Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

1. 3. 1. 3. Výdaje na veřejnou spotřebu obyvatelstva a státu

Výdaje na veřejnou spotřebu obyvatelstva a státu zahrnují neinvestiční rozpočtové výdaje na odvětví školství, zdravotnictví, kultury, obrany, bezpečnosti a ostatní výdaje této skupiny, v nichž jsou zahrnuty výdaje poskytnuté v roce 1996 z ostatních rozpočtových kapitol, včetně kapitoly VPS. V celkových neinvestičních výdajích na veřejnou spotřebu obyvatelstva a státu podle jednotlivých rozpočtových kapitol a v jejich souhrnu jsou obsaženy jak neinvestiční výdaje rozpočtových organizací celkem, tak i příspěvky na činnost příspěvkovým organizacím, neinvestiční dