Proto tedy se domnívám, že je třeba přijmout poměrně obsáhlé řešení celého problému, dostatečně podrobné, abychom těmto soudním sporům předešli, vina totiž by ležela čistě na nás. Pokud problém nevyřešíme zákonně, pak skutečně se vytváří v obcích jakési právní vákuum. Domnívám se tedy, že neexistuje skutečně jiná možnost, než postupovat tím způsobem, jaký jsme navrhli v našem tisku. Dokonce bych si dovolil tvrdit, že vypuštění některých ustanovení z našeho návrhu povede k tomu, že poměrně složitá problematika rozdělování a slučování obcí nebude dořešena, protože složitý problém prostě nemá jednoduché řešení.
V rozpočtovém a kontrolním výboru byl návrh podpořen 9 hlasy a 4 hlasovali proti, což nestačilo pro přijetí usnesení. Výbor však formuloval stanovisko, v němž formou připomínek vyslovil doporučení navržených zásad. Všechny výbory vyjádřily souhlas s předloženým návrhem. Vláda ČR na svém zasedání 22. července projednala a posoudila náš návrh zásad a s návrhem vyslovila souhlas.
Přitom upozornila na to, že "Návrh je sice označen jako návrh zásad zákona, avšak jednotlivé zásady jsou formulovány již jako podrobné návrhy na konkrétní znění určitých ustanovení dosavadního zákona ČNR o obcích v paragrafovaném znění".
O to více nás těší, že s návrhem vláda vyslovila souhlas a že její připomínky byly v podstatě formulačního charakteru a při zpracování paragrafovaného znění nám byly vítanou pomocí.
Návrh zákona v paragrafovaném znění se od těchto podrobných zásad příliš neliší, až na zpracování připomínek, které byly vzneseny vůči těmto zásadám.
Nová je podrobnější úprava problematiky zřizování městských částí v § 10 a obecního zákona.
Rovněž doplnění počtu členů zastupitelstev v § 28 je dáno více méně opomenutí, jehož jsme se v obecním zákoně dopustili při projednávání před rokem. Nyní se tedy pokoušíme tuto věc napravit.
Koncepčně nové proti projednaným zásadám je rozlišení případu slučování obcí, při němž vzniká nová obec a obě dvě původní zanikají od případu, kdy se pouze jedna obec k jiné, rozumí se k podstatně větší obci přidruží či přičlení. Rovněž při rozdělování v některých případech původní obec zaniká a vznikají dva nové subjekty, zatím co v jiných případech zůstává kontinuita obce zachována. Formulace v této části byly poměrně náročné na přesnost a jsem přesvědčen, že jsme dosáhli v návrhu velmi schůdného řešení. Podařilo se nám přitom vyhnout se i kazuistickému popisu všech možných variant, které by mohly nastat. To znamená, že naše řešení je skutečně patrně tím nejúspornějším, jaké lze vymyslet. Prosím vás proto, abyste byli velmi obezřelí při formulování případných pozměňovacích návrhů zákona a především abyste si byli vědomi toho, že je to systém, který je velmi pečlivě vyvážený.
Rovněž novým je ustanovení o platnosti obecně závazných vyhlášek při rozdělování a slučování obcí bez právních sporů, jak už jsem se zmínil.
Bylo také výsledkem připomínek, ovšem nikoli z výborů, avšak z obcí. Připomínky, které jsme dostali od starostů a členů obecních zastupitelstev byly velmi promyšlené a velmi kvalitní a byly nám opravdu velkou pomocí.
Podrobněji je zpracován § 63a o rozpuštění
obecního zastupitelstva oproti tomu, jak to bylo v zásadách,
který byl v textu zákona zapracován na základě
projednané zásady č. 26 resp. jejího
druhého odstavce. V něm se říká,
že v případě, že obecní
rada neplní povinnosti uložené jí zákonem,
postupuje se stejně jako při nápravě
nesprávných opatření orgánů
obce, to znamená, že okresní úřad
může usnesení nebo vyhlášku pozastavit
a věc
(chybí strana)
Františka Vejra, který ve své knize Soustava československého práva státního na str. 298 píše: O rakouském pojetí samosprávy: zdá se být zejména vyvrcholení místní samosprávy v zemskou na ústředním státě v zásadě nezávislou samosprávou nezdravou a nevhodnou decentralizací moci veřejné.
A na jiném místě píše prof. Vejr: Vycházeje z nesprávného názoru na podstatu místní samosprávy, o němž jsme se svrchu zmínili, měl tudíž patrně zákonodárce za to, že při samostatném oboru působnosti jde o jakési právo politické obce, které je ne závislé na státu (právním řádu).
Domnívám se, že jsme se v obecním zřízení dopustili stejného omylu, jako naši předchůdci v době rakousko-uherské říše, kde totiž, na rozdíl od nás, toto rozdělení státní správy a samosprávy mělo jeden velmi závažný politický důvod. Byl to vleklý spor, vleklé napětí mezi českým a německým živlem. Vytvořila se situace, že samospráva vlastně byla obranou pro českou národnost, zatím co státní správa byla v rukou německy mluvících obyvatel a stála proti ní. Tím se vytvořila ta známá dualita, známý protiklad mezi samosprávou a státní správou v Rakousko Uhersku.
Ovšem pojetí, které se díky tomuto protikladu v Rakousku vytvořilo, že samospráva je jakousi strukturou, která je nezávislá na státě, je nejen nesprávné, ale vede i k destabilizaci spravovaného území.
Jak jste před více než rokem slyšeli na semináři zde v ČNR za účasti expertů z různých zemí, v našich obecních zákonech je decentralizace dalekosáhlá, ale chybí nám koordinační mechanismus. Myslím si, že tuto poučku bychom mohli uplatnit i na řešení našich státoprávních problémů. Ale v naší věci - z důvodů nejenom teoretických, že samospráva není státem ve státě, nýbrž, že je právním řádem zřízena a že je napojena na organizaci státu, a z důvodů praktických, efektivní správy bylo v roce 1921 toto řešení Rakousko-Uherské nahrazeno novelou, v níž se říká: "Ministr vnitra se zmocňuje rozpustit zastupitelstvo." Bez dalšího komentáře. My jsme v našem návrhu v § 63 a) podstatně rozšířili tuto formulaci, která nám samozřejmě byla inspirací. Domníváme se, že toto ustanovení má plnit především určitý psychologický tlak. Předpokládáme, že pravděpodobně nebude využito buďto vůbec a nebo jenom naprosto ojediněle. Nicméně zkušenosti z jiných zemí nás upozorňují, že v dobách zejména politických zmatků je takovéto ustanovení velmi potřebné. Např. v Holandsku v některých městech muselo být zastupitelstvo opakovaně rozpuštěno, protože prostě odmítalo poslouchat zákony. V Holandsku ovšem rozpuštění je svěřeno do pravomoci krále nebo královny. My tady krále a královnu nemáme a nezbývá nám, než najít jiný orgán, který by tuto roli mohl převzít.
Je to obdoba rozpuštění parlamentu prezidentem, jak je obvyklá ve všech demokraciích. Zdá se nám - a takto je to také v našem návrhu - že skutečně pouze ministr vnitra je tou pravou osobou k této věci, neboť je odpovědný České národní radě, zároveň je součástí exekutivy, součástí výkonné moci, takže dokáže jednat velice rychle a existuje díky tomu, že je tu navrhován ministr vnitra, možnost odvolání k České národní radě a k posouzení celé věci. Pokud by tuto roli rozpuštění obecního zastupitelstva měla hrát Česká národní rada, pak neexistuje žádný vyšší odvolací orgán. Pak není možné tuto věc jinak posoudit.
Kromě toho - a tím bych skončil o té možnosti rozpuštění zastupitelstva a přešel bych k § 63 b), což je ustanovení o dočasné správě obce - tato správa byla doplněna na základě připomínek zejména z výboru pro ochranu životního prostředí a urbanismus, ale také ze společné zprávy zpracované předsednictvem ČNR. Chtěl bych zmínit, že obdobné ustanovení mělo i zřízení obecné české, zejména v novele z roku 1921, a že taková přechodná správa je obvyklým způsobem, jak se řeší to, právní vakuum v obcích při vyhlašování nových voleb. Rovněž se zde navrhuje, aby za tuto přechodnou správu obce měl odpovědnost ministr vnitra. Souvisí to s tím, o čem jsem hovořil předtím u § 63 a). Zdá se nám účelné, aby obě tyto věci byly svěřeny do kompetence ministerstva vnitra. Myslím dokonce, a jsou toho už vidět určité náznaky, že naše veřejnost pociťuje ohrožení ve svých právech, právě samosprávnými orgány a že skutečně takováto dostatečná ochrana občana před zneužitím moci samosprávné není zaručena. Zneužívat se dá moc nejen v parlamentu, ve vládě, ale dá se zneužívat i moc samosprávy. Chtěl bych poukázat na to, že samospráva není žádnou jinou mocí nezávislou na státě. Ve státě máme dělbu moci pouze na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Samospráva je součástí této výkonné moci. Není ničím jiným. To znamená, že nemůžeme trvat na tom, že samospráva má jako vyšší odvolací instance pouze samosprávné orgány. To by byla další nezávislá moc a zaváděli bychom tady cosi, co není obvyklé v žádné zemi a dokonce nevíme jestli to vede k jakémusi demokratickému systému.
Naše novela obsahuje článek 2, který novelizuje zákon o hlavním městě Praze. Provádí se v něm v podstatě obdobné změny, jako v zákoně o obcích a domnívám se, že není potřeba je dále zdůvodňovat. Zbývá mi ovšem zmínit se pouze na závěr o obsahu společné zprávy. Paragrafové znění tohoto návrhu projednaly ústavně právní výbor a výbor pro územní správu a národnosti. Ústavně právní výbor návrh zákona projednal a s připomínkami doporučil ke schválení. Avšak poté své usnesení revokoval a přijal usnesení, na jehož základě byla zpracována společná zpráva, která je v zásadním rozporu s naším předloženým návrhem. Důvody změny stanoviska tohoto výboru zůstávají naprostou záhadou. Nebyly nám objasněny. Rovněž výbor pro územní správu a národnosti návrh zákona projednal, hlasoval o jednotlivých připomínkách, ale před hlasováním o celém usnesení náhle změnil stanovisko a přijal usnesení, jímž doporučuje zákon ke schválení v podobě, která je popsána ve společné zprávě. Rovněž důvody změny stanoviska tohoto výboru zůstávají naprostou záhadou a nebyla uvedena jediná zásadní připomínka, proč výbor takovýmto způsobem jednal.
Vzhledem k tomu, že výbory při projednávání zásad v podstatě doporučily tento text a vzhledem k tomu, že tento text doporučila i vláda, domnívám se, že je potřeba přistoupit k projednání v té podobě, jak jsme jej navrhli. Připomínky, které byly uplatněny, byly čistě formulačního charakteru a v odvolání na původní usnesení výboru k zásadám se domnívám, že můžeme považovat návrh za text, o kterém můžeme jednat, protože nebyly vzneseny zásadní připomínky. Protože se stalo to, co se stalo, že společná zpráva není společnou zprávou k návrhu, který jsme předložili, ale k návrhu, který se odkudsi vzal, nevím pořádně kde, kdo je jeho autorem, a že společná zpráva vlastně ignoruje námi předložený text, připravili jsme pro projednání zmíněnou pomůcku, která obsahuje kompletní text se zohledněním připomínek, které nám byly doručeny. Předpokládáme ovšem, že Česká národní rada bude postupovat v souladu s Jednacím řádem a že budeme projednávat návrh ve znění společné zprávy, jak je stanoveno v § 25 a) Jednacího řádu a my jako předkladatelé budeme v rámci tohoto záměru - projednávat návrh ve znění společné zprávy - také postupovat. To je všechno, co jsem chtěl úvodem k tomuto návrhu říci.
Děkuji. (Potlesk.)
Místopředseda ČNR Jiří Vlach:
Děkuji panu poslanci Paynovi. Předávám
slovo panu poslanci Ježkovi, společnému zpravodaji
výborů. Prosím, aby se ujal slova a odůvodnil
společnou zprávu výborů ČNR,
kterou jste obdrželi jako sněmovní tisk 408.
Poslanec Josef Ježek: Pane předsedající, dámy a pánové, nejprve bych se chtěl omluvit, bude-li chaos, protože jsem ztratil brýle na čtení, takže to, co bych tady měl číst, v podstatě nevidím, ale přesto budu předstírat, že to vidím. (Veselost.) Zároveň jsem ve výhodě, protože všechno, co bych zde měl říci já, řekl už předkladatel. Jenom na okraj projednávání těchto věcí bych upozornil na souvislosti, o kterých se nezmínil a které vedly k tomu, že nejprve výbor ústavně právní a posléze i výbor pro územní správu a národnosti zaujaly takové stanovisko, které vede ke společné zprávě výborů, tisk 408.
Jsme informováni o tom, že vláda připravuje novelu zákona o obcích, novelu zákona o okresních úřadech, navrhuje zákon o zemském zřízení, zákon o přenesení působnosti na pověřené obecní úřady. Zejména při projednávání návrhu zákona o místním referendu a posléze při projednávání novely zákona o obcích, tisk 393, tak postupně narůstá nejistota, zda jsme schopni zodpovědně novelu zákona o obcích udělat tak, abychom nezanedbali některé důležité souvislosti, které by vyplynuly jedině tehdy, když bychom projednávali celkovou novelu zákona o obcích ve vazbě na ostatní právní úpravy, tak jak jsem je tady citoval. To vedlo posléze k tomu, že ve znění společné zprávy je předloženo České národní radě to, co je předloženo.
Znamená to, že je to naprosté minimum, které je zapotřebí k tomu, aby mohlo k 1. lednu 1991 vzniknout velké množství obcí. O tom já vím to, že když skončili na počtu 800, tak to přestali na ministerstvu vnitra počítat. Nyní se snad jedná o 1 200 obcí. To znamená na začátku roku 1990 jich bylo asi 1 450, k volbm 5 700, nyní dalších 1 200. To znamená, že je vám předložena ta nejnezbytnější novela zákona o obcích, na základě které se obce mohou sloučit a rozdělit v podstatě podobným způsobem jako vloni před komunálními volbami, kdy se dělo všelicos. Obce se měly sloučit a rozdělit maximálně ke konci srpna, ale vůbec nevadilo, že se rozdělovaly a slučovaly i potom.
Tady se jedná o to, že se vkládá jakási pojistka v tom smyslu odst. 4, kde je navrženo, jakým způsobem by se dalo využít názoru občanů formou uplatnění práva petičního. To je zhruba všechno, co je mojí povinností zde říci. Další věci již zde řekl předkladatel.
Děkuji za pozornost.
Místopředseda ČNR Jiří Vlach: Děkuji panu poslanci Ježkovi jako společnému zpravodaji a otevírám rozpravu k tomuto návrhu zákona.
Jako první se přihlásila paní poslankyně
Milada Vorlová, které předávám
slovo. Připraví se pan poslanec Ortman.
Poslankyně Milada Vorlová: Vážení
páni poslanci, začátku bych se chtěla
ujistit, že projednáváme navržený
zákon tak, jak byl předložen v pracovní
pomůcce. Je to tak, pane poslanče? (Ne.) Je to k
původnímu tisku 393? (Ne.) Dobře. Čili
pracovní pomůcka je pouze pracovní pomůckou
a budeme hlasovat o pozměňovacích návrzích
k tisku 393, respektive pozměňovací zprávě,
o které teď mluvil pan poslanec Ježek.
Místopředseda ČNR Jiří Vlach:
S faktickou poznámkou se hlásí paní
poslankyně Marvanová. Jestli dovolíte, dal
bych jí slovo.
Poslankyně Hana Marvanová: Ráda bych
to vysvětlila. Hlásila jsem se se svým příspěvkem,
ale jsem asi až další v pořadí.
Poslankyně Milada Vorlová: Postupuji vám
své místo.
Místopředseda ČNR Jiří Vlach:
Dobrá, jestli sněmovna souhlasí, přistoupili
bychom k tomu, že si dámy vymění své
pořadí v rozpravě. Pan poslanec Ortman si
zachová své místo číslo dvě
a tím zřejmě zracionalizujeme zbytek rozpravy.
Prosím paní poslankyni Marvanovou, aby se ujala
slova.
Poslankyně Hana Marvanová: Vážený pane předsedající, vážené paní poslankyně, vážení páni poslanci, jak vyplývá ze zprávy pana poslance Payna jako jednoho z předkladatelů tohoto návrhu, akceptujeme postup daný § 25 jednacího řádu České národní rady, že se tedy zákon projednává ve znění společné zprávy.
Společná zpráva obsahuje - jak se všichni můžete přesvědčit v tisku 438 pouze znění § 70 a. Proto všechny ostatní návrhy, které jsou obsaženy v původním tisku 393, jsem nucena za navrhovatele přednést jako pozměňovací návrhy.
Pro vysvětlení tedy pracovní pomůcka, kterou jsme nechali pro vás rozmnožit, obsahuje jak text společné zprávy - ten je vyznačen jiným typem písma, tak všechny ostatní pozměňovací návrhy, které teď ve svém vystoupení přednesu. Při formulaci pozměňovacích návrhů jsme vycházeli nejen z námi předloženého návrhu zákona - tisku 393, ale také z připomínek ústavně právního výboru a výboru pro územní správu a národnosti, které byly obsaženy v revokovaném usnesení ústavně právního výboru a v návrhu usnesení výboru pro územní správu a národnosti.
Tyto pozměňovací návrhy nepřednáším jen proto, že jde většinou o znění uvedené již v tisku 393, který vychází z projednaných a schválených zásad zákona, ale také proto, že bude-li novela zákona o obcích přijata jen ve znění společné zprávy, zůstane nevyřešena řada problémů, které v souvislosti s rozdělením obce, nebo sloučením obcí nastanou. Například otázka platnosti vyhlášek na území obce po sloučení či rozdělení, nutnost vyjasnění, zda při sloučení či rozdělení obce obec vzniká nebo zaniká a právní důsledky toho, právního vakua v mezidobí po sloučení či rozdělení obcí do ustavujícího zasedání obecního zastupitelstva v nově vzniklé obci apod.
Tedy pozměňovací návrhy budu přednášet jednotlivě, aby se potom také jednotlivě o těchto pozměňovacích návrzích mohlo hlasovat.
První návrh - navrhujeme toto znění § 10:
"Odst. 1 - Dvě nebo více sousedních obcí se mohou na základě dohody sloučit. Území obce po sloučení tvoří území slučovaných obcí.
Odst. 2 - Sloučení obcí se před uzavřením dohody projedná s okresním úřadem. Název nově vzniklé obce se předem projedná s ministerstvem vnitra České republiky (dále jen ministerstvo vnitra). Patří-li slučované obce do více okresů, projedná se před uzavřením dohody sloučení obcí s vládou České republiky. Vláda současně rozhodne, do kterého okresu obec po sloučení bude patřit.
Odst. 3 - Dohodu o sloučení obcí lze uzavřít na základě rozhodnutí obecního zastupitelstva, pokud do 3O dnů od zveřejnění tohoto rozhodnutí není podán návrh na konání místního referenda o této věci. Je-li podán takový návrh, je k uzavření dohody o sloučení obcí nutné souhlasné rozhodnutí místního referenda konaného v obci, ve které byl podán návrh na jeho konání.
Odst. 4 - Dohoda o sloučení obcí musí obsahovat a) den, ke kterému se obce slučují, b) u zanikajících obcí určení jejich majetku, finančních prostředků, ostatních práv a závazků organizací a zařízení obce, c) vzniká-li nová obec, její název a sídlo jejích orgánů.
Odst. 5 - Práva a závazky zanikající obce přecházejí buď na nově vzniklou obec nebo na obec, která sloučením nezaniká, a to dnem, ke kterému se obce slučují.
Odst. 6 - Vzniká-li nová obec sloučením více obcí, platí na území slučovaných obcí obecně závazné vyhlášky, které na tomto území platily před sloučením."
Velmi stručné zdůvodnění tohoto návrhu. Oproti původnímu znění zákona o obcích navrhujeme, aby se o sloučení obcí nemuselo konat vždy referendum. Tedy navrhujeme nahradit referendum obligatorní referendem fakultativním tak, jak je to možné u měst doposud podle § 10 odst. 2 zákona o obcích. Dále v tomto paragrafu navrhujeme upřesnit obsah dohody o sloučení obcí a také stanovíme platnost vyhlášek na území obcí po sloučení.
Dalším pozměňovacím návrhem, je návrh, aby se za § 10 vložil nový § 10 a, který zní:
§ 10 a - odstavec 1 - Nový městský obvod, nebo novou městskou část ve statutárním městě lze zřídit na základě rozhodnutí zastupitelstva města, pokud do 30 dnů od uveřejnění tohoto rozhodnutí není podán návrh na konání místního referenda o této věci. Je-li podán takový návrh, lze zřídit nový městský obvod nebo novou městskou část na základě souhlasného rozhodnutí místního referenda, konaného na území, na němž se navrhuje zřízení nového městského obvodu, nebo nové městské části.
Odstavec 2 - Rozhodnutí o zřízení nového městského obvodu nebo nové městské části musí obsahovat její název, vypořádání práv a závazků."
Navrhujeme doplnění tohoto § 10 a do zákona o obcích z toho důvodu, že dosavadní znění zákona o obcích vůbec neřeší problém, za jakých podmínek může být zřizována nová městská část nebo nový městský obvod.
Další pozměňovací návrh, navrhujeme nové znění § 11, který by zněl:
"§ 11 - odstavec 1 - O rozdělení obce na dvě nebo více obcí a o oddělení části obce rozhodne ministerstvo vnitra na základě rozhodnutí místního referenda, konaného na území odlučující se části obce. Návrh na rozdělení obce může ministerstvo vnitra zamítnout jen tehdy, pokud by obce po rozdělení nemohly plnit úkoly podle tohoto zákona.
Odstavec 2 - V rozhodnutí ministerstvo vnitra uvede:
a) den ke kterému se obec rozděluje,
b) zda rozdělením obec zaniká a které obce vznikají,
c) názvy obcí po rozdělení obce,
d) rozdělení majetku, finančních prostředků,
ostatních práv a závazků organizací
a zařízení obce.