Česká národní rada 1990 – 1992

Konečně jsme do programového prohlášení napsali: "Zásadní změny v přístupu k řízení ekonomiky spjaté s přechodem na tržní mechanismus si vyžádají i zcela odlišný přístup vlády a jednotlivých ministerstev. Naším cílem je dosáhnout stavu, kdy bude efektivní rozvoj ekonomiky zabezpečovat stát s minimem orgánů. To si však nyní nezbytně vyžaduje přestavbu některých ministerstev a k tomu je třeba změnit kompetenční zákon."

Troufám si tvrdit, že všechny tři vlády vycházely ze stejných představ vztahu republik a federace. Přesto vznikl po Trenčianských Teplicích dojem, že slovenská vláda zašla příliš daleko, a že česká vláda pro svoji nepřipravenost ustupuje.

Schůzku v Trenčianských Teplicích svolala vláda federální, konkrétně pan místopředseda Rychetský z podnětu pana premiéra Čalfy. Na schůzi předsedů všech tří vlád s panem prezidentem, shodou okolností den před tím, než Federální shromáždění přijalo kompetenční zákon, přišel totiž pan premiér Mečiar s podnětem, aby v září před Federálním shromážděním předseda federální vlády obeznámil poslance s harmonogramem postupování dalších kompetencí z federální na republikovou úroveň. Aby měl pan premiér Čalfa jasnější představu o tom, jak si to republikové vlády představují, pověřil svého místopředsedu, aby svolal poradu, vlastně informativní schůzku, kde by republikové vlády přednesly své představy. Tak došlo k Trenčianským Teplicím. Stalo se, že tato schůzka byla večer předtím v televizi označena za summit, a tím - jsem o tom přesvědčen - začala vznikat kolem této porady dosti hustá atmosféra nedůvěry a podezírání.

Summit je setkání na nejvyšší úrovni. Přijímají se na něm nejzávažnější rozhodnutí, vlastně se tam už jen stvrzuje to, co bylo dávno předtím experty připraveno a dohodnuto. Trenčianské Teplice byly vším jiným, jen ne summitem. Delegace, složené vždy ze dvou členů předsednictev všech tří vlád, neměly, pochopitelně, žádnou pravomoc cokoli rozhodnout a také nic nerozhodly. K pracovní poradě není potřeba žádného zplnomocnění, žádného předběžného souhlasu kohokoliv. Z pracovní porady lze dát novinářům více nebo méně podrobnou informaci, zatímco neříci vše o summitu znamená učinit z něj schůzku spiklenců. Narozdíl od summitu, experti všech tří vlád budou povoláni dodatečně, aby podněty z porady posoudili z hlediska optimálního fungování jak federace, tak republik, předložili svá dobrozdání hlavním politickým silám, vládám, národním zákonodárným sborům. Rozhodnutí je však nakonec na Federálním shromáždění, na nikom jiném.

A tady vznikly problémy: kolem informovanosti veřejnosti a kolem otázky, zda někdo nepřekročil své kompetence. Na druhou otázku lze odpovědět hned a snadno: v Trenčianských Teplicích se nic nerozhodlo, protože ani nemohlo. Za sebe a místopředsedu vlády ČR pana Františka Vlasáka mohu prohlásit, že jsme vystupovali v rámci našich vládních prohlášení. Vystupovali jsme aktivně. Měli jsme na mysli právě tak zájmy republiky, jako federace a navíc jsme plně chápali velkou část podnětů, s nimiž přijeli do Trenčianských Teplic zástupci vlády slovenské. Nikterak jsme se nezavázali, nepodepsali jsme žádný protokol, pouze jsme odsouhlasili závěrečné komuniké, na jehož formulaci jsme se výrazně podíleli. Dohodli jsme se, že toto komuniké předáme sdělovacím prostředkům a že podle vlastního uvážení vystoupíme, každý za sebe, na tiskové konferenci, konané po skončení jednání.

Záznam z jednání pořizovali hostitelé. Delegace federální vlády a vlády České republiky jej neobdržely, třeba však říci, že jej ani nevyžadovaly. Náměty pro práci deseti expertních komisí byly formulovány, jak jen možno, stručně. Nikdo z přítomných se totiž, pochopitelně, necítil natolik zasvěceným odborníkem, aby se mohl autoritativně vyjádřit ke složitým otázkám vymezení jednotlivých kompetencí. Rozcházeli jsme se se zřetelným předpokladem, že teprve výsledky práce komisí se stanou předmětem politické debaty, veřejného posouzení.

Nicméně, slovenská vláda začala záhy veřejnost seznamovat nejen s návrhy, se kterými při jednání vystoupila, ale i s vlastním průběhem debaty. Prezentovala to vše jako hotové závěry konzultací. Nepopírám, že kdyby tyto náměty byly nakonec Federálním shromážděním stvrzeny, měly by historický význam. Důležitý je tu právě ten kondicionál: kdyby byly.

Domnívám se, že chápu, proč si kolega Mečiar počínal právě takto. Nedlouho předtím se totiž sešli představitelé několika slovenských stran a vyslovili se zcela odmítavě o trenčianskoteplických jednáních. Vyslovili se o nich, aniž je znali. Vycházeli zřejmě z předpojatého dohadu. Stejně jako někteří naši novináři. Mezi účastníky setkání slovenských stran byl i zástupce KDH, které je koaličním partnerem VPN. Představuji si, že kolega Mečiar mohl být touto akcí krajně nespokojen. Vystoupil proto velmi rozhodně. Jeho rozhodná slova platila především slovenskému publiku. Někteří vztahovační televizní diváci v Čechách usoudili, že platila jim a cítili se dotčeni.

Tím se ani v nejmenším nechci od námětů z Trenčianských Teplic distancovat. Budu je aktivně hájit, budu vždy oponovat tvrzení, že jde o ústupky z české strany vynucené tlakem z Slovenska. Patří-li setkání ve Lnářích už historii, pak můžeme s klidným můžeme s klidným svědomím prohlásit, že historická iniciativa byla naše - česká. A můžeme s dobrým svědomím trvat na tom, že jsme zájmy federace vždy prosazovali a nadále je budeme obhajovat. Z hlediska historické perspektivy dlužno prohlásit, že iniciativa v posledním kole našich jednání, totiž v Trenčianských Teplicích, byla na slovenské straně. Tuto skutečnost umocnilo rozhodné vystupování pana Mečiara, o jehož předpokládaných pohnutkách jsem se již vyslovil.

Nevidím nic špatného ani ponižujícího na tom, že na poslední schůzce přišli s konkrétními návrhy představitelé vlády Slovenské republiky. Ptám se těch, kterým to vadí, co jsme měli dělat: odmítnout je, když v zásadě odpovídaly i našim představám? Z pouhých prestižních důvodů slovenské návrhy přebít trumfem a přijít za každou cenu s něčím radikálnějším? Měli jsme jejich náměty odmítnout jen proto, že nebyly naše? Jakékoli prestižní postoje by osud federace mohly nenapravitelně ohrozit. Tuto odpovědnost jsme cítili a cítíme. Myslím, že kdybychom se s našimi kolegy předem dohodli tak, aby jeden nemohl být označen za iniciativnějšího než druhý, mohli bychom být právem obviněni z kabinetní politiky. K takové dohodě bychom museli mít váš mandát. Takto jsme jen souhlasili, aby se slovenské náměty staly předmětem odborného posouzení a nakonec demokratického rozhodnutí.

Česká vláda je vaším výkonným orgánem. Chce být spolu s vámi aktivním tvůrcem české politiky, chce spolu s vámi pojmenovávat české zájmy a hájit je. Ale nemůže si osobovat iniciativy. které do té míry přesahují základní politické směrnice, jak je vyrozumíváme z vašich stanovisek. Schválili jste programové prohlášení naší vlády, které nestanovilo žádné termíny, do kterých má být ta či ona kompetence přesunuta z federální na republikovou úroveň. Pokud jde o Českou národní radu, působící do červnových voleb, dotkla se - vystoupeními několika poslanců - jen dvou česko - slovenských problémů: poslanci se ozvali s obavami, aby v příštím roce nedošlo opět k přerozdělení národních rozpočtů, řečeno populárně, aby Češi opět nedopláceli na Slováky. Pak se několikrát ozvala urgence, aby vláda urychlila vytvoření samostatné české televize a českého rozhlasu. Zkrátka nebyl tu dosud žádný tlak na to, abychom se my, Češi, Moravané a Slezané, aktivněji vymezili jak vůči federaci, tak vůči Slovensku. Proto jsme v Trenčianských Teplicích postupovali tak, jak jsme postupovali.

Řeknu teď poněkud prostořece, proč byla iniciativa na slovenské straně, kdyby byla hlavním městem federace Bratislava, kdyby tam seděla federální vláda a tam zasedalo Federální shromáždění, nepochybuji ani chvíli, a doufám, že nepochybujete ani vy, že iniciativa k přestavbě federace by byla na naší straně. Nedělejme proto věci složitější a dramatičtější: Slovensku tato forma federace, vzniklá sice 28. října 1968, ale zásadně okleštěná v roce 1970, v době nastupující centralizace, vadí zkrátka víc než nám. Ne nadarmo proto mluvím o české státnosti jako o něčem, co má být, co nutno budovat od základů, zezdola, nikoli jako o tom, co už tu je.

Na Slovensku je situace jiná a my to musíme umět připustit, a ne se proto na Slováky zlobit. V Čechách, na Moravě a ve Slezsku zatím chybí vůbec i potřeba takové státnosti. Lidé se ptají, k čemu to? Tento deficit se nedá zlomit přes koleno a výroky typu: já jsem přece Čechoslovák, mohou být sice dobře míněny, ale slovenské uši je slyší jinak. Čechoslovakismus, teorie o tom, že Češi a Slováci jsou jen dva kmeny jednoho národa, je opravdu zcestná, už jen proto, že pro jednoho z partnerů je nepřijatelná.

Byla-li slovenská strana v Trenčianských Teplicích iniciativnější, neznamená to nikterak, že česká strana byla pasivní. Pan Mečiar již uvedl, jak byla jednání složitá a obtížná a kdy a v čem jsme zpochybňovali slovenské představy. Šlo zejména o to, co má zůstat na federální úrovni, zejména pokud jde o tzv. systémová ministerstva. Mám na mysli zejména dopravní, telekomunikační a energetické systémy. Neodjížděli jsme vůbec s pocitem, že jsme v Trenčianských Teplicích prohráli. Nešlo přece o žádnou při, ale o pracovní poradu, která bude mít své pokračování. Čekáme na stanoviska expertních komisí a nepochybujeme o rozvaze poslanců Federálního shromáždění. Přesvědčili jsme ale naše partnery v několika důležitých věcech: ochrana státních hranic musí být federální a ne republikovou záležitostí, jak si to naši slovenští kolegové představovali. Federace nemůže být odkázána na dotace z republik, v podstatě na milodary. Federace bez vlastních pevných příjmů není už federací. Také jednoznačně prosazujeme jediné federální ministerstvo, zajišťující jednotnou zahraniční politiku státu. Dodnes se lišíme v představách, jak mají vznikat naše tři ústavy. I když se také domníváme, že republikové ústavy jsou původní, nechápeme to v doslovném časovém významu. Tedy tak, že nejdříve vzniknou republikové ústavy a teprve pak, na jejich základě, vznikne ústava federace. Tři ústavy se musí sestavovat zároveň. Pak zajisté mohou být republikové ústavy vyhlášeny dřív, aby se tak stvrdila jejich původnost, ale to už je věc druhá, řekněme symbolická. Spolu se zástupci federální vlády jsme přesvědčili zástupce vlády slovenské - třeba říci, že se té myšlence nikterak nebránili- aby Federální shromáždění schválilo 17. listopadu ústavní listinu základních lidských práv, jakousi dřeň budoucí ústavy. Pak totiž budeme moci zřídit ústavní soud, který bude dbát na dodržování ústavnosti, např. na to, zda republiky nepřekračují své kompetence, pokud je již ústava stanovila.

Pokud jsme se slovenskými podněty souhlasili, byli jsme přesvědčeni, že jsou i v našem českém zájmu.

Naše srozumění se slovenskou iniciativou ale neznamená, že ke všemu jen mlčíme. Už jsem řekl, že vytvoření slovenského ministerstva zahraničních vztahů je porušení našich dohod z Trenčianských Teplic. Říká se tomu fait accompli, čili stavět druhou a v tomto případě již třetí, federální stranu před hotovou věc. Dohodli jsme se přece na tom, že jedna z expertních komisí posoudí otázku kompetencí, pokud jde o mezistátní, mezinárodní, resp. vnější vztahy. Nevím, co má dnes taková komise posuzovat, když ministerstvo na Slovensku již existuje, byť i prohlašuje, že do působnosti federálního ministerstva zahraničních věcí nebude zasahovat.

Nechci však ani tuto záležitost dramatizovat. Funkce, jimiž chce slovenská vláda vybavit své nové ministerstvo, jsou reálné. Styky se zahraničím na nestátní úrovni, např. kontakty mezi regiony, s krajany a pod. jsou důležité i pro Českou republiku. Chceme pověřit jejich koordinováním tým pracovníků Úřadu vlády. Nemyslíme si, že k těmto samozřejmým činnostem je nutno zřizovat ministerstvo. Že tak učinila vláda Slovenské republiky, v tom vidím výraz netrpělivosti dát co možná viditelný projev slovenské identitě. Věřme tomu, že to není první krok k demontáži federace. Pan Mečiar i slovenská vláda nás zatím přesvědčují, že chtějí nejen zachovat, ale dokonce upevnit společný stát, upevnit ho tím, že bude stát na jedině spolehlivých základech, tedy na svobodné vůli obou národů.

Tu musím říci více o tom, co je federace podle našich představ. Opravdová, životaschopná, tedy nikoli jen formální federace. Žádná konfederace. Ačkoli - po pravdě řečeno - když se kteříkoli partneři dohodli na vytvoření federace nebo konfederace, učinili tak proto, aby v jednom i druhém případě uspokojili zájmy každé ze zúčastněných stran. Třeba však dodat, že dvoučlenná konfederace by byla ve světě bez obdoby. Někteří z toho vyvozují, že to není náhoda a že taková konfederace by vůbec nemohla existovat. Dnes ostatně v Evropě neexistuje žádná konfederace. S jedinou významnou výjimkou a tou je Evropské společenství.

Pro někoho možná splývá federace s byrokratickým centralismem uplynulého dvacetiletí. Pro jiného je nestravitelné, že český a československý stát nejsou jedno a totéž. Myslím. že se často jedná o naprostou neinformovanost. Dovolte proto krátký exkurs do oblasti ústavní teorie, abychom si ujasnili, co ještě je a co už není federace, případně co ještě není a co už je konfederace.

Především je nutno říci, že mezi federací a konfederací předvádí historie řadu mezistupňů, a že se dopouští mnoha nedůsledností. Například Švýcarsko si říká konfederace, ale už od roku 1848 je federací, nadto federací nikoli států, ale 26 malých kantonů. Belgie je federací od roku 1988, ale subjekty federace také nejsou státy, nýbrž regiony. Zcela jiný obraz skýtá federace Spolkové republiky Německo, jejímiž subjekty jsou spolkové země, ale i "Svobodný stát Bavorsko". Jinak je tomu ve Spojených státech, kde jsou subjekty federace skutečné státy. Ve stavu proměny se nacházejí federace sovětská a jugoslávská, kde se projevují i tendence konfederační, ba separační. Naproti tomu Spojené království Velké Británie a Severního Irska vůbec není federací, ale Skotsko, Wales i Severní Irsko mají nejenom odlišnou správu, ale i vlastní bankovky a poštovní známky, které ovšem platí na celém území státu.

To všechno připomínám, abych ukázal, že je nutno se odpoutat od schematických, zjednodušujících pohledů. Rozdíl mezi federací a konfederací nelze určit podle nějakých vnějškových charakteristik. Je nutno přihlédnout k podstatnému znaku. A tím je ústavní systém.

Právním základem konfederace je mezinárodní smlouva mezi suverénními státy, nikoli společná ústava. Tato smlouva stanoví omezený okruh společných záležitostí, které se vesměs týkají fungování konfederace navenek. Je to tedy zpravidla obrana, zahraniční politika a diplomatické zastoupení. Nevzniká tu ucelená soustava společných nejvyšších státních orgánů s příslušnými kompetencemi.

Právním základem federace je naproti tomu federální ústava. Podle ní vzniká ucelená soustava nejvyšších státních orgánů federace s přesně vymezenými kompetencemi. Je věcí dohody mezi subjekty federace, v našem případě mezi oběma republikami, jaké kompetence určí svým orgánům a jaké přenechají orgánům federálním.

V jednáních s našimi slovenskými partnery nebylo mezi námi nikdy sporu o tom, že právním základem budoucího soužití našich národů a národních států bude společná československá ústava vycházející z ústav obou republik. Zdůrazňuji to především proto, že ústavní teorie považuje bez výjimky právě existenci federální ústavy za jeden z rozhodujících znaků federace - na rozdíl od konfederace.

2. Pravomoc společných orgánů konfederace se zaměřuje na vnější záležitosti. Na území členských subjektů je uplatňována prostřednictvím jejich orgánů, tedy nepřímo, pokud členský stát vyhlásí právní akty konfederačních orgánů za součást svého vlastního právního řádu.

Ve federaci existuje naproti tomu ústavně vymezená dělba kompetence mezi orgány federálními a orgány členských států. Právní akty federálních orgánů se v oblastech jejich vymezené působnosti uplatňují na území členských států přímo. To se týká především federálního zákonodárství. Federální parlament je autentickým centrem reálné státní moci, zatímco společný reprezentativní orgán konfederace nemá povahu parlamentu.

Co platí o moci zákonodárné, platí i o moci výkonné. Zatímco konfederační exekutiva, výkonná, správní moc prakticky neexistuje (s výjimkou armádního velení) , disponuje federace svou vlastní výkonnou mocí, která funguje v ústavně vymezených oblastech na celém jejím území. Takovou federální exekutivu také chceme mít.

Není rozhodující, které oblasti státní správy jsou v kompetenci federace, a které jsou v kompetenci jejích subjektů. To je věcí dohody mezi členskými partnery, kteří účelně sledují své zájmy a pokud jsou ochotni respektovat zásady politické racionality a politické kultury, mají porozumění i pro možnosti a zájmy svých protějšků. V žádném případě nelze rozlišovat mezi federací a konfederací na základě kompetenční dělby. Rozhodujícím principem je - opakuji - ústavní systém.

Česká i slovenská vláda soudí, že oboustranně výhodným uspořádáním je federace. A kompetenční dělba mezi republikami a federací je věcí analýzy, diskuse a posléze dohody. Právě proto jsme vytvořili deset trojstranných expertních komisí. Pokud se ukáže, že jejich analýza bude nedostatečná, a vyvozené závěry nevhodné, zůstane i nadále cesta k nápravě otevřená.

Federace je založena na dohodě těch, kteří ji tvoří. Dohody vycházejí ze zájmů, které nutno respektovat. To vyžaduje kompromisy. Kompromis ovšem není jednostranný ústup, či dokonce kapitulace.

3. Obdobně je tomu i v oblasti ekonomické. Společné orgány konfederace nejsou kompetentní ve věcech strategie sociálně - ekonomického rozvoje spolku. Naproti tomu federaci svěřují členské státy úlohu základního integrujícího činitele, strategického ekonomického centra, které zajišťuje jednotný trh, otevřený navenek a fungující v jednotném makroekonomickém rámci. Ve federaci tedy existuje volný pohyb výrobních faktorů, pracovní síly, zboží a služeb, jednotné podmínky fungování ekonomiky, a to zejména tehdy, když se ukáže, že existence odvětvových hospodářských ministerstev na úrovni členských států i na úrovni svazu je neslučitelná s požadavky tržní ekonomiky. A to nás čeká v nejbližší době.

Konfederace je odkázána na příspěvky členských států. Naproti tomu federace disponuje vlastními ústavně garantovanými zdroji příjmů. Právě z takové koncepce vycházejí naše předchozí dohody.

4. Neexistuje státní občanství konfederace, jen občanství členských států. Ve federacích existuje naproti tomu dvojí státní občanství: jako prvotní je občanství členského státu a jako odvozené občanství federace. V zahraničí pak vystupují obyvatelé jako občané federace. Ve federaci nadto platí jednotný režim občanských práv a svobod, tedy stejná práva a stejné povinnosti všech občanů na celém území federace. Přesně takové pojetí chceme mít stvrzené v našem ústavním systému. O tom, jak mimořádnou důležitost přikládáme právě této problematice, svědčí náš návrh vyhlásit slavnostně ke dni 17. 11. 1990 ústavní listinu lidských práv a svobod.