V prvním ohledu obsahuje zpráva české vlády zevrubný rozbor, který po všech stránkách - jak jsem přesvědčen odpovídá i tomu, jak si své postavení ve společnosti uvědomuje soudcovský stav. Také o tom tady byla zmínka i v projevu pana ministra. Soudci si opravdu upřímně přejí být nezávislí a už nyní s ulehčením pociťují, že společenské změny po listopadu 1989 jim přinesly dosud nepocítěný pocit svobodného prostoru pro jejich práci. Zcela zanikl vnější tlak, který jim přikazoval právní předpisy interpretovat ve smyslu určité třídní, politické či jiné toliko skupinové doktríny a v tomto ohledu nejsou již nijak vázáni a ovlivňováni. Zcela ustalo poručníkování politické a státní moci nad rozhodováním soudů. To je podle mého názoru základní a rozhodující skutečnost, která sama o sobě má pro nezávislost soudů rozhodující význam.
Vyvstaly však nové problémy spojené jen s pomalu se lepšícím vztahem veřejnosti k soudům jako instituci a s určitou existenční nejistotou soudců. To jsou a také musí být jevy pouze dočasné, neboť bez jejich odstranění bychom nemohli zajistit nezávislé soudnictví. Jen soudce bez takové nejistoty může být neodvislý.
Řešení situace závisí na právní úpravě soudcovského mandátu, která bude dána novým zákonem o soudech a soudcích. Obtížnější však bude získat pro soudy plnou důvěru společnosti. Tu nelze zajistit žádným právním předpisem, tu si musí soudce postupně získávat svým vysoce profesionálním přístupem ke zjišťování rozhodných skutečností a zasvěceným, jakož i kvalitním výkladem a používáním právních předpisů, v neposlední řadě pak i svým vystupováním vůči účastníkům řízení a na veřejnosti.
Pokud jde o zmíněné ustanovování soudců, jsou dvě možnosti: buď volit kandidáty na předem omezenou dobu, než opět získají důvěru společnosti, nebo postupovat obráceně - to jest zajistit od počátku právní předpoklady jejich neodvislosti jejich jmenováním bez časového omezení jejich mandátu. Návrh zákonných úprav, o kterém jsem hovořil, jakož i zpráva české vlády předpokládají variantu druhou. Je to podle mého názoru zcela správné. Kdybychom takto nepostupovali hned od začátku, pokračovali bychom i nadále ve stavu krajní rozkolísanosti soudní moci, v jejím dalším oslabování, které už dnes vede k povážlivému úbytku soudců, kteří ve značném počtu z justice odcházejí a nemusím zdůrazňovat, že jde o soudce nejkvalitnější, a zpochybňovali bychom i vůči mezinárodní veřejnosti věrohodnost našich proklamací o vytváření právního státu.
Byli bychom patrně jedinou z kulturních zemí Evropy s takovým přístupem k těmto základním otázkám ústavního uspořádání naší republiky. Předpokládaná přechodná zákonná ustanovení o očistě soudcovského stavu jsou podle mého mínění dostatečnou zárukou pozitivního vývoje při konsolidaci justice a její přeměny v garanta právního vývoje našeho státu. Nic by nebylo pro tento vývoj zhoubnější, než kdyby došlo k výraznému oslabení nebo dokonce rozpadu justice. Dále bych chtěl zaměřit vaši pozornost, co někdy uniká pozornosti a pochopení naší veřejnosti, že totiž nezávislost soudů se projevuje nejen v jejich vztazích navenek, to jest vůči jiným orgánům, institucím a občanům, ale i v jejich vnitřních vztazích. V tomto směru je třeba vycházet z toho, že vztahy mezi vyššími a nižšími soudy nejsou vztahy nadřízenosti a podřízenosti a že soudci nižších soudů jsou ve své rozhodovací činnosti nezávislí a jsou vázáni jedině ústavou, dalšími zákony, popř. jinými všeobecně závaznými právními předpisy. Vyšší soudy tedy nemohou jakkoliv ovlivňovat průběh neskončených řízení u soudů nižších a mimo rámec rozhodování o opravných prostředcích ani nemohou hodnotit postup těchto nižších soudů. Soud je proto nezávislý nejen na účastnících sporu, ale i na státu, ačkoli je sám státním orgánem. Popření tohoto principu by znamenalo, že soud by přestal být soudem a stal by se jen vykonavatelem cizí vůle. Hierarchie našich soudů, jak vyplývá z jednotné soustavy soudních orgánů ČSFR, zahrnuje jak soudy republikové, tj. okresní, krajské a nejvyšší soudy republik, tak i soudy federální, tj. soudy vojenské a Nejvyšší soud ČSFR, vyjadřuje tedy především a hlavně instanční rozdělení soudů z hlediska jejich věcné, místní a funkční příslušnosti a nevyjadřuje vztah jejich nadřízenosti a podřízenosti. Nyní mi dovolte, abych se zastavil u specifické úlohy Nejvyššího soudu ČR, jak vyplývá z jeho postavení v jednotné soustavě soudních orgánů ČSFR a z jednotlivých procesních řádů. V soustavě soudů ČR je Nejvyšší soud ČR nejvyšším soudním orgánem republiky, který vykonává dozor nad rozhodováním nižších soudů a způsobem a prostředky stanovenými zákonem. Do jeho působnosti dnes patří zejména rozhodování o odvolání a jiných řádných opravných prostředcích proti prvostupňovým rozhodnutím krajských soudů, o mimořádných opravných prostředcích, tj. stížnostech pro porušení zákona, o návrzích na přikázání věci jinému než příslušnému soudu, přezkoumávání některých rozhodnutí ústředních orgánů České republiky a rozhodováním v některých specifických případech, např. podle zákona o volbách do ČNR, podle zákona o advokacii apod. Uvedená rozhodovací činnost Nejvyššího soudu představuje výkon dozoru procesními prostředky, upravenými především zákony o řízení před soudy, tj. občanským soudním řádem a trestním řádem. Tento způsob dozoru je s ohledem na předložený návrh novely Občanského soudního řádu základním, rozhodujícím a primérním. Vedle procesních úkonů vykonává Nejvyšší soud ČR soudní dozor i prostředky neprocesní povahy. V době před zrušením článku 4 Ústavy, kdy vládnoucí moc usilovala o podřízení soudní moci výkonné moci a omezovala funkce soudu jako nezávislého a nestranného garanta občanských práv a svobod, byla tato mimoprocesní dozorová činnost Nejvyššího soudu nepřiměřeně zdůrazňována. Přestože tato činnost měla mít, i podle tehdy platných předpisů, pouze doplňující povahu, postupně se stala převažující náplní práce Nejvyššího soudu a byla dokonce chápána jako specifická forma řízení s cílem zajistit realizaci politiky KSČ. Směrnicí pléna Nejvyššího soudu ČR z roku 1979 byla vypracována celá soustava dozorových prostředků provázaných od okresních soudů až po Nejvyšší soud, jimiž se měla prosazovat jednotnost rozhodování ve smyslu výkladu právních předpisů, který vyhovoval požadavkům vládnoucí strany. Tato směrnice byla usnesením pléna Nejvyššího soudu České republiky z června minulého roku zrušena. Praxe se tedy upravila do souladu s principy právního státu. Stejně tak nový návrh zákona o soudech a soudcích už respektuje požadavek, aby mimoprocesní prostředky soudního dozoru, jen úzce vymezené, zajišťovaly výlučně jen nezbytnou interpretaci a aplikaci práva na celém území ČSFR. Prostředky ke sjednocování rozhodovací činnosti k soudům a právní praxe vůbec nemohou tedy vybočovat z kompetence soudní moci, musí respektovat rovné postavení účastníků a musí nezbytně dbát ochrany soudcovské nezávislosti, aby soudce, jsa vázán jen právním řádem, rozhodoval svobodně a samostatně. Jestliže pro soudní moc je charakteristické, že vykládá právní normy při jejich aplikaci, nepatří soudcům a tedy ani Nejvyššímu soudu ČR, aby podával výklad právní normy a jím usměrňoval právní praxi jinak, než rozhodování v konkrétních věcech, s jedinou výjimkou, o níž bude dále řeč. Principům soudcovské nezávislosti tedy odpovídá, aby se právní posuzování věcí vytvářelo z postupů dané věcné a funkční příslušnosti a nikoliv tak, že výklad zákona byl předurčován stanovisky vyslovenými před tím, než se jimi zabývaly v pořadu práva nižší soudy.
Ve věcech, v nichž Nejvyšší soud rozhoduje, vysloví ve svém rozhodnutí právní názor, který je závazný pro soud nižšího stupně, státní notářství nebo správní orgán republiky, vrací-li jim věc k dalšímu řízení. Jen tímto zákonem upraveným způsobem, tj. cestou řádných a mimořádných opravných prostředků nebo rozhodováním v přezkumném řízení, Nejvyšší soud přímo ovlivňuje postup rozhodování ostatních soudů republiky, státních notářství a v přezkumném řízení též ústředních orgánů republiky.
Ani v těchto případech však výklad právních norem podaný senátem Nejvyššího soudu nemá obecnou závaznost, zavazuje jen pro tu konkrétní věc, v níž byl vysloven.
Samo rozhodování v konkrétních věcech, zvlášť o připravovaném rozšíření působnosti Nejvyššího soudu republiky, umožní, aby nepřímo usměrňoval rozhodovací činnost soudů nižších stupňů a ovlivňoval i právní praxi. Vybraná rozhodnutí, a nejen rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, ale i ostatních soudů zabývající se výkladem zásadních právních otázek, výkladem a aplikací právních norem, jsou a budou publikována ve Sbírce soudních rozhodnutí a také jsou a budou přístupná široké veřejnosti. Další rozhodnutí jsou pak uveřejňována v Bulletinu vydávaném Nejvyšším soudem pro interní potřebu soudů, které jsou tak informovány o právních názorech zaujímaných Nejvyšším soudem ČR v jím projednávaných a rozhodovaných věcech. Jedinou výjimkou, kdy Nejvyšší soud republiky podává výklad právní normy aniž by jí aplikoval ve vlastní procesní činnosti, jsou stanoviska kolegií nebo pléna Nejvyššího soudu k jednotnému výkladu zákonů a jiných právních předpisů. Tato stanoviska mají odůvodnění ovšem jen tam, kde to neumožňuje rozhodování o řádných nebo mimořádných opravných prostředcích. Nemají ani ona obecnou závaznost, usměrňují soudní a ostatní právní praxi jen svou přesvědčivostí a silou svých argumentů. Opodstatnění mají zejména pro ty případy, kdy procesní úprava opravných prostředků neumožňuje rozhodovací působnost Nejvyššího soudu republiky, což by podle návrhu novely občanského soudního řádu přicházelo v úvahu zejména v oblasti právního soudnictví ve věcech, v nichž v jednoinstančním řízení přezkoumávaly správní rozhodnutí krajské soudy.
Rozšíření působnosti Nejvyššího soudu ČR v ostatních věcech - jak o ní budu hovořit - vytvoří zřejmě dostatečný prostor ke sjednocování soudní praxe konkrétními rozhodnutími senátů. Doposud má Nejvyšší soud ČR zejména v občanskoprávních věcech - jak jsem již naznačil - se zřetelem na úpravu věcné příslušnosti v procesních řádech poměrně malý rozsah pravomoci pokud jde o rozhodování na základě opravného prostředku podaného samotným účastníkem. Zcela převažuje rozhodování o mimořádných opravných prostředcích podávaných generálním prokurátorem nebo ministrem spravedlnosti. To je ovšem v rozporu s obecným požadavkem, aby každému občanovi byl v odůvodněných případech umožněn opravný prostředek až k nejvyšším soudním instancím. Tato zásada, která doposud není u nás plně respektována, bude zajištěna v předložených novelách procesních řádů.
Za jednu z nejvýznamnějších změn v nich je třeba považovat koncepci mimořádného opravného prostředku. Podle platné právní úpravy Nejvyšší soud rozhoduje o stížnostech pro porušení zákona, jimiž jako mimořádnými opravnými prostředky může napadnout pravomocné rozhodnutí jen generální prokurátor nebo ministr spravedlnosti. Účastníkům řízení platné právo neposkytuje přímý prostředek, kterým by se domohli posouzení věci pravomocně skončené Nejvyšším soudem. Je na úvaze generálního prokurátora nebo ministra spravedlnosti, zda stížnost podají.
Navrhovaná novela občanského soudního řádu nahrazuje stížnost pro porušení zákona institutem dovolání. Půjde i nadále o mimořádný opravný prostředek, jímž bude možno napadnout jen pravomocná rozhodnutí, ovšem ve lhůtě podstatně kratší.
Zásadní změna bude dále spočívat v tom, že dovolání bude k dispozici účastníkům řízení. Tím se nebývale rozšíří prostor pro rozhodovací činnost Nejvyššího soudu v oblastech práva občanského, rodinného, pracovního, obchodního, mezinárodního a v budoucnu, jak doufám, i trestního a především se tak umožní samotným účastníkům řízení, aby vyvolali řízení u Nejvyššího soudu, v němž by bylo přezkoumáváno rozhodnutí soudu nižšího stupně. Pokud jde o zvýšení počtu případů, které se tak dostanou k posouzení Nejvyššímu soudu, lze usuzovat z toho, že jen v oblasti občanskoprávní bylo podáno u Generální prokuratury ČR za rok 7 000 podnětů občanů ke stížnosti pro porušení zákona. V tomto počtu nejsou zahrnuty případy stížností, které podal ministr spravedlnosti ČR. Souvislost počtu budoucích dovolání, která nahradí stížnost pro porušení zákona, je tu tedy evidentní.
Další změnou, jež výrazně ovlivní působnost Nejvyššího soudu republiky, je navrhované přenesení části věcné příslušnosti z okresních soudů na krajské soudy. Až dosud Nejvyšší soud rozhoduje o odvolání v některých trestních věcech závažné povahy a v některých věcech sociálního zabezpečení, zejména v přezkumném řízení ve věcech důchodového zabezpečení, tedy vždy ve věcech v nichž v prvním stupni rozhodoval krajský soud. Připravovaná změna právního řádu rozšíří působnost Nejvyššího soudu republiky i jako soudu odvolacího. Tak především rozhodování sporů z tzv. hospodářských vztahů napříště věcí obchodních - přejde do pravomoci soudů a pro většinu těchto věcí bude dána věcná příslušnost krajských soudů, takže o odvolání bude rozhodovat Nejvyšší soud republiky. Navrhuje se, aby některé agendy, dosud projednávané v první instanci okresními soudy, přešly na krajské soudy. Jde např. o věci ochrany osobnosti, původcovství k vynálezům a průmyslového vzoru, k věci týkající se nároku podle autorského zákona a další. I v těchto případech v důsledku posunu věcné příslušnosti na krajské soudy bude tedy o řádném opravném prostředku, to jest o odvolání, rozhodovat Nejvyšší soud ČR.
Některé již přijaté zákony zakládají rozhodovací pravomoc Nejvyššího soudu v dalších případech. Jde např. o přezkumnou soudní pravomoc a věcnou příslušnost Nejvyššího soudu republiky podle zákona o sdružování občanů, zákona o vysokých školách, zákona o advokacii, atd. Tato úprava je zárodkem příštího správního soudnictví, jehož princip zakotvila Listina základních práv a svobod. Výkon správního soudnictví je svěřen obecním soudům, přičemž úprava věcné příslušnosti, jak je navrhována, předpokládá, že Nejvyšší soud ČR bude přezkoumávat rozhodnutí ústředních orgánů. Těchto přezkumů bude zřejmě značný počet se zřetelem na zrušení středního článku správních orgánů na úrovni krajů.
V kompetenci Nejvyššího soudu je i bude rozhodování o volebních stížnostech podle zákona ČNR o volbách do ČNR.
Z toho všeho je jasně patrné, jak se k prospěchu věci rozšíří a zvýší pravomoci Nejvyššího soudu republiky, který se tak vlastně z dosavadního úřadu stane soudem v pravém slova smyslu. Jeho agenda se přitom jak odhalujeme - rozroste nejspíše dvojnásobně, což si ovšem vyžádá i příslušné personální a materiální zabezpečení.
Posléze mi dovolte, abych vás informoval o současném personálním a dalším zabezpečení Nejvyššího soudu ČR a jeho potřebách, jak se jeví z hlediska očekávaných závažných změn v jeho působnosti.
Nejvyšší soud republiky je tvořen pouze soudci z povolání. V čele soudu stojí předseda, jehož zastupuje způsobem stanoveným v jednacím řádu Nejvyššího soudu ČR místopředseda. Soudci tvoří v současné době podle úseků své činnosti dvě kolegia, v jejichž čele jsou předsedové kolegií jmenovaní předsedou Nejvyššího soudu.
V trestním kolegiu v současné době působí 28 soudců, v občanskoprávním kolegiu působí 23 soudců. Rozhodovací činnost vykonává Nejvyšší soud v senátech. Předsedy senátu jmenuje nebo odvolává předseda Nejvyššího soudu.
Současný stav zatížení soudců Nejvyššího soudu je v obou kolegiích rozdílný. Zatímco v trestním kolegiu při stejném počtu soudců v porovnání s rokem 1988 množství napadlých věcí se zvýšilo zhruba o dvě třetiny, na občanskoprávním kolegiu se podstatně zvyšuje zatím jen agenda v senátech důchodového zabezpečení. V trestním kolegiu lze i do budoucna počítat s nárůstem agendy s ohledem na vzrůstající závažnou kriminalitu a problematiku rehabilitací. V občanskoprávním kolegiu vzrůst agendy teprve začne s rozšířením věcné a funkční příslušnosti Nejvyššího soudu. V současné době je u Nejvyššího soudu České republiky systemizováno 54 míst soudců. Ve srovnání s rokem 1989 odešlo 8 soudců a Českou národní radou bylo zvoleno 7 soudců. Po roce 1989 došlo ke změně předsedy Nejvyššího soudu, místopředsedy soudů, předsedové obou kolegií byli odvoláni a na jejich místa jmenováni noví předsedové kolegií, z místa předsedy senátu byl odvolán jeden soudce. Odvolaní předsedové kolegií a odstoupivší předseda Nejvyššího soudu již u Nejvyššího soudu nepracují ani jako soudci.
S ohledem na to, co bylo řečeno o vzrůstu nápadu agendy a o rozšíření působnosti Nejvyššího soudu, je zřejmé, že v dosavadním početním složení nebude možno zvládnout celou agendu, která bude v působnosti Nejvyššího soudu. Bude třeba vytvořit, a to především ze stávajících arbitrů, obchodní kolegium. Bude třeba nově ustavit správní kolegium.
Zajištění kvalifikovaných kandidátů na funkci soudce Nejvyššího soudu při personálních stavech soudů nižších stupňů a konkurenci příležitostí k uplatnění v mimojustiční, zejména soukromé sféře, není snadné. Přitom pro funkci soudce Nejvyššího soudu je žádoucí předchozí praxe u nižšího soudu, nemá-li být přímo předpokladem. Ani Nejvyšší soud České republiky není ušetřen nebezpečí odchodu některých soudců, kteří by jinak měli předpoklady u Nejvyššího soudu zůstat.
Včasnou přípravu personálního obsazení Nejvyššího soudu ztěžují, ne-li přímo znemožňují dosavadní prostory, ve kterých Nejvyšší soud sídlí. A tady bych vás prosil o pozornost. Pracoviště trestního kolegia je v budově federálního Nejvyššího soudu na Pankráci v poměrně stísněných poměrech. Občanskoprávní kolegium sídlí zčásti v nevhodné půdní nástavbě budovy ministerstva spravedlnosti a zčásti v nedůstojné vedlejší stavbě ve dvoře. Přes veškerou snahu se nepodařilo zajistit pro nejvyšší soudní orgán republiky jeho potřebám odpovídající a jeho postavení důstojnou budovu. Jistým, ovšem opět jen provizorním řešením, je objekt Štefánikových kasáren, v němž Nejvyšší soud získá prostory pro umístění občanskoprávního a správního kolegia a snad i obchodního kolegia. Pokud by se tam nepodařilo umístit i obchodní kolegium, byl by Nejvyšší soud umístěn v Praze na třech místech. Takové umístění Nejvyššího soudu nepřispívá ani k posílení jeho prestiže, ani ke koordinaci činnosti kolegií a nadměrně ztěžuje výkon soudní správy, nehledě na neekonomičnost takového provozu.
Vážený pane místopředsedo, vážené
poslankyně a vážení poslanci, pokusil
jsem se vás informovat o současném stavu
Nejvyššího soudu České republiky
a o tom, jaké jsou perspektivy jeho dalšího
vývoje. Tento stav se bohužel nevymyká z nepříznivých
okolností, jež provázejí problémy
celé české justice a je navíc komplikován
některými těžkostmi, které jsou
specifické pro hlavní město Prahu. Jsem přesvědčen,
že vaše podpora snahám a řešením,
které předkládá ve své zprávě
vláda České republiky, napomůže
vyřešit alespoň ty nejožehavější
problémy bránící doposud konsolidaci
české justice. (Potlesk.)
Místopředseda ČNR Zdeněk Malík: Děkuji panu předsedovi Nejvyššího soudu České republiky dr. Mokrému, že nás seznámil se situací Nejvyššího soudu.
Vracím se ke zprávě, kterou nám podal
pan ministr Richter. Zprávu vlády projednaly všechny
výbory, s jejich závěry nás seznámí
paní poslankyně Röschová, kterou prosím,
aby se ujala slova.
Poslankyně Anna Röschová: Vážený pane místopředsedo, dámy a pánové, vláda České republiky nám v červnu t. r. předložila zprávu o stavu a úkolech české justice, obsaženou v tisku 308. Tento tisk byl přikázán všem výborům, které tuto zprávu projednaly.
Dovolte, abych vám všem, vážení kolegové a kolegyně, velmi poděkovala za to, že jste skutečně s naprostou odpovědností a velice pečlivě tuto zprávu projednali, jak vyplynulo ze všech usnesení všech výborů.
Ústavně právní výbor byl garantem tohoto projednávání, proto měl k dispozici všechna usnesení výborů a připravil návrh společné zprávy pro poradu zpravodajů. Na poradě zpravodajů jsme dospěli k názoru, že by společná zpráva měla obsahovat již návrh usnesení, které by vyplynulo z našeho jednání. Dovolte, abych vám tento návrh usnesení přečetla.
"Výbory České národní
rady projednaly zprávu vlády České
republiky o stavu a úkolech české justice
na svých schůzích v červnu 1991 a
po projednání doporučují České
národní radě, aby přijala toto usnesení: