Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

2.3 Příprava nové legislativy.

2.3.1 Věcný záměr zákona o pobytu cizinců

Projevy sílící imigrace pociťuje, vedle zemí Evropské unie a tradičně imigračních zámořských zemí, nyní i Česká republika. Statistiky potvrzují zájem cizinců o Českou republiku jako cílovou zemi. Současná právní úprava, jako regulátor tohoto jevu, již nevyhovuje. Hlavním jejím problémem je liberálnost povolování trvalého pobytu. Absence omezujícího principu umožňuje přistěhovávání prakticky neomezeného počtu osob. Dalším problémem je povolování trvalého pobytu bez "čekací lhůty". Tím se vylučuje jakákoli možnost České republiky posoudit stupeň možné integrace cizince do české společnosti před udělením trvalého, časově neomezeného pobytu. Zanedbatelná není ani absence nástroje k regulaci zvýšeného množství cizinců na území České republiky z hlediska bezpečnosti státu. Je nesporné, že společnost je ochotna absorbovat pouze určitý počet cizinců. Překročením tohoto množství může sílit odpor společnosti prezentovaný požadavky na přísnější regulaci přílivu cizinců. Tento názor potvrzuje současný vývoj v Německu, Francii či Holandsku. Tyto země proto zpřísňují právní úpravy pobytu cizinců. Česká republika jako "nárazníkový stát", stojící na hranici členských států Schengenské dohody, zatím nemá k dispozici odpovídající právní úpravu.

V nově navrhované právní úpravě se odrazí základní změny - zavádí se přechodný a trvalý pobyt, zpřísňuje se vízová praxe, cizincům bude možné poskytnout ochranu i v rámci tzv. dočasného útočiště i tzv. strpění, vytvoří se zákonné zmocnění pro realizaci readmisních smluv a přenese se podávání žádostí o pobyt na zastupitelské úřady České republiky v zahraničí. Ostatní osvědčené instituty budou převzaty beze změny či po částečné modifikaci.

Rámec přechodného pobytu bude obsahovat turistický pobyt, který je koncipován jako pobyt umožňující cizinci zdržovat se na území České republiky bez víza na základě mezinárodních smluv (pokud mezinárodní smlouva nebude obsahovat lhůtu pro délku pobytu, bude tento pobyt omezen na 90 dnů), nebo bez víza na základě nařízení vlády, či s vízem s platností do 90 dnů. Ostatními druhy přechodného pobytu je dočasné útočiště pro osoby hromadně prchající z oblastí válečného konfliktu a strpění, umožňující pobyt cizincům, kteří z objektivních důvodů nemohou vycestovat z České republiky.

Trvalý pobyt bude možné přiznat bezodkladně pouze za účelem sloučení cizince se státním občanem České republiky, bývalému státnímu občanu České republiky, z důvodů zahraničně politického zájmu České republiky a z humanitárních důvodů. V ostatních případech bude uplatňována desetiletá lhůta respektive osmiletá lhůta za účelem sloučení cizince s cizincem, který již má povolen trvalý pobyt.

Zpřísnění vízové praxe znamená omezení možnosti žádat o udělení víza k přechodnému pobytu na území České republiky, vymezení okruhu dokladů, které mohou být od cizince při podání žádosti o vízum k přechodnému pobytu vyžadovány, a zkrácení tohoto pobytu v návaznosti na množství předložených finančních prostředků a zároveň založení možnosti vyžadovat od cizince žádajícího o udělení víza k přechodnému pobytu na zastupitelském úřadu složení peněžní částky ke krytí případných nákladů na vyhoštění.

Nový zákon založí možnost pro cizince požádat na zastupitelském úřadu o jiný druh pobytu, který je koncipován jako časově omezený pobyt za účelem jiným než turistickým, např. pracovním, podnikatelským, studijním, strpění, dočasného útočiště, provedení řízení o přiznání postavení azylanta, na základě víza s platností do 365 dnů.

Připravovaný zákon o pobytu cizinců vyváženě navrhuje udělování víz z důvodů hodných zvláštního zřetele, které zahrnují jak veřejný, tak soukromý zájem, jejichž kladné vyřízení není v rozporu se zájmy České republiky. Taková víza bude možné udělit na hraničních přechodech. Tento institut, společně s ustanoveními nového zákona o azylu, usnadňuje pozitivní imigraci.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Tyto smlouvy stanovují některé podmínky pro překračování státních hranic nebo se na jejich základě vydávají zvláštní cestovní doklady.

2.3.2 Věcný záměr právní úpravy azylu.

Současně platná právní úprava uprchlictví je zakotvena v zákoně č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění pozdějších předpisů a nezohledňuje proces harmonizace této problematiky s právem zemí Evropské unie a plně neodpovídá ani současným potřebám praxe. Uvedená norma byla dvakrát novelizována, jednalo se však o novely dílčí. Poslední novelou (zákon č. 150/1996 Sb.) bylo zrušeno pětileté omezení přiznaného postavení uprchlíka a doplněno, že pro účely udělení státního občanství české republiky je na osoby s přiznaným postavením uprchlíka pohlíženo jako na cizince s povoleným trvalým pobytem.

Vzhledem k době přijetí současně platné právní úpravy uprchlické problematiky v ní nejsou ošetřeny některé principy uplatňované ve státech Evropské unie, ani v ní není rozpracován ústavní institut azylu podle čl. 43 Listiny základních práv a svobod.

Při přípravě nového zákona se vycházelo z pětileté zkušenosti s aplikací zákona o uprchlících, vývoje azylového zákonodárství v zemích Evropské unie, ale i z celkového vývoje uprchlictví ve světě i v České republice. Vzhledem ke zpřísnění podmínek vstupu cizinců na území České republiky lze očekávat zvýšení tlaku na azylovou praxi.

Nově připravovaná úprava obsahuje prvky zpřesňující a zpřísňující.

Mezi zpřesňující prvky patří zavedení institutu azylu a zakotvení tzv. minimálních záruk azylového řízení, které jsou aplikovány při azylové proceduře ve státech Evropské unie. Institut azylu bude zahrnovat právo na azyl podle čl. 43 Listiny základních práv a svobod a zároveň recipuje do čs. právního řádu Úmluvu o právním postavení uprchlíků, kterou je Česká republika vázána. Mezi nejdůležitější z minimálních záruk azylového řízení, které jsou aplikovány při azylové proceduře ve státech Evropské unie např. patří ochrana osobních dat, právo na právní pomoc, možnost kontaktu žadatele s nevládními organizacemi zabývajícími se ochranou uprchlíků, právo na tlumočníka, právo na opravné prostředky, právo osobního podání vysvětlení, včetně úpravy postavení Vysokého komisaře pro uprchlíky.

Jako zpřísňující prvky lze označit rozpracování institutů zřejmě neodůvodněné žádosti, zrychleného azylového řízení a tzv. bezpečné země původu a zavedení zcela nového institutu tzv. třetí bezpečné země. V souladu se západoevropským trendem oba instituty tzv. bezpečných zemí umožní v rámci zrychleného řízení odmítnout žádosti osob, které přicházejí ze země, kde jim nehrozí nebezpečí z pronásledování, anebo ze země, kde mohli požádat o azyl nebo o přiznání postavení uprchlíka podle mezinárodní Úmluvy o právním postavení uprchlíků.

Cílem nové právní úpravy o azylu je zrychlení azylového řízení i zlepšení právní ochrany uprchlíků přesným vymezením jejich práv a povinností žadatele o azyl a osob, kterým toto postavení bude přiznáno. Změn a zdokonalení dozná i azylové řízení. Schváleny návrh obsahuje i novou koncepci odpovědnosti Ministerstva vnitra za uprchlickou problematiku jako celku, včetně otázek spojených s integrací cizinců s přiznaným azylem.

Dne 6. března 1997 schválila vláda České republiky návrh věcného záměru zákona o pobytu cizinců a azylového zákona, které budou na výše uvedené skutečnosti reagovat.

Pouze právní úprava vstupu a pobytu cizinců k řešení problematiky migrace cizinců nestačí. Je jen součástí širšího systému opatření vytvářeného s cílem tuto migraci regulovat. Do tohoto systému dále patří právní úprava podmínek zaměstnávání a podnikání cizinců, mezinárodní dohody o spolupráci na státních hranicích a o readmisi, vízová politika, dohody regulující příliv zahraničních pracovníků na trhy práce jednotlivých zemí a v zájmu eliminace nezákonného vstupu cizinců zesílená ochrana státních hranic. Ministerstvu vnitra je svěřena do působnosti významná, nikoli však vyčerpávající část této problematiky.

3. Nelegální migrace

3.1 Nelegální přechody státních hranic České republiky

Od vzniku České republiky 1. 1. 1993 do 31. 12. 1996 bylo zjištěno 106 659 osob, které se pokusily nedovoleně překročit státní hranice České republiky, z toho 98 908 cizinců. Po klesající tendenci v průběhu roku 1994 počet nelegálních přechodů státních hranic ČR od jara 1995 přes mírné výkyvy roste. Počet zjištěných nedovolených přechodů státních hranic je v roce 1996 vyšší než v letech 1994 a 1995.

(NP SH - nelegální přechod státních hranic)

Rostoucí počet osob, které se pokoušely nedovoleným způsobem překročit státní hranice ČSFR, resp. ČR v roce 1993, byl ovlivněn válečným konfliktem na území bývalé Jugoslávie, snížení pak úpravou vízové politiky České republiky vůči vybraným státům k 15. lednu 1994, následně i dopadem zavedení vízové povinnosti pro vybrané státy ze strany Slovenské republiky. Z počtu zjištěných nelegálních přechodů státních hranic lze odvozovat i aktivity převaděčských organizací.

V průběhu roku 1996 bylo odhaleno celkem 23 705 osob při nedovoleném přechodu státních hranic ČR, z toho 21 179 cizinců z více než 90 států. Stále roste počet osob (absolutní i relativní), které nedovoleně překročily státní hranice ve směru do České republiky. V roce 1993 se jednalo o 4.5% nedovolených přechodů, údaje za rok 1996 hovoří už o 21.2%. Zvýšení způsobují zejména nedovolené vstupy ze Slovenské republiky.

3.1.1 K osobám nelegálních migrantů

I v roce 1996 mezi zjištěnými nelegálními migranty dominovali Evropané (67%), velkou skupinu tvořili zástupci Asie (26%). Podíl Asiatů se poprvé od roku 1993 snížil, a to na úkor zástupců z Afriky a Evropy.

Podobně jako v minulých letech tvořili z celkového počtu 23 705 zadržených nelegálních migrantů:

Ve srovnání se situací v předchozích letech došlo k viditelnému zvýšení počtu osob, které byly zadrženy při nedovoleném přechodu státních hranic ČR, u občanů Alžírska, Číny, Polska a Ukrajiny. Opět se zvýšil počet Tunisanů mezi zadrženými.

V roce 1996 bylo mezi zadrženými cizinci 210 osob s trvalým nebo dlouhodobým pobytem na území ČR, z toho nejvíce vietnamských občanů (65). Dalších 371 cizinců bylo z uprchlických táborů, mezi nimi převládali žadatelé z Rumunska (160) a Bulharska (127). Z těchto údajů vyplývá, že některé skupiny cizinců s legalizovaným pobytem na území České republiky zneužívají těchto institutů a pokoušejí se o nelegální překročení státních hranic. Tímto přestupkem zakládají právní možnost postihovat je zákazem pobytu a tím i zrušením dlouhodobého pobytu. Jedná-li se o žadatele o azyl, jsou vraceni do uprchlických táborů a jsou stále v azylovém řízení.

Od roku 1994 se zvyšuje podíl těch, kteří před nelegálním přechodem státních hranic směrem z ČR přicestovali na území naší republiky legálně. V roce 1996 činil tento podíl cca 70% cizinců zadržených (+ 2 990 osob oproti roku 1995) při pokusu o nedovolené překročení hranic ve směru na západ.

Mezi nelegálními migranty je více než 80% mužů, necelých 70% tvoří lidé ve věku do 30 let. Více než polovina ze zadržených je bez cestovních dokladů. Nelegální přechod státních hranic ČR ve směru z ČR uskutečňuje 60% migrantů do 3 dnů po vstupu na území ČR. V roce 1996 se znatelně zvýšil počet migrantů (více než 30%), kteří se snaží nedovoleně překročit státní hranice ČR ještě v den příjezdu do ČR. Česká republika je pro tyto cizince stále tranzitní zemí, nikoli cílovou.

Množí se případy nelegálních přechodů státních hranic v úkrytech vlakových souprav. V roce 1996 bylo zjištěno 231 osob (+ 146 osob proti roku 1995), které překračovaly hranice v úkrytu vlaků.

V roce 1994 bylo hlášeno na ŘS CPP 59 případů, v roce 1995 už 94 případů násilných přejezdů přes státní hranice České republiky, a to jak přes hraniční přechody, tak mimo ně, přes tzv. "zelenou hranici". V roce 1996 bylo evidováno 89 případů, většina jako v minulosti ve směru ze SRN do ČR (31), a z ČR do PR (24). Z pohledu krajů bylo nejvíce (58 případů, tj. 72%) násilných průjezdů státních hranic ČR hlášeno ze Severočeského kraje.

3.1.2 Nelegální přechody státních hranic s převaděčem.

S nelegální migrací cizinců je spojena nebezpečná kriminální aktivita založená na více či méně dokonalé přeshraniční spolupráci pachatelů s dělbou a specifikací činností v organizaci a logistice.

Převaděčství je pro evropské země, které jsou postiženy nelegální migrací cizinců, nadále závažným a nebezpečným jevem. Převaděčské sítě, převážně mezinárodního charakteru, založily na této kriminální činnosti zdroj v podstatě nekontrolovatelných zisků. Na schůzkách států zastoupených v rámci Budapešťského procesu bylo konstatováno, že této závažné kriminální aktivitě je třeba celoevropsky přisoudit vysoký stupeň nebezpečnosti a penalizovat ji vyššími sazbami.

