Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2013 – 2017

(pokračuje Petr Gazdík)

46.
Vládní návrh zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
/sněmovní tisk 555/ - prvé čtení

I tento bod uvede pan ministr kultury Daniel Herman. Prosím, pane ministře.

Ministr kultury ČR Daniel Herman Děkuji, pane předsedající. Návrh zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich představuje obecnou úpravu podmínek odpovědnosti fyzických, právnických a podnikajících fyzických osob za přestupek. V návrhu zákona je rovněž upraveno řízení před správními orgány, v němž budou přestupky projednávány.

Základem správněprávní odpovědnosti se má stát jednotný pojem přestupek, který nahradí pojem správní delikt. V souladu se stávajícím stavem bude fyzická osoba odpovídat za přestupek na základě zavinění, právnická a podnikající fyzická osoba pak bez ohledu na zavinění s možností se odpovědnosti zprostit.

Cílem návrhu zákona je odstranit nedostatky současné úpravy a zajistit jasné a předvídatelné uplatňování odpovědnosti za přestupek ze strany správních orgánů. Toho má být dosaženo především tím, že podmínky odpovědnosti za přestupky a dosavadní jiné správní delikty budou sjednoceny do jednoho zákona. V současnosti totiž chybí obecná úprava podmínek odpovědnosti právnických a podnikajících fyzických osob. Ty jsou dnes rozptýlené asi ve 200 různých zákonů, kde jsou navíc řešeny nedostatečně, přičemž mezery v této oblasti vyplňuje pouze rozhodovací praxe soudů. Tento stav je dlouhodobě kritizován.

Návrh zákona dále upravuje zvláštní sankční řízení před správním orgánem založené na podpůrném použití správního řádu, který je moderním profesním předpisem. Nová úprava povede k zefektivnění řízení o přestupku a zároveň zakotví procesní záruky pro obviněného z přestupku odpovídající závazkům plynoucím z Úmluvy o ochraně dětských práv a základních svobod, jak to požaduje rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva.

Ke zvýšení kvality vedení řízení o přestupku přispěje též zavedení zvýšení kvalifikačních požadavků na oprávněné úřední osoby v řízení o přestupcích. Oprávněná úřední osoba bude muset mít vysokoškolské vzdělání nejméně v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice. Nebude-li mít takové vzdělání, bude muset mít vysokoškolské vzdělání v bakalářském studijním programu v jiné oblasti a navíc prokázat odbornou způsobilost zkouškou složenou u Ministerstva vnitra.

Za účelem vytvoření dostatečného prostoru pro správní orgány, aby mohly výkon přestupkové agendy dostatečně personálně zajistit, je v návrhu zákona stanoveno přechodné období do roku 2022. Dále je vymezená skupina úředních osob, u kterých se pro jejich věk a zkušenosti s projednáváním přestupků nebude vyžadovat splnění zmíněných kvalifikačních požadavků.

Návrh zákona dále obsahuje novou úpravu promlčecí doby, jejímž uplynutím odpovědnost za přestupek zaniká. Podle návrhu bude délka promlčecí doby 1 nebo 3 roky, podle závažnosti přestupku. Je upravena možnost přerušení promlčecí doby. V takovém případě je pak stanovena maximální délka promlčecí doby na 3 roky, u závažnějších přestupků na 5 let. Zavedení institutu přerušení promlčecí doby reaguje na problémy současné úpravy, kdy po uplynutí jednoroční doby od spáchání přestupku již nelze přestupek projednat, přičemž v řadě případů je tato doba nedostatečná pro potrestání pachatele.

Návrh zákona počítá s vytvářením pravidelného přehledu přestupků, který pomůže vytvořit obraz o správním trestání na jednotlivých úsecích veřejné správy. Přehled přestupků bude obsahovat údaje vztahující se vždy k jednotlivým skutkovým podstatám přestupků, které byly spáchány v daném kalendářním roce. Tyto údaje budou moci posloužit nejen při kontrole kvality výkonu přestupkové agendy, ale budou i podkladem pro změny právní úpravy. Přehled přestupků bude v rámci své působnosti zpracovávat vždy příslušný ústřední správní úřad. Za tím účelem mu budou příslušné správní orgány včetně obecních a krajských úřadů povinny zasílat potřebné údaje. Ústřední správní úřad bude muset vyhotovit přehled přestupků do konce dubna následujícího po roce, za který je přehled přestupků zpracováván, a vyhotovený přehled zveřejnit na internetu. Přehled přestupků by tak na daném úseku veřejné správy mohl vést k vytvoření koncepce trestní politiky v oblasti správního trestání.

Návrh zákona obsahuje i řadu dalších dílčích novinek, které zohledňují moderní trendy v oblasti správního trestání. Po vzoru trestního zákoníku se např. upravuje narovnání jako forma odklonu spočívající v dohodě mezi obviněným a poškozeným, kterou bude schvalovat správní orgán. Obviněný v takovém případě prohlásí, že přestupek spáchal, nahradí poškozenému škodu spáchanou přestupkem a složí na účet správního orgánu částku určenou na veřejně prospěšné účely.

Nově se dále zavádí správní trest zveřejnění rozhodnutí. Jedním z účelů tohoto správního trestu je informovat veřejnost o nekalých obchodních praktikách právnických nebo podnikajících fyzických osob. Vzhledem k tomu, že dobrá pověst je pro tyto osoby značnou hodnotou, lze předpokládat, že hrozba tímto trestem na ně bude mít odstrašující účinek.

Děkuji vám za pozornost.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkuji panu ministrovi za jeho úvodní slovo. A i tady prosím, aby se slova ujal pan zpravodaj pro prvé čtení pan poslanec Lukáš Pleticha. Prosím, pane poslanče.

Poslanec Lukáš Pleticha: Děkuji za slovo. Chtěl bych poděkovat panu ministrovi, jak to téměř vyčerpávajícím způsobem vše přednesl. Takže už se nebudu vracet k těm právnickým záležitostem, ale poukážu na jinou věc.

Vážené kolegyně, kolegové, byť to tak nevypadá, tak teď stojíme na počátku vlastně největší rekodifikace přestupkového práva a správního trestání. Stávající úprava, systém a logika této úpravy platila více jak čtvrt století. Vznikla, byla přijata našimi předchůdci v roce 1990. Byl to jeden z takových prvních a důležitých zákonů, který nastavoval nové principy v občanské společnosti. Samozřejmě od té doby se mnoho věcí vyvinulo jak na poli veřejné správy, samosprávy. Samosprávy dostaly nové kompetence. S tím se nějakým způsobem rozvinulo i správní trestání. V jednotlivých oblastech byly různé skutkové podstaty přestupků, následně s další úpravou zanikly. Dneska skutečně, když se podíváte třeba na úvodní ustanovení současného přestupkového zákona, tak vidíte, že těch novelizací je tam hodně.

Ruku v ruce s tím se také nějakým způsobem zejména v minulé dekádě ubírala i judikatura. Museli jsme přijmout i evropské principy. A takovou tou hlavní tezí je, že také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy. V tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Čili v podstatě jedná se o jakési malé trestní řízení. A tím, jak vlastně stávající právní úprava je z jiné doby, kdy byly jiné priority, se stala překonanou, a jak se různě doplňovala, se stala nepřehlednou. I to je tím důvodem, proč nastává tento historický okamžik a my po čtvrt století přistupujeme vlastně k nejvýznamnější rekodifikaci této oblasti správního práva.

Doufám, že zákony budou propuštěny do prvního čtení. Potom očekávám hlavní odbornou debatu na výborech, které to dostanou přikázáno k projednání. Tam myslím bude i ten správný čas pobavit se o jednotlivých institutech, co nechat, kterou variantu zvolit, protože jak i z důvodové zprávy víte, těch variant tam v některých věcech přichází v úvahu několik. To si myslím, že bude ta správná půda pro ty podrobné věci.

V tuto chvíli děkuji za pozornost a tímto končím své slovo zpravodaje.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkuji panu zpravodaji za jeho úvodní slovo a zahajuji a otevírám sloučenou obecnou rozpravu k bodům 45 a 46.

Sloučená rozprava k bodům 45 a 46
/sněmovní tisky 554 a 555/

Jako první se hlásí paní poslankyně Hana Jírovcová Aulická. Prosím, paní poslankyně.

Poslankyně Hana Aulická Jírovcová: Děkuji, pane předsedající. Zase jste to otočil. (Se smíchem.)

Vážené kolegyně, vážení kolegové, dovolte mi, abych taky přispěla pár poznámkami k těmto návrhům této novely. Zákon jako takový je potřeba a byl by to posun vpřed, ale bez realizace zajištění větších pravomocí pro správní orgány v rámci získávání důkazů jsou některá ustanovení zákona nadbytečná, nebo dokonce nepoužitelná. Pořád je totiž v rovině, že přestupek má malou společenskou škodlivost a celé řízení o přestupcích je bagatelizováno. Použití ustanovení převzatých z trestního práva je tedy problematické a leckdy i mimo možnosti správních orgánů vzhledem k postavení správního řízení a správních orgánů oproti řízení trestnímu a soudům.

Nyní mi dovolte k jednotlivým nedostatkům a v konkrétních částech předloženého zákona.

Hlava VII. Správní tresty a jejich ukládání. U druhů správních trestů u propadnutí věci chybí dovětek nebo náhradní hodnoty, tak jak je to dále rozepsáno v § 49. Předkladatel předkládá pět druhů trestů, ale je to vzhledem k letité praxi a schopnosti správních orgánů ukládat tresty, které mohou být vykonatelné, dostatečné? Jak budou trestány osoby, které jsou nemajetné a přestupkových jednání se dopouštějí celkem pravidelně? Co u takových osob uložit trest obecně prospěšných prací, kde by si uloženou pokutu v podstatě odpracovaly? Nestojí toto alespoň za zamyšlení a hledání řešení? Takto budou trestáni jen slušní lidé, kteří vybočili.

Hlava VIII. Ochranná opatření. U druhů ochranných opatření a zabrání věcí chybí dovětek nebo náhradní hodnoty, tak jak je to dále rozepsáno v § 54.

Hlava IX. Zvláštní ustanovení o mladistvých. Z textu není zřejmé, zda lze mladistvému uložit všech pět druhů správních trestů, nebo jen ty dva uvedené a logicky ponížené oproti trestání plnoletých. Zcela chybí možnost ukládat mladistvým ochranné opatření omezující například zákazem navštěvovat určená veřejná míst. Proč?

Část třetí. Řízení o přestupcích. Hlava II. Právní styk s cizinou. Nejsem znalkyně správního řízení, ale buď se jedná o velice ambiciózní, nebo zhola nesmyslná ustanovení. Pokud je mi známo, nic takového není s jistými státy o přestupkovém řízení smluvně ujednáno. Mezinárodní smlouvy se týkají jen řízení trestního. A bez mezinárodní smlouvy nám nikdo nic nedá ani neřekne.

Hlava IV. Účastníci řízení. Nevím, proč mezi účastníky řízení není navrhovatel. V současném přestupkovém zákoně v § 68 účastníkem řízení je. My o něm v podstatě v tomto zákoně hovoříme v § 71 jako o osobě přímo postižené spácháním přestupku. (V sále je velký hluk.)

Hlava VI. Postup v řízení. V § 83 - záruka za splnění povinnosti. Toto ustanovení mi přijde jako nadbytečné, protože pro nepřizpůsobivé je to nepoužitelné a slušný v drtivé většině případů normálně přijde, protože to chce mít za sebou. V § 87 narovnání je jasným příkladem toho, že u nás již existují nejméně dvě kategorie osob, a to majetné a nemajetné. Ty majetné dostanou možnost se z přestupkového jednání vykoupit, a dokonce budou beztrestné a to mi nepřijde správné.

Hlava IX. Osoby oprávněné podávat odvolání. Proč mezi těmito osobami není navrhovatel, který tím ztrácí možnost odvolat se do viny?

To jsou jen některé z nedostatků, které v předloženém materiálu vidím a které by bylo potřeba nějak řešit. A jak jsem v úvodu zmínila, zákon má nedostatků tolik, že jejich řešení pouze na výboru nebo výborech je velice obtížné, a proto navrhuji vrátit zákon předkladateli k přepracování. Navrhovala bych také, aby předkladatel zvážil zřízení nějaké pracovní skupiny, která by se materiálem odborně zabývala a předložila lepší materiál, než je tento.

Děkuji vám za pozornost. (Potlesk několika poslanců KSČM.)

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Já ještě neděkuji paní poslankyni. Paní poslankyně navrhuje vrácení zákona, jenomže my máme sloučenou rozpravu. Kterého myslíte? Obou dvou, nebo jenom 45? Nebo jenom 46?

Poslankyně Hana Aulická Jírovcová: Omlouvám se. Týká se to bodu nebo sněmovního tisku 555. (Výkřiky ze sálu, že nejlepší je říct obou.) Nebo obou. Obou. Takhle. Omlouvám se.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Dobře. Takže obou návrhů zákona. Děkuji. Eviduji tento návrh. Ještě přečtu omluvy. Pan poslanec Jiří Štětina se omlouvá od 18 hodin z osobních důvodů. Pan předseda Marek Černoch se omlouvá od 18.15 ze zdravotních důvodů. Pan poslanec Milan Šarapatka se omlouvá do 19 hodin dnes. A paní poslankyně Květa Matušovská se omlouvá dnes od 17 hodin z osobních důvodů.

Ptám se, kdo další se hlásí do sloučené rozpravy. Pan poslanec Farský. Prosím, pane poslanče, máte slovo.

Poslanec Jan Farský: Vážený pane předsedající, vážené kolegyně, vážení kolegové, nebylo málo odvedeno práce nad těmito dvěma tisky, ať už je to 554, nebo 555, a skutečně tuto změnu je potřeba dotáhnout a čekáme na ni. Ovšem v tom přechodném období, při kterém se bude přicházet k tomu, jak tyto zákony budou vcházet v účinnost a budou používány, v tomto přechodné období je nezbytné, aby už platil a byl přijat změnový zákon. Ostatně tak jak důvodová zpráva v obou případech, k tisku 555 i k tisku 554, to předjímá, že nejpozději s účinností schválení těchto zákonů musí být schválen změnový zákon.

Ten, který bude upravovat jak už s probíhajícími řízeními bude nakládáno, jak případné přestupky, které by se změnou legislativy vytratily, nebyly pak už konkrétně upraveny, jak u nich naložit, jak dokončit jednotlivá řízení, případně jakým způsobem postupovat v probíhajících. Takže v tomto momentě bych se chtěl zeptat, abych věděl, jak můžu hlasovat nebo nemůžu hlasovat o návrhu, který tady zazněl, o vrácení k přepracování těchto dvou tisků. Jak to vypadá se změnovým zákonem, který obě důvodové zprávy předpokládají schválit nejpozději s účinností s těmito zákony, a kdy tento zákon bude předložen, případně v jakém je stadiu přípravy.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkuji panu poslanci Farskému. Pan ministr krčí rameny a neví, přesto nám chce odpovědět. Prosím, pane ministře, máte slovo.

Ministr kultury ČR Daniel Herman Děkuji. Opět naprosto férově, nejsem schopen vám v tuto chvíli odpovědět, ale je jistě možné informaci zjistit, ale ne úplně obratem. Děkuji.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkuji panu ministrovi za tuto odpověď. Ptám se, kdo další se hlásí do sloučené obecné rozpravy. Pan poslanec Benda. Prosím, pane poslanče, máte slovo. (Ještě se hlásí ke slovu ministr Herman.) Pokud vám dá pan poslanec přednost - a dá. Prosím, pane ministře, máte slovo.

Ministr kultury ČR Daniel Herman Děkuji za pochopení, mám zde zprávu z Ministerstva vnitra, že změnový zákon přijde do Poslanecké sněmovny na podzim. Takže toto je odpověď.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkujeme za rychlou reakci. Prosím, pan poslanec Benda. Prosím, pane poslanče, máte slovo.

Poslanec Marek Benda: Vážený pane místopředsedo, vážení páni ministři, je jich tady výjimečně poměrně hodně, vážené dámy, vážení pánové, to, co je nám předloženo, je fakt poměrně nejednoduchá a netriviální norma. Já nevím, kdo jste měl možnost si to alespoň trošku prostudovat, ale tady se jde fakt cestou, že přestupkové řízení se téměř do posledního momentu přibližuje trestnímu řízení. V celé řadě věcí, v institutech, členění, polehčujících okolnostech, přitěžujících okolnostech, ukládání trestů a spousty dalších věcí. Já dokonce netvrdím, že to je úplně špatně. Jenom si nejsem úplně stoprocentně jist, jestli jsme na to za prvé opravdu připraveni a jestli dává reálný smysl se pokoušet vytvářet takhle složité přestupkové řízení i pro ty ony v uvozovkách správní delikty, jak byly doteď. Pro ty velmi složité věci, značnými pokutami, týmy právníků proti sobě. A i na úplné bagatelky, které máme na obcích, typu narušování občanského soužití. Mám pocit, že tady je snaha, abychom upravili ty složité procesy, do kterých vstupuje dnes a denně správní soud a dnes a denně říká: Tady ještě musíte zajistit takovou ochranu a tady musí ten proces probíhat spravedlivě. A já rozumím tomu, že se pak vláda samozřejmě snaží nějakým způsobem zareagovat, aby ten proces vypadal v těch složitějších řízeních stejně. Ale nejsem si úplně jist, jestli je opravdu správné pod to podřadit všechna řízení.

Nevím, kdo si pamatuje, jaký náraz byl nový správní řád na orgány státní správy. Ten byl tedy v mnoha ohledech podobnější stávajícímu, nebo tedy minulému správnímu řádu, než je toto přestupkové řízení podobné tomu stávajícímu. A vykonávaly ho téměř výlučně osoby, které k tomu měly nějakou kvalifikaci. Tady máme v řadě případů zejména na obcích osoby, které, nechci říkat, že nemají kvalifikaci, ale které mají nějakou zkušenost s tím, jak se přestupkové řízení vykonává doteď. A teď ještě zapomenu na běžné pokutující policisty, kteří mají taky zkušenost s dnešním běžným pokutováním. Ale nejsem si úplně jist, nakolik budou schopni naplnit všechny parametry tohoto zákona.

Já se asi spíš přikloním k návrhu, který řekla paní kolegyně Jírovcová, abychom návrh zákona vrátili vládě k přepracování, protože je tam řada problémů. A já je teď nebudu detailně citovat, protože si myslím, že to nemá cenu a nemá smysl, když vládu zastupuje ministr kultury, který při vší úctě k němu sám přiznává, že o tom neví téměř vůbec nic kromě toho, že je členem vlády, která to schválila. A já tomu rozumím. Současně si ale myslím, že pokud bychom se rozhodli návrh zákona přikázat, že bychom měli výrazně prodloužit lhůtu na projednávání v orgánech Poslanecké sněmovny. Já navrhuji minimálně o těch 20 dnů, ale pokud by s tím byl souhlas předkladatele, tak si myslím, že by bylo správné to prodloužit na 100 dnů, aby na ústavněprávním výboru byl čas a prostor se tím důkladně prokousat.

Upřímně řečeno, to, co říkal pan kolega Farský, ten zákon stejně nemůže začít platit, nebo jenom velmi obtížně, dokud nebude Poslaneckou sněmovnou schválen změnový zákon. Stejně účinnost bude muset být odložena do okamžiku, kdy bude Sněmovnou projednán a schválen změnový zákon. Takže bych se velmi přimlouval, abychom zrovna v této věci, která opravdu znamená velmi výraznou rekodifikaci, která není až tak problémem věcným, že by někdo zásadně nesouhlasil s tím, že přestupkové řízení má být správně upraveno, ale spíše problémem odborným a právním, co všechno do něj máme zachovávat, kde všude máme dbát na tento složitý proces, který je v návrhu zákona, nebo obou těch zákonů, ale zejména v projednávání přestupků, který je navrhován. Jestli nepůjdeme cestou, že v některých případech dovolíme zjednodušit. Protože víte dobře, jak jsme si zformalizovali trestní řízení. Pak do něj vnášíme trestní příkazy. Tak dobře, tak tady už máme rovnou přestupkové příkazy v návrhu zákona. Ale jsem zvědav, jak to bude fungovat a jakým způsobem, jaké užitky to přinese v té praxi. Abychom se nedostali opravdu do situace, kdy zjistíme, že jsme přestupkové řízení akorát nekonečně prodloužili. A bohužel se obávám, že navrhovatelé, zejména z té právní sféry, s tím počítají, že se to řízení výrazně prodlouží.

My jsme tady měli teď nedávno návrh zákona o registru přestupků, ve kterém jsme jako jeden ze zásahů dělali, že jsme prodlužovali lhůtu na projednání přestupku z roku na dva. Tady je promlčecí lhůta jednoho roku, u některých přestupků pěti let, projednávací lhůta jednoho roku, u některých přestupků tří let. A i ta promlčecí i projednávací lhůta je ještě nějakými dalšími opatřeními stavěna. A víme, jaký to dnes už činí problém v těch trestních řízeních, toto stavění promlčecí lhůty. Protože se dostáváme do situací, kdy jsou souzeny věci, které jsou 15, 20 let staré, už v podstatě není šance je dotáhnout do konce. Protože právě orgány činné v trestním řízení mají pocit, že mají času dost, protože dokud běží trestní stíhání, tak promlčecí lhůty neběží.

Obávám se, že se v té přestupkové agendě dostáváme do podobného problému, nebo že nahráváme na podobný problém, kdy se nám může stát, že nám přestupková řízení, a to ne ta složitá, když budeme řešit řízení podle atomového zákona s pokutou deseti miliard korun, ale jednoduché správní řízení proti fyzické osobě na obci, že se nám může protahovat na roky. Možná i na mnoho let. Kde samozřejmě následná sankce i kdyby náhodou přišla a stala se pravomocnou, nemá vůbec žádný efekt a vůbec žádný smysl.

Takže já bych velmi poprosil, abychom pokud ten návrh zákona přikážeme výborům, předpokládám, že se jedná o vládní návrh zákona, čili výborům přikázán bude, ale abychom prodloužili lhůtu minimálně o 20 dnů, pokud by byl souhlas předkladatele, navrhoval bych o 40 dnů, aby bylo dost času návrh zákona na ústavněprávním výboru a případně asi i na výboru pro veřejnou správu, který bych také navrhl, protože obce jsou projednavateli celé řady přestupků, abychom měli čas tam ta stanoviska nějakým způsobem sjednotit a zkoordinovat a najít nějaké řešení, které bude i do budoucna funkční. Tím nezpochybňuji to, že bychom měli zlepšit stávající stav, který opravdu v řadě případů se dneska řídí více soudní judikaturou než platným zněním zákona.

Děkuji za pozornost.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkuji panu poslanci Bendovi. Eviduji jeho návrh na prodloužení lhůty na projednání - na sto dnů? U obou tisků? (Odpověď mimo mikrofon.) Přesně tak. Děkuji za upřesnění. Ptám se, kdo další se hlásí do sloučené obecné rozpravy? Pakliže se nikdo další nehlásí do sloučené obecné rozpravy, končím sloučenou obecnou rozpravu. Ptám se na závěrečná slova pana ministra, případně pana zpravodaje. Prosím, pane ministře.

Ministr kultury ČR Daniel Herman Děkuji, pane předsedající. Jménem předkladatele s prodloužením lhůty na sto dnů souhlasím. Děkuji.

Místopředseda PSP Petr Gazdík: Děkuji panu ministrovi s tímto souhlasem. Já přivolám naše kolegy z předsálí a budeme hlasovat o vrácení předloženého návrhu navrhovateli k dopracování u tisku 554, u bodu 45, tak jak to navrhla paní poslankyně Hana Aulická Jírovcová.

Aktualizováno 31. 10. 2017 v 17:59.