Česká národní rada 1990 – 1992

Tento zákon nabývá účinnosti dnem ...................

Ústavním zákonem české národní rady č. 481 ze dne 7. listopadu 1991 byl s účinností od 1. ledna 1992 zřízen Nejvyšší kontrolní úřad České republiky. Podle článku I tohoto ústavního zákona je Nejvyšší kontrolní úřad České republiky (dále jen "Nejvyšší kontrolní úřad") kontrolním orgánem nezávislým na vládě, jejích orgánech a ústředních orgánech státní správy.

Souběžně s přípravou a projednáváním tohoto ústavního zákona probíhala příprava a projednávání zásad zákona o Nejvyšším kontrolním úřadě, v nichž se řešilo postavení, působnost a organizace Nejvyššího kontrolního úřadu, jakož i oprávnění a povinnosti Nejvyššího kontrolního úřadu a práva a povinnosti kontrolovaných subjektů.

Zásady byly projednány ve výborech České národní rady a také vláda České republiky při jejich projednávání dne 16. října t. r. vyslovila s nimi souhlas (usnesení vlády ČR č. 410/1991).

Na základě schválených zásad zákona a s přihlédnutím k výsledkům jejich projednávání vypracovala komise rozpočtového a kontrolního výboru České národní rady (ustavená za tím účelem v květnu t. r.) předkládaný návrh zákona, jímž se provádí článek I citovaného ústavního zákona.

Při zpracování návrhu zákona se vycházelo z demokratických principů výstavby státu a jeho nejvyšších orgánů, ze zkušeností při uskutečňování vrcholné kontroly v politicky a ekonomicky vyspělých státech a z tradic našeho státního zřízení.

Všechna tato tři východiska ukazují na nezbytnost zřídit v demokratickém státě kontrolní orgán nezávislý na vládě a dalších orgánech moci výkonné se zřetelem na následující postuláty:

- Mezi základní principy pluralitní demokracie patří kontrola uskutečňovaná přímo občany a orgány, které občané jejím výkonem pověří. Hlavním nástrojem demokratické kontroly v nejširším slova smyslu jsou parlamenty, jimž přísluší kontrola moci výkonné, včetně hospodaření s veřejnými prostředky.

- Tento způsob kontroly se rozvinul v různém rozsahu ve všech demokratických a hospodářsky vyvinutých státech, jejichž parlamenty používají k získání potřebných odborných informací pro plnění své kontrolní funkce služeb speciálních kontrolních institucí nezávislých na vládě.

- Také u nás, když v r. 1918 vznikl samostatný československý stát, budovaný na demokratických zásadách, se při tvorbě ústavy vycházelo z toho, že k výkonu odborné kontroly pro potřeby zastupitelského sboru je třeba zvláštního orgánu, který by vykonával zejména kontrolu hospodaření se státním jměním a státního dluhu. Zřízení Nejvyššího účetního úřadu dokonce předcházelo přijetí nové ústavy. Obdobné tendence se prosazovaly v rámci demokratizačního procesu v r. 1968, kdy Ústřední komise lidové kontroly se stala orgánem Národního shromáždění. V národních republikách bylo pak realizováno ustanovení čl. 107, odst. 1 písm. ch) ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci a byly zřízeny Nejvyšší kontrolní úřad ČSR a Nejvyšší kontrolní úřad SSR jako kontrolní orgán národních rad.

Naproti tomu současný stav v oblasti vrcholné kontroly v naší republice má svůj základ v zákonodárství z období normalizace a v podstatě na něm setrvává dosud.

Přetrvává tak u nás absurdní situace (nemající v demokratických státech obdoby), v níž vládu a orgány moci výkonné "kontroluje" pouze jeden z jejích orgánů, a nikoliv orgán na vládě nezávislý. Takového legislativní řešení je navíc nekompatibilní s právem Evropských společenství.

K vytvoření legislativních podmínek pro vznik nezávislého kontrolního orgánu, který by odpovídal uvedeným východiskům i postulátům a odstranil současný nežádoucí stav, se přistoupilo v listopadu t. r. Prvním učiněným krokem k tomu bylo přijetí citovaného ústavního zákona České národní rady, jímž se zřizuje Nejvyšší kontrolní úřad České republiky jako kontrolní orgán nezávislý na vládě, jejích orgánech a ústředních orgánech státní správy.

Na ústavní zákon nyní navazuje tento návrh zákona České národní rady o Nejvyšším kontrolním úřadě, zpracovaný komisí rozpočtového a kontrolního výboru České národní rady.

V návrhu zákona je v potřebném rozsahu rozpracována působnost Nejvyššího kontrolního úřadu, jeho organizace, povinnosti a oprávnění pracovníků tohoto úřadu vykonávajících kontrolu a povinnosti i práva kontrolovaných subjektů.

Svým postavením nezávislého orgánu se zásadně liší od ministerstva státní kontroly, které jako ústřední orgán státní správy na úseku kontroly podléhá moci výkonné. Při koncipování tohoto návrhu zákona se respektuje názor vlády České republiky, podle něhož "vláda považuje za nutné, aby i po vzniku Nejvyššího kontrolní úřadu České republiky bylo na přechodnou dobu zachováno ministerstvo státní kontroly České republiky a nadále vykonávalo dosavadní činnost, pokud nepřejde do působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky nebo jiného státního orgánu" [obsaženo ve sdělení předsedy vlády ČR č. j. 2781/91 z 30. 10. 1991].

Působnost Nejvyššího kontrolního úřadu je z věcného hlediska zaměřena především na kontrolu příjmů a výdajů státního rozpočtu České republiky v průběhu rozpočtového období, na výsledky rozpočtového hospodaření, závěrečný účet České republiky a hospodaření s finančními, hmotnými a ostatními prostředky republiky, jakož i s jejich zdroji a účelovými fondy. Jako mimořádně závažný úkol bude tento úřad zpracovávat stanovisko ke státnímu závěrečnému účtu republiky a předkládat je České národní radě.

V návrhu zákona je formována organizace Nejvyššího kontrolního úřadu s kolegiálními prvky jeho řízení, při ponechání plné odpovědnosti za řízení úřadu na prezidentovi. Kolegiální prvky řízení, způsob ustavování řídících orgánů Českou národní radou (prezidenta) a předsednictvem České národní rady (viceprezidenta a členů prezidiální rady) a jejich odvolávání těmito orgány pouze z důvodů uvedených v zákoně vytváří reálné předpoklady pro nezávislost výkonu jejich funkce, a tedy i pro nezávislost této kontrolní instituce.

Oprávnění Nejvyššího kontrolního úřadu mají mu pouze zajistit nerušený výkon činnosti; nepočítá se se žádnými oprávněními znamenajícími zásahy do řídící pravomoci kontrolovaných subjektů.

Koncepce Nejvyššího kontrolního úřadu zakotvená v tomto návrhu zákona a jeho postavení jako kontrolního orgánu zcela nezávislého, podřízeného pouze zákonu vychází z "Limské deklarace o základních pravidlech finanční kontroly", přijaté na IX. mezinárodním kongresu Nejvyšších kontrolních úřadů v roce 1977 a je s ní zcela v souladu.

V návrhu organizační výstavby tohoto úřadu se uvažuje se dvěma variantami řešení:

Tak zvaná "nulová" varianta, maximálně úsporná, vychází z principů postupného budování tohoto úřadu a počítá pro rok 1992 se 60 pracovníky a s touto velikostí úřadu spojenými finančními nároky v objemu 9 mil. Kčs.

Varianta I předpokládá rychlejší rozvinutí činnosti úřadu ve všech oblastech jeho působnosti a počítá pro rok 1992 se 120 pracovníky a s potřebou 17 mil. Kčs na pokrytí nutných výdajů.

Úvodní ustanovení, obsažené v § 1, podává přehled o předmětu úpravy provedené tímto zákonem. Návazně na ústavní zákon, jímž byl Nejvyšší kontrolní úřad zřízen, upravuje tento zákon jeho postavení, působnost a organizaci, jakož i jeho oprávnění a povinnosti a práva a povinnosti kontrolovaných subjektů.

V § 2 se specifikuje postavení Nejvyššího kontrolního úřadu zřízeného ústavním zákonem jako nezávislý kontrolní orgán.

Nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu, zakotvená v ústavním zákoně a blíže vymezená v tomto zákoně, vytváří základní předpoklady pro objektivní výkon kontroly. Jeho nezávislost na vládě, jejích orgánech a ústředních orgánech státní správy mu reálně umožní kontrolovat, jak vláda České republiky, její orgány, orgány státních správy republiky a další subjekty průběžně realizují finanční a rozpočtovou politiku v rozsahu a působnosti, ve kterých byly k tomu zmocněny, a jak příslušné ústřední orgány a další kontrolované subjekty napojené na státní rozpočet republiky nakládají s veřejnými prostředky, které jsou jim státním rozpočtem a příslušnými zákony svěřeny k obhospodařování.

Ustanovení, podle něhož se Nejvyšší kontrolní úřad ve své činnosti řídí pouze zákony, mu vytváří prostor pro nezávislost i na zákonodárném sboru České republiky a tím i na působení momentálních politických tlaků.

Konstituováním Nejvyššího kontrolního úřadu jako plně nezávislého kontrolního orgánu, podřízeného pouze zákonu, se splňuje i hlavní podmínka "Limské deklarace o základních pravidlech finanční kontroly", jak již bylo zmíněno v obecné části této zprávy.

V § 3 se stanoví věcný rozsah kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, kterým je hospodaření se státními finančními prostředky a ostatním hmotným i nehmotným majetkem České republiky a jeho zdroji. Uvedené pojetí jednoznačně preferuje kontrolu vykonávanou v oblasti státního rozpočtu republiky jako nástroje realizace finanční politiky státu.

Kontrole podle písm. a) bude podrobována především tvorba a užití prostředků státního rozpočtu. Hlavním hlediskem při výkonu kontroly bude realizace finanční a rozpočtové politiky prováděná vládou České republiky, jejími orgány a ústředními orgány státní správy. Základním kritériem při této kontrole bude dodržování zákonnosti a prosazování účelnosti a zabezpečování hospodárnosti, zejména ve výdajích státních rozpočtu. Zvláštní pozornost v průběhu rozpočtového roku bude věnována dodržování rozpočtových částek a provádění změn rozpočtu.

Postavení Nejvyššího kontrolního úřadu a věcně vymezená jeho působnost na hospodaření s rozpočtovými prostředky umožňuje vykonávat kontrolu nezávisle na kontrolní činnosti finančních orgánů a tím i realizovat princip vrcholné kontroly nad nimi jako uplatnění objektivního a nestranného hodnocení vývoje rozpočtového hospodaření republiky.

Výsledky kontroly umožní hodnotit soulad mezi základními záměry a cíli státní finanční politiky a její konkrétní realizace v průběhu roku a přijímat potřebná opatření příslušnými orgány i Českou národní radou.

Předpokládá se, že dojde k nové úpravě pravidel v hospodaření s rozpočtovými prostředky, která povede k zprůhlednění rozpočtového systému a tím i k jeho důslednější kontrole.

Zatímco podle písm. a) půjde o kontrolu tvorby příjmů a výdajů rozpočtu realizovanou v průběhu roku, budou se podle písm. b) podrobovat kontrole po skončení rozpočtového roku výsledky celkového rozpočtového hospodaření. V této souvislosti bude kontrola zaměřena na dodržování základní strategie státní finanční politiky, zabezpečování stanovených prioritních rozpočtových opatření a na plnění vybraných záměrů ve vztahu k vývoji hospodaření.

Kontrolován bude státní závěrečný účet jako celek, jeho jednotlivé kapitoly, doložení rozpočtových položek, odůvodněnost čerpání výdajů ze státního rozpočtu, čerpání jeho rezerv a odůvodněnost odchylek od stanovených záměrů.

Podle § 3, písm. c) bude kontrolováno jmění republiky, a to jak jeho hmotná součást, tak i finanční a ostatní prostředky, jakož i zdroje těchto prostředků včetně dluhů.

Při této kontrole se bude Nejvyšší kontrolní úřad zabývat tím, jak je pečováno o státní majetek republiky, a posuzovat nakládání a hospodaření se státním majetkem z hlediska zákonnosti, účelnosti a hospodárnosti, a to ve všech orgánech a u všech subjektů, které majetek republiky spravují.

Nejvyšší kontrolní úřad bude dále poskytovat České národní radě podklady pro výkon její kontrolní působnosti v oblasti úvěrové činnosti republiky.

Pro komplexnost finanční kontroly se počítá i s kontrolou tvorby a užití finančních rezerv, půjček a dluhů republiky. Perspektivně bude třeba počítat i s kontrolou v oblasti vnitřního státního dluhu, a to jak z hlediska jeho odůvodněnosti, krytí a užití, tak i plnění závazků vůči věřitelům.

Podle písm. d) bude Nejvyšší kontrolní úřad také kontrolovat jak jsou dodržovány povinnosti a práva vyplývající pro orgány České republiky z obecně závazných právních předpisů nebo povinnosti uložené na jejich základě, pokud upravují finančně ekonomické vztahy a výkon státní správy. Předmětem kontroly v tomto případě bude dodržování právních předpisů vytvářejících předpoklady pro řádné hospodaření s rozpočtovými prostředky nebo s majetkem republiky a dodržování předpisů upravujících činnost orgánů státní správy.

Podle § 4 zpracovává Nejvyšší kontrolní úřad stanovisko ke státnímu závěrečnému účtu republiky, které je souhrnným výstupem kontrol v oblasti státního rozpočtu. Při zpracování tohoto stanoviska bude Nejvyšší kontrolní úřad vycházet z výsledků kontroly státního závěrečného účtu (podle § 3. odst. b/) a z poznatků získaných při kontrolách tvorby a užití prostředků státního rozpočtu v průběhu roku (podle § 3. písm. a/), jakož i z dalších svých kontrolních nálezů.

V § 5 se stanovují subjekty, na něž se vztahuje kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu, věcně definovaná v § 3. Patří mezi ně především vláda, orgány státní správy a další orgány České republiky (písm. a/), jakož i státní podniky, rozpočtové a příspěvkové organizace České republiky (písm. b/).

Kromě těchto subjektů, které jsou zcela nebo zčásti napojeny na státní rozpočet nebo hospodaří se státním majetkem, patří sem podle písm. c) právnické a fyzické osoby, jimž budou poskytnuty dotace nebo příspěvky ze státního rozpočtu České republiky a dále fondy zřízené jako samostatné právnické osoby spravované státními orgány České republiky, jakož i nadace dotované ze státního rozpočtu republiky.

Kontrola v této oblasti bude zaměřena pouze na nakládání s dotacemi nebo s jinými prostředky získanými ze státního rozpočtu. Při přezkoumávání zákonnosti, účelnosti a hospodárnosti užití těchto prostředků bude přihlíženo i k odůvodněnosti jejich poskytování.

Pro výkon kontroly u právnických osob s majetkovou nebo finanční účastí státu podle písm. d) platí hledisko účasti státních finančních, hmotných i ostatních prostředků v jejich hospodaření v rozsahu stanoveném zákonem. Přitom pro provede"ní kontroly v konkrétních případech není rozhodující podíl těchto prostředků v majetku těchto kontrolovaných subjektů, ani jejich absolutní výše. Výsledky těchto kontrol a jejich závěrů budou posuzovány jen z hlediska vynakládání státních prostředků a nebudou zasahovat do hospodaření s ostatními prostředky.

Podle písm. e) tohoto paragrafu se kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu vztahuje i na další právnické osoby, pokud tak stanoví zákon. V tomto případě se jedná o subjekty, které sice nehospodaří s rozpočtovými ani jinými prostředky republiky, ale kde za účelem ochrany veřejného zájmu nebo ochrany záruk poskytnutých republikou to stanoví příslušný zákon (např. na úseku nemocenského a sociálního pojištění, veřejných sbírek, loterií apod.).

V § 6 se v článku 1 stanoví kritéria kontroly a současně i metoda práce Nejvyššího kontrolního úřadu, kterou je zkoumání zákonnosti, účelnosti a hospodárnosti prověřovaných skutečností. Její důsledné a všestranné dodržování je základním předpokladem pro dosažení objektivního a nezávislého výkonu kontroly.

V článku 2 je omezen rozsah kontroly právnických a fyzických osob, které přijímají dotace nebo jiné prostředky ze státního rozpočtu pouze na nakládání s touto dotací nebo s těmito prostředky.

§ 7 zajišťuje, aby se Nejvyšší kontrolní úřad obligatorně vyjadřoval ke všem návrhům právních předpisů, které mají vztah k rozpočtovému hospodaření, účetnictví, státní statistice a výkonu kontrolní činnosti v širším slova smyslu. Zásada sleduje využití profesionálních kontrolních poznatků Nejvyššího kontrolního úřadu při přípravě návrhů těchto právních předpisů a znamená i preventivní působení Nejvyššího kontrolního úřadu ve věcně uvedených oblastech.

Podle § 8 působnost Nejvyššího kontrolního úřadu vykonávají jeho prezident, viceprezident, prezidiální rada, členové této rady a kontrolní pracovníci.

§ 9 návazně na toto ustanovení vyjmenovává řídící orgány Nejvyššího kontrolního úřadu, kterými jsou prezident, prezidiální rada (dále jen "Rada") a členové Rady. V řízení Nejvyššího kontrolního úřadu se tedy uplatňují kolegiální prvky při ponechání plné odpovědnosti za řízení úřadu na prezidentovi.

Pojetí Nejvyššího kontrolního úřadu jako orgánu s kolegiálním prvkem jeví se jako méně citlivé na eventuální politické vlivy a lépe garantuje nezávislost této kontrolní instituce. Rada rozhoduje pouze v nejzávažnějších věcech; její jednotliví členové pak kvalifikovaně přezkoumávají ostatní kontrolní nálezy podle svého zaměření. Tato úprava umožňuje vnitřní objektivizaci kontrolních nálezů před jejich předáním České národní radě.

V § 10, článku 1 je stanovena odpovědnost prezidenta za řízení Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho zastupování viceprezidentem.

Článek 2 tohoto paragrafu určuje funkční období těchto dvou představitelů Nejvyššího kontrolního úřadu na dobu sedmi let. Toto ustanovení vychází z toho, že v činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu jako nezávislého kontrolního orgánu je nezbytné zachovat plynulost jeho práce. Je proto účelné, aby Česká národní rada volila prezidenta a její předsednictvo jmenovalo viceprezidenta na dobu přesahující volební období platné pro zastupitelské sbory. Přitom je současně nutno zachovat možnost odvolání těchto představitelů Nejvyššího kontrolního úřadu.

§ 11 v článku 1 zvýrazňuje významnost funkce prezidenta tím, že jeho volba a odvolání přísluší České národní radě na návrh jejího předsednictva. Tento způsob ustavení prezidenta do funkce odpovídá jeho nezávislému postavení a má vést k uplatnění vysokých nároků na jeho výběr.

Článek 2 omezuje jeho volitelnost na dobu dvou po sobě jdoucích funkčních období, tj. maximálně na dobu 14 let. Časové omezení volitelnosti prezidenta má zajistit při dostatečné stabilitě vedení tohoto úřadu potřebnou obměnu jeho představitele.

Podle § 12 článku 1 viceprezidenta jmenuje a odvolává předsednictvo České národní rady na návrh prezidenta. Vychází se zde z důvodů, které se uvádějí pro stanovený způsob ustavení a odvolání prezidenta, přičemž na výběr a odvolání viceprezidenta spolupůsobí prezident, jehož má být zástupcem. K omezení jeho jmenování nejvýše na dvě po sobě jdoucí funkční období, uvedené v článku 2 tohoto paragrafu, vedou stejné důvody jako u prezidenta.

V § 13 se uvádějí předpoklady, které musí splňovat prezident a viceprezident k ustavení do funkce. Poměrně vysoké požadavky na tyto představitele Nejvyššího kontrolního úřadu vycházejí z nezbytnosti zabezpečit pro řízení tohoto úřadu jen občany ČSFR, kteří svými odbornými a morálními kvalitami a svými dosavadními životními zkušenostmi a vzděláním budou garantovat vysokou úroveň práce tohoto úřadu.

§ 14 obsahující požadavek neslučitelnosti funkcí představitelů Nejvyššího kontrolního úřadu spolu s ustanovením § 13 vytváří předpoklady pro jejich nezávislost a pro nezávislost tohoto úřadu, a tedy i pro objektivitu jeho kontrolních zjištění. Předpoklady pro výkon funkce představitelů Nejvyššího kontrolního úřadu a požadavek neslučitelnosti těchto funkcí odpovídají i obvyklým postupům ve vyspělých demokratických státech.

§ 14 zajišťuje kontinuitu práce Nejvyššího kontrolního úřadu a naplňuje rovněž i zásadu, že prezident a viceprezident zůstávají ve svých funkcích i po uplynutí období, na které byl prezident zvolen a viceprezident jmenován. Toto období je časově omezeno na dobu 4 měsíců, čímž je odstraněna možnost časově neomezených průtahů.

V § 16 článku 1 jsou uvedeny důvody, pro které mohou zaniknout funkce prezidenta a viceprezidenta před uplynutím jejich funkčního období, a v článku 2 tohoto paragrafu důvody, pro něž mohou být tito představitelé Nejvyššího kontrolního úřadu odvoláni ze svých funkcí.

Před uplynutím funkčního období mohou uvedené funkce zaniknout pouze z důvodů stanovených zákonem; stejně tak odvolání těchto představitelů Nejvyššího kontrolního úřadu je vázáno na důvody stanovené zákonem. Toto řešení, obdobné jako u soudců, odpovídá nezávislému postavení Nejvyššího kontrolního úřadu.

Článek 3 tohoto paragrafu dává možnost dočasného pozastavení funkce prezidenta nebo viceprezidenta, jestliže by bylo proti některému z nich zahájeno trestní řízení nebo nastaly okolnosti, pro které může být ze své funkce odvolán.

§ 17 pojednává o sedmičlenné Radě, kterou obdobně jako viceprezidenta jmenuje a odvolává na návrh prezidenta předsednictvo České národní rady.

§ 18 vztahuje na členy Rady splnění podmínek pro jejich jmenování požadovaných v § 13 (obdobně jako pro ustanovení do funkce prezidenta a viceprezidenta), dále vztahuje na ně ustanovení § 14 o neslučitelnosti funkce a zániku jejich funkce a případné jejich odvolání z funkce váže na zákonné důvody uvedené v § 16.

Požadavky na členy Rady (věkové i kvalifikační) včetně principů jejich jmenování a odvolání, jakož i neslučitelnosti jejich funkce vycházejí z nezbytnosti zabezpečit pro činnost Nejvyššího kontrolního úřadu jen vysoce kvalifikované odborníky, kteří svými odbornými a morálními kvalitami i svými dosavadními životními zkušenostmi budou spolugarantovat nezávislost Nejvyššího kontrolního orgánu.

§ 20 stanovuje předpoklady, které musí splňovat pracovníci vykonávající kontrolu a další odborní pracovníci, kteří se na výkonu kontroly podílejí (dále jen "kontrolní pracovníci"), obdobně jako jsou vyžadovány v § 13 a 18 pro řídící orgány Nejvyššího kontrolního úřadu s výjimkou věku, jehož hranici snižuje na 24 let; toto ustanovení netrvá také na úplném vysokoškolském vzdělání z toho důvodu, aby funkci kontrolního pracovníka mohl zastávat i vynikající odborník, který úplné vysokoškolské vzdělání nemá.

§ 21 umožňuje Nejvyššímu kontrolnímu úřadu zapojovat na smluvním základě externí pracovníky. Půjde zejména o vysoké odborníky a specialisty, jejichž spoluúčast na určitých kontrolních akcích povede ke zvýšení odbornosti při přezkoumávání jednotlivých případů.

V § 22 se vychází z toho, že podrobnosti týkající se činnosti a organizace Nejvyššího kontrolního úřadu, způsob jednání Rady, projednávání kontrolních zjištění a jednání o podjatosti upraví statut; vzhledem k tomu, že statut bude schvalovat předsednictvo České národní rady, půjde o dokument závazný, který obsahově bude v souladu s názorem tohoto orgánu České národní rady.