Vláda České republiky vychází ze stejných závěrů - nelegální migraci a kriminální aktivity s ní spojené považuje za bezpečnostní rizika i pro Českou republiku. Legislativní a další opatření, která přijímá v bezpečnostní oblasti vycházejí z této skutečnosti a směřují k omezování této nebezpečné činnosti (viz. usnesení vlády č.296 z 15. 5. 1996 k problematice organizovaného zločinu a účinného postupu proti tomuto typu trestné činnosti.

[Program postupu proti organizovanému zločinu je v tomto materiálu charakterizován body:

a) Kvalitní vízová politika harmonizovaná se státy EU.

b) Přesné podmínky pro vstup cizinců na naše území. Systematická kontrola pobytu a podnikání cizinců v ČR.

c) Dobře kontrolovaná hranice.

d) Monitorování aktivit organizovaného zločinu, kde je to možné realizace jednotlivých kauz.

e) Kooperace represivních a zpravodajských složek.

f) Vybudování systému pro sběr a distribuci informací o organizovaném zločinu.

g) Mezinárodní propojení těchto pracovišť, výměna aktuálních informací.

h) Sestavování mezinárodních pracovních skupin, zaměřených na konkrétní problematiky (např. drogy, zbraně atd.)

i) Vytváření nových strategických postupů proti jednotlivým druhům organizované kriminality.

j) Organizování výcviků, stáží a školení pro policisty. celníky, zpravodajce atd. specializované na boj s organizovaným zločinem.

k) Kvalitní technické prostředky policie a dalších represivních složek.

l) Tvorba nové, účinné legislativy v této oblasti, kompatibilní s legislativou EU.

m) Informování veřejnosti o organizovaném zločinu a informování bezprostředně ohrožených subjektů.])

Novely trestního zákona a trestního řádu umožnily postihovat účinnějším způsobem další formy převaděčství a zločinného spolčení.

Česká republika je z hlediska převaděčství nadále tranzitním státem, kdy většina aktivit převaděčů je zaměřena na převádění nelegálních migrantů přes státní hranice České republiky na její území a dále pak do států západní Evropy. Potvrzuje to i zvýšení počtu migrantů (60%), kteří uskutečňují nelegální přechod státních hranic do 3 dnů po vstupu na území ČR a z toho polovina dokonce v den příjezdu do ČR.

Převaděčství lze charakterizovat fázemi. První fází je nábor nelegálních migrantů v zemích původu a dalšími pak vlastní přeprava těchto osob přes tranzitní země do země cílové. Pro majetnější nelegální migranty jsou opatřovány další služby, jako například padělané nebo pozměněné doklady umožňující legalizaci pobytu v cílové zemi (podle poznatků ŘS CPP je to charakteristické při převádění majetných Číňanů).

Poplatky za poskytnutí těchto dokladů se stále pohybují v tisícových částkách USD či DM za osobu.

V České republice byla i v roce 1996 zjištěna činnost se znaky převaděčství, tj. asistencí jiné osoby při nedovoleném překročení státních hranic, u 4 830 osob, tj. u 20,3% z celkového počtu 23 705 osob, které nedovoleně překročily státní hranice.

Z celkového počtu 4 830 osob, u kterých byl zjištěn nelegální přechod státních hranic České republiky za pomoci převaděče, pocházelo 47% z Asie, 46% z Evropy a necelých 5% z Afriky.

Postupně se zvyšuje procento osob, které se pokoušejí o nedovolené překročení státních hranic České republiky opakovaně. V roce 1993 se jednalo o 6.9% a v roce 1996 už o 14%. Zároveň roste i počet případů zneužití cestovních dokladů. V roce 1996 použilo 1 393 osob při přechodu hranic České republiky neplatný cestovní doklad, tedy 5.9% z celkového počtu 23 705 osob.

3.1.3 Provádění Readmisní dohody České republiky se SRN

Na hranicích se SRN jsou od 1. ledna 1995 přebírány osoby podle Dohody mezi vládou České republiky a vládou Spolkové republiky Německo o zpětném přebírání osob na společných státních hranicích (dále jen "Dohody").

Podle ustanovení Dohody bylo vyžádáno oběma stranami v průběhu dvou let převzetí celkem 16 641 osob, z toho 12 421 osob na hranicích se Saskem a 4 220 osob se Spolkovou zemí Bavorsko. Tento fakt kopíruje situaci na státních hranicích ČR se SRN. Česká republika má uzavřeny readmisní dohody se sousedními státy, kde vracení osob probíhá bez problémů, avšak oproti situaci na státních hranicích se SRN, jde o výrazně nižší počty předávaných cizinců. Na konci roku 1996 docházelo k potížím s vracením osob na Slovensko. Tato situace, která je průběžně řešena, byla částečně způsobena organizační restrukturalizací státní správy a výkonných útvarů slovenské cizinecké a pohraniční policie.

Česká republika má uzavřeny readmisní dohody i s nesousedními státy, s Maďarskem a Rumunskem, expertní jednání probíhají nad návrhy readmisních smluv se Slovinskem a s Francií, počítá se, že budou zahájena jednání o těchto dohodách s Ukrajinou a Běloruskem.

Pro účinnou realizaci readmise cizinců do domovských států je nutné vybudovat tzv. záchytné zařízení pro cizince či "vyhošťovací středisko". Toto opatření, související s readmisními kroky, je připravováno Ministerstvem vnitra a službou cizinecké a pohraniční policie. Cílem navrhované úpravy je vymezit režim pro osoby, které jsou připraveny na vyhoštění a jejich umístění v policejních celách není uplatnitelné.

3.2 Represivní opatření

Podle zákona č. 123/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů lze z rozhodnutí správního orgánu jako represivní opatření vůči cizincům aplikovat zákaz pobytu a vyhoštění (tzv. administrativní vyhoštění).

Za porušování zákonů České republiky byl v roce 1996 uložen zákaz pobytu 9 525 cizincům, což je o 13 14 více než v roce 1995. V případě, že cizinec nerespektuje rozhodnutí o zákazu pobytu a zdržuje se na území České republiky neoprávněně, maří tak výkon úředního rozhodnutí a může být z tohoto důvodu administrativně vyhoštěn. Cizinci, který spáchal trestný čin na území České republiky, může soud uložit trest vyhoštění z území republiky jako samostatný trest nebo vedle jiného trestu. Je-li rozsudek pravomocný a trest vykonatelný, je cizinec orgány cizinecké a pohraniční policie soudně vyhoštěn.

Podle státní příslušnosti byl v roce 1996 nejčastěji vyslovován zákaz pobytu občanům Ukrajiny, Svazové republiky Jugoslávie, Rumunska a Bulharska. Nejčastějším důvodem pro udělení zákazu pobytu bylo porušování pobytového režimu.

V roce 1996 bylo z území České republiky vyhoštěno celkem 1 065 cizinců ze 47 států. Občané států sousedících s Českou republikou (mimo Rakouska) tvořili jednu třetinu vyhoštěných cizinců (32,9%, 351 osob). Více než jednou čtvrtinou (26%) mezi vyhoštěnými byli zastoupeni občané Ukrajiny (280 osob) a občané Slovenska (270 osob). Letecky bylo vyhoštěno 404 cizinců, nejvíce Rumunů a Bulharů. Administrativně bylo vyhoštěno 369 cizinců a soudně 696 cizinců.

3.3 Trestná činnost cizinců.

Podle statistických údajů Policie České republiky bylo v roce 1996 pro trestnou činnost na území České republiky trestně stíháno 118.456 osob. Z uvedeného počtu bylo 7 181 cizinců, tj.6%. Ve srovnání s rokem 1995 tedy došlo k mírnému nárůstu. Na území Prahy bylo stíháno nejvíce 1 383 cizinců, tj. 19,3%. Praha vykazuje vysoce nadprůměrné procento podílu cizinců na celkovém počtu stíhaných pachatelů (11,4%).

Trestná činnost cizinců v České republice je značně různorodá a zpravidla se liší dle charakteru jednotlivých státních příslušností a podmínek v regionech. Celkově u těch cizinců, kteří se dopouštějí trestné činnosti, převládají prosté krádeže (24%), násilné trestné činy (16%), hospodářské trestné činy (15%) a krádeže vloupáním (13%). Cizinci se nestávají pouze pachateli trestné činnosti, ale mnohdy, zvláště ve velkých městech, i oběťmi.

V počtu cizinců, kteří byli v České republice stíháni pro trestnou činnost, tvořili v roce 1996 (stejně jako v letech 1994 i 1995) většinu občané Slovenské republiky (3 701 osob, tj. 51,5%). Na druhém místě co do počtu trestně stíhaných cizinců jsou občané Ukrajiny (615 osob tj. 8%). Oproti roku 1995 se jejich počet zvýšil o 292 osoby. K nárůstu došlo ve všech regionech České republiky, zejména u násilné trestné činnosti. Další skupinou trestně stíhaných cizinců jsou občané Vietnamu (597 osob), kteří se dopouštějí nejčastěji trestných činů proti předpisům o nekalé soutěži, ochranných známkách a proti autorskému právu. Občané Bulharska patří ke skupině cizinců, která se v roce 1996 podílela na trestné činnosti počtem 404 osob (tj. 5.6%). Z poznatků Policie ČR však vyplývá, že počet trestně stíhaných občanů Bulharska nevypovídá dostatečné o jejich trestné činnosti. Proti zákonům České republiky se prohřešují především děti pácháním drobných kapesních krádeží, přitom tyto děti nejsou za své jednání trestně odpovědné.

Kriminalita cizinců je závažným faktorem, který je ostře vnímán veřejností. Ministerstvo vnitra věnuje výše uvedeným informacím důslednou pozornost, veškeré poznatky analyzuje a výsledky analýz využívá při přípravě nových opatření a legislativy.

4. Činnost mezi národních a nevládních organizací s migrační tématikou.

Odborné mezinárodní organizace, které se zabývají problematikou migrace, pokračovaly v roce 1996 v trendu intenzifikace své činnosti, který je podmíněn zrychlováním mezinárodní mobility pracovních sil, rostoucím počtem uprchlíků a přílivem nelegálních migrantů do vyspělých zemí.

Členství České republiky v těchto odborných mezinárodních organizacích vytváří předpoklady pro účinnější využívání existujících kontrolních mechanismů mezinárodního pohybu pracovních sil směřujících do České republiky a přes její území, mezinárodní koordinaci politiky v oblasti migrace a využívání poznatků a zkušeností mezinárodního společenství pro stanovení efektivní migrační politiky České republiky tak, aby minimalizovala negativní dopad nelegální migrace na bezpečnostní a hospodářskou situaci a trh pracovních sil v ČR.

Zástupci České republiky řeší otázky negativních dopadů migrace na fóru, které se zabývá výměnou zkušeností a hledáním co nejefektivnější cesty k zabraňování nelegální migraci, známé pod názvem Budapešťská skupina. Toto mezinárodní seskupení dnes 34 států Evropy a množství dalších mezinárodních organizací je neformální strukturou, otevřenou pro všechny zainteresované státy, které jsou dotčeny problémy nelegální migrace, ať už jako státy produkující množství migrantů nebo jako státy tranzitní se svými specifickými problémy či jako státy cílové. Na posledním plenárním zasedání této skupiny bylo rozhodnuto uspořádat ve druhé polovině 1997 v Praze třetí "Konferenci ministrů odpovědných za nelegální migraci" Cílem zmíněného rokování ministrů je odpovědět na otázky a prodiskutovat témata: harmonizace trestního postihu převaděčů a obchodníků s lidmi, výměna informací o nelegální migraci, nelegální migrace jako jedna z forem organizovaného zločinu, návratové programy a readmise, vstupní podmínky a vízová politika a praxe a finanční a technická pomoc státům střední a východní Evropy.

S Budapešťskou skupinou úzce spolupracuje Mezinárodní centrum pro vývoj migračních politik (ICMPD), které v současné době funguje jako sekretariát Budapešťské skupiny. Tato mezivládní platforma sbírá a distribuuje informace o efektivních opatřeních v migrační oblasti, provádí rychlé a aktuální výzkumy a napomáhá středo a východoevropským státům v základní migrační orientaci.

Česká republika navázala kontakty i s organizací Mezivládní konzultace (IGC), která sdružuje členské státy Evropské unie, USA, Kanadu a Austrálii. Spolupráce s touto organizací vyústila do ucelené zprávy o filosofii readmisních dohod z pohledu států Evropské unie a České republiky, jako představitele asociovaných zemí.

Česká republika se mimo aktivit v oblasti nelegální migrace podílí rovněž na činnosti skupin dalších mezinárodních seskupení a organizací, které se zabývají migrací. Jedná se například o Výbor pro migraci Rady Evropy a migrační skupinu Středoevropské iniciativy. Největším problémem, se kterým se při jednání o migračních otázkách setkáváme, je otázka vymezení kompetencí. Jde především o to, jak dosáhnout stavu, aby se jednotlivé aktivity v migrační oblasti nepřekrývaly.

Středoevropská iniciativa se zabývá především výměnou názorů na současnou migrační situaci v regionu. V roce 1996 byla jednou z velmi diskutovaných otázek situace v Bosně a Hercegovině po podpisu Daytonské dohody a repatriace občanů Bosny a Hercegoviny do své původní vlasti. Schůzky migrační skupiny mají především informační charakter.

Výbor pro migraci Rady Evropy (CDMG) zkoumá migraci z mnoha úhlů pohledu, od problematiky legální migrace a pobytové agendy, přes pohyb migrujících pracovníků v rámci pracovních kontraktů, integraci cizinců do společnosti a otázky komunit, po problematiku rasismu a xenofobie. Zástupci relevantních útvarů Ministerstva vnitra, Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva zahraničních věcí se pravidelně těchto zasedání zúčastňují a diskutují řešení jednotlivých problémových okruhů s cílem nalézt optimální postupy pro Českou republiku.

Mezi další výbory Rady Evropy, jejichž činnosti se účastní česká strana, náleží Expertní výbor pro otázky územního azylu, uprchlíků a osob bez státní příslušnosti (CAHAR), který se i v roce 1996 zabýval především otázkou konceptu bezpečné třetí země v azylovém řízení.

Vzhledem k propojení uprchlických záležitostí s migračními problémy probíhají jednání jmenovaných výborů jedenkrát ročně společně.

V rámci výborů států EU byla Česká republika přizvána k zasedání výboru CIREFI, zabývajícího se výměnou informací o imigračních podmínkách, kde informovala o imigrační politice, kontrolních mechanismech a postupech vůči nelegální migraci. Jednalo se o první a jedinou schůzku tohoto výboru s asociovanými státy. Přesto, že zástupci České republiky nabízeli možná řešení pro výměnu informací, existují stále právní i technické překážky pro napojení do informačních systémů Evropské unie.

V uprchlické oblasti pomáhá České republice existence styčné kanceláře Vysokého komisaře pro uprchlíky (UNHCR) v Praze svou poradenskou činností, technickými prostředky, podáváním informací ze zemí původu i asistencí při řešení jednotlivých případů. Vztah k UNHCR je zmíněn ve věcném záměru nového azylového zákona, kde bude jasně stanoven z pohledu azylové legislativy, procedury i infrastruktury.

Na konci roku 1995 přistoupila Česká republika k Mezinárodní organizaci pro migraci (IOM). Za cíl spolupráce byly zvoleny zejména repatriační programy, které organizuje IOM a návraty lidí, kteří přestali splňovat podmínky pro pobyt na území České republiky. Kooperační dohoda mezi vládou České republiky a IOM není dosud podepsána. I přes tuto skutečnost bude Česká republika usilovat o využití dalších forem spolupráce s IOM, které nejsou vázány na uzavření dohody o spolupráci s touto organizací. Jedná se např. o jazykové kursy pro pracovníky pohraniční policie, kooperaci při vydávání náhradních cestovních dokladů pro repatriované občany států, které nemají diplomatické zastoupení v České republice atd.

Kromě zmíněných mezinárodních organizací pracuje na území České republiky množství nevládních a charitativních organizací, které mají v centru svého zájmu uprchlíky, bezdomovce a lidi v nouzi, kteří potřebují pomoc právní radou či materiální výpomocí. Ministerstvo vnitra vítá tyto aktivity a uznává nezastupitelnost těchto organizací a sdružení v systému humanitární pomoci.

Napojení České republiky do mezinárodních organizací s migrační tématikou umožňuje konzultovat aplikaci současných migračních postupů, posuzovat efektivitu zamýšlených praktických kroků podle praxe jiných zejména členských států Evropské unie a zavádět principy stanovené pro oblast III. pilíře do české praxe. Stavba nového pobytového i azylového zákona v duchu imigračních a azylových zákonů států Evropské unie vytváří příznivé podmínky pro přijetí České republiky do Evropské unie a její struktury a zároveň předpokládá ujednocení i sekundární cizinecké legislativy.

Pro vybudování technické kompatibility by bylo vhodné využít pro oblast III. pilíře již připravené jednotlivé projekty financované z prostředků fondu PHARE. Tato možnost byla již několikrát konzultována s představiteli Evropské komise a je pravděpodobné, že pro rok 1997 se pro III. pilíř zmíněné fondy uvolní. Příkladem většího projektu, o kterém se vedly diskuse, byla centrální výrobna strojově čitelných dokladů.

5. Analýza migračních trendů

Obecné hodnocení migračních trendů ve světě je charakterizováno dvěma základními směry migračních pohybů - Jih-Sever a Východ-Západ, neustávajícím přílivem ekonomických migrantů do vyspělých států a usídlováním ucelených komunit, zvýšenou aktivitou organizovaných převaděčských sítí a růstem související trestné činnosti, nízkou úspěšností prevence vzniku migračních pohybů v domovských zemích, zpřísňující se legislativou v cizinecké a azylové problematice v cílových státech. Na druhé straně pak uvolňováním vnitřních trhů práce pro odborníky mezi vyspělými zeměmi a svobodným pohybem občanů uvnitř členských států Evropské unie, resp. Evropy, zvýšením kontroly vnějších hranic Evropské unie a rušením kontrol na hranicích vnitřních.

Česká republika není zasahována migračním pohybem ve směru Jih-Sever, vyjma žadatelů o přiznání postavení uprchlíka z afrických států, jejichž počet však rozhodně není dominantní. Avšak i tento fenomén je třeba monitorovat. Partneři v jihoevropských zemích varují před převážně ekonomicky motivovanými, nekontrolovatelnými proudy migrantů ze severní Afriky. V současné době monitorují relevantní útvary Policie České republiky pohyb migrantů z Albánie, stejná opatření byla zavedena ve většině evropských zemí. Sousední státy Albánie jsou připraveny na krizovou migrační situaci.

Region střední Evropy je cílovým i tranzitním územím pro směr Východ-Západ. Původní odhady obrovského množství běženců, především z území států SNS, se nepotvrdily, nicméně přílišná liberálnost v migrační politice by mohla ohrozit ekonomickou i bezpečnostní stabilitu země. Naopak přiznání si určité atraktivity území ČR pro imigranty a uvědomění si imigračního charakteru státu (počty trvale a dlouhodobě usedlých cizinců v České republice tomu napovídají) musí vést ke stanovení nové migrační politiky, k realistické cizinecké legislativě a efektivně funkčním kontrolním mechanismům v oblasti trhu práce i podnikání.

Předkládaný věcný návrh zákona o pobytu cizinců, který reflektuje výše zmíněné problémy, však sám o sobě nemůže vyřešit celou problematiku spojenou s pobytem cizinců na území České republiky. Například otázky spojené s trhem práce nebo podnikáním cizinců přesahující jeho rámec spadají do působnosti jiných orgánů. Nutno poznamenat, že situaci v těchto oblastech mohou podle současné úpravy příslušné orgány ovlivňovat, neboť povolení k zaměstnání či podnikatelské aktivity, zejména získávání živnostenských oprávnění, je předpokladem pro získání příslušného povolení k pobytu cizince. Řešení lze nalézt ve zvýšení náročnosti řízení za účelem povolení podnikání, např. přezkoumání původu kapitálu, který má být použit k podnikání na území České republiky, vytvoření pracovních míst, předložení podnikatelského záměru atp. Na základě usnesení vlády ČR č. 577 ze dne 13. 11. 1996 má ministr práce a sociálních věcí předložit vládě do 30. 6. 1997 věcný záměr zákona o zaměstnanosti zaměřený zejména na zaměstnávání cizinců, ministr průmyslu a obchodu má do 30. 6. 1997 nově upravit podmínky podnikání cizinců a doplnit dosavadní první úpravu živnostenského podnikání o řešení dosud neupravených nebo nejednoznačně řešených oblastí. Tyto právní úpravy ve spojení s věcným záměrem zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu vytvoří efektivní nástroj pro potlačování negativních jevů v oblasti imigrace cizinců.

I Česká republika se potýká s problémem převaděčství a s obchodem s lidmi. V kapitole o nelegální migraci je tento jev popsán faktograficky. Existuje účinný postup pro potírání tohoto nebezpečného jevu? Česká republika se přiklání k názoru evropských zemí, že společný harmonizovaný postih převaděčů se stejnou trestní penalizací, současně s principem extrateritoriality a využíváním konvence o právní pomoci ve věcech trestních může omezit kriminální aktivitu převaděčů. Zároveň je třeba zdůrazňovat vysokou společenskou nebezpečnost tohoto jevu.

Dalším krokem v migrační problematice je systém návratů do domovských států. Od dobrovolných návratů, kdy by stát měl usnadnit situaci těm, kteří se sami rozhodli vrátit do státu původu, přes readmisní průvozy a administrativní vyhoštění až po vyhoštění soudní a extradice. Každý z těchto postupů vyžaduje specifický přístup, technické zabezpečení a zodpovědnost orgánu, který se danou problematikou zabývá. Nebude-li Česká republika vracet do domovských zemí osoby, které přestaly splňovat podmínky pro pobyt na území České republiky, pak sama nutí takové osoby k nelegálnímu pobytu a tím i k související kriminalitě. Proto Ministerstvo vnitra ve spolupráci s IOM zvažuje přípravu repatriačních programů pro různé kategorie cizinců.

Ještě jeden migrační trend se objevuje stále více v naší společnosti. Jedná se o usazování ucelených komunit cizinců na území České republiky, etnicky, kulturně i ekonomicky se odlišujících od většiny obyvatelstva. Je věcí výchovy především české společnosti k tolerantnímu přístupu k těmto komunitám, aby se zabránilo všem projevům rasismu a xenofobie. Na druhé straně je zapotřebí efektivní kontroly všech zainteresovaných kontrolních orgánů k zamezování kriminálních projevů, které mají za následek negativní chování k těmto komunitám.