné zmeny. Ale už len obmedzenie znovurozdeľovacích vzťahov vôbec zvýši úlohu jednotných zásad finančnej politiky a jednotných pravidiel hospodárenia pre všetky hospodárske subjekty.

Tieto zásady sa budú tvoriť dohodou všetkých troch vlád. Koordinácia finančnej a rozpočtovej politiky federácie i obidvoch republík, ako to zakotvuje návrh zákona o rozpočtových pravidlách, je nevyhnutná aj v dôsledku záväzkov a povinností, ktoré nám vyplývajú z členstva v Medzinárodnom menovom fonde a v medzinárodných finančných inštitúciách.

Vládny návrh zákona o rozpočtových pravidlách (tlač 231) prerokovali všetky výbory, okrem mandátových a imunitných výborov Snemovne ľudu a Snemovne národov. Výbory pre plán a rozpočet, ktoré boli garančnými výbormi, prerokovali aj stanoviská, návrhy a pripomienky Českej národnej rady a Slovenskej národnej rady a spracovali ich do spoločnej správy v tlači 324. Výbory Federálneho zhromaždenia vzniesli 16 pripomienok, výbory Českej národnej rady 9 a výbory Slovenskej národnej rady 14 pripomienok. Veľká časť pripomienok sa opakovala, resp. viac výborov Federálneho zhromaždenia, Českej národnej rady a Slovenskej národnej rady navrhovalo rovnaké zmeny v ustanoveniach vládneho návrhu zákona o rozpočtových pravidlách. Pripomienky, ktoré sa týkali istých formulačných úprav, nemeniace vecný obsah jednotlivých ustanovení, boli prakticky všetky garančnými výbormi akceptované a sú premietnuté v spoločnej správe.

Dovoľte mi preto, aby som sa obmedzil len na poznámky k tým pripomienkam, ktoré v garančných výboroch nezískali potrebnú podporu, a preto nie sú v spoločnej správe obsiahnuté, ako aj na nevyhnutné doplnky, ktoré vyplynuli jednak z uvedenia príslušného návrhu zákona predkladateľom, pánom ministrom Klausom. Mám na zreteli zmenu týkajúcu sa federácie na výnosoch dane z obratu a dane zo zisku, kde v pôvodnom návrhu, ktoré výbory prerokovali, bol kvalifikovaný tento podiel 30 %. Pán predkladateľ to odôvodnil a upravuje tento návrh na 35 %.

Preto si dovolím v závere tohto vystúpenia vám navrhnúť určité zmeny, ktoré je treba premietnuť do písomného textu spoločnej správy, ktorý máte k dispozícii.

K § 1, odsek 3 vo výboroch pre plán a rozpočet získal minoritné vótum návrh nahradiť slová " v rozpočtoch územných samospráv" slovami "v rozpočtoch miest a obcí". Aj Česká národná rada navrhovala spresniť pojem "rozpočty územných samospráv". Vzhľadom na odlišné riešenie v Českej republike a Slovenskej republike, odporučili výbory pre plán a rozpočet väčšinou hlasov ponechať pôvodné znenie. Preto zmena nie je premietnutá v spoločnej správe.

V § 4, odsek 1, ktorý bol najspornejší a týkala sa ho značná časť pripomienok hlavne k písmenu g) a h), teda určenie percentuálneho podielu rozpočtu federácie na dani z obratu (písmeno g) a výnosov odvodov zo zisku (písmeno h). Výbory Slovenskej národnej rady navrhovali tento podiel nestanoviť číslovkou a ustanovenie doplniť tým, že tento podiel stanoví ročne rozpočtový zákon. Výbory Českej národnej rady tiež odporučili tento podiel nekvalifikovať a číslovku 30 nahradiť slovami "stanovený podiel".

Výbory sociálne a kultúrne Federálneho zhromaždenia požadovali, aby predkladateľ v snemovniach vec podrobnejšie vysvetlil, takže adresujem túto požiadavku pánu ministrovi Klausovi pri jeho reagovaní na pozmeňovacie návrhy, alebo pri inej príležitosti.

Vo výboroch pre plán a rozpočet, ako garančných výboroch, získal minoritné vótum návrh pred číslovku 30 v písmene g) i h) vložiť slovo "nejméně". Väčšina v týchto výboroch bola za návrh predkladateľa, teda ponechať 30-% podiel. Preto v písomnom texte spoločnej správy nie je uvedená žiadna zmena týkajúca sa tejto výšky podielu na výnosoch dane z obratu a na výnosoch ďalších daní. Po konzultáciách s expertmi, vzhľadom na prechodný charakter platnosti rozpočtových pravidiel, ako aj na to, že sa dosiahla dohoda medzi vládami či ministrami financií o rozpočtoch federácie a republík, odporúčam prijať pred chvíľou tlmočené znenie "35 %" s vypustením slov "a spotřebních daní" v písmene g), ako je to uvedené v spoločnej správe.

Prosím teda, aby ste si v spoločnej správe, v bode, ktorého sa týka odsek 4, premietli i túto zmenu: "znenie odseku g) sa mení v tom zmysle, že číslovka 30 sa nahradzuje číslovkou 35 a v bode h) sa taktiež číslovka 30 nahradzuje číslovkou 35. "

V § 13, odst. 2 a nadväzne v § 14 niektoré výbory Slovenskej národnej rady i Českej národnej rady odporučili zvýrazniť rozpočtovú suverenitu parlamentu a obmedziť splnomocnenie vlády a ministra financií tým, že úhrady potrieb nezabezpečených rozpočtovo môže vláda v prípade uvedenom v odseku 2, § 13 povoliť len s predchádzajúcim súhlasom Federálneho zhromaždenia.

Tento návrh získal v garančných výboroch, vo výboroch pre plán a rozpočet taktiež minoritné vótum. Domnievam sa, že takéto riešenie ex ante by nebolo v každom prípade praktické a znižovalo by operatívnosť rozpočtového hospodárenia. Podstatné je však to, že vzhľadom na požadovanú podrobnosť jednotlivých kapitol rozpočtu, ako je to premietnuté v spoločnej správe, ako aj na štvrťročnú frekvenciu správ o plnení štátneho rozpočtu, ako to navrhuje spoločná správa v bode 10 týkajúcom sa § 11, odst. 1, to považujeme za vhodnejšie.

Vážení poslanci a poslankyne, vzhľadom na to, že návrh rozpočtových pravidiel federácie prerokovali výbory pred prijatím kompetenčného zákona a taktiež písomný text spoločnej správy bol vyhotovený predtým, nemohli sme zohľadniť zmeny vyplývajúce z práve prijatého, i keď ešte nevyhláseného kompetenčného zákona, a preto ju doplňujeme o tento text, ktorý, prosím, aby ste si pozorne vypočuli a prípadne poznamenali.

K bodu 3 spoločnej správy týkajúceho sa § 2 odst. 2 navrhujeme takéto znenie: odsek 2: "Při hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu federace a státních rozpočtů republik se uplatňují jednotné zásady finanční a rozpočtové politiky dohodnuté mezi vládami České a Slovenské Federativní republiky, České republiky a Slovenské republiky." Chcem poznamenať, že toto znenie je identické so znením článku 11, odst. 1 kompetenčného zákona.

Ďalej odporúčame doplniť text spoločnej správy o ďalší bod, ktorý by bol zaradený ako 17. bod spoločnej správy. V § 5 písm. b) sa slovo "výlučné" vypúšťa. I v tomto prípade ide o zladenie tejto dikcie s ustanoveniami práve prijatého kompetenčného zákona.

Tretiu zmenu v texte spoločnej správy týkajúcu sa § 4, odst. 1, písm. g) a h) som už komentoval a predpokladám, že ste si ju označili.

Vážení páni a dámy, ako spoločný spravodajca výborov Snemovne národov odporúčam vládny návrh zákona o rozpočtových pravidlách federácie, tlač 231, prijať v znení spoločnej správy výborov, tlač 234 a v znení teraz prednesených dodatkov. Ďakujem za pozornosť.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem pánu spravodajcovi Košnárovi, prosím spoločného spravodajcu Snemovne ľudu Kesslera, aby sa ujal slova.

Společný zpravodaj výborů SL poslanec Z. Kessler: Vážený pane předsedající, vážený pane předsedo, dámy a pánové, jako společný zpravodaj výborů Sněmovny lidu konstatuji, že návrh zákona o rozpočtových pravidlech federace byl projednán všemi výbory Sněmovny lidu s výjimkou výboru mandátového. Připomínky nebo pozměňovací návrhy byly zapracovány do společné zprávy, tisk č. 324.

Jako zpravodaj se připojuji k úpravám, které přednesl kolega prof. Košnár, respektive zástupce předkladatele pan ministr Klaus, zejména v ustanovení § 4, písmeno "h" a "g", kde má dojít k úpravě procentuálního příspěvku z rozpočtu republik do rozpočtu federace.

Jinak doporučuji jménem Sněmovny lidu tento zákon přijmout. Děkuji.

Předsedající předseda SN M. Šútovec: Ďakujem pánovi poslancovi Kesslerovi. Otváram rozpravu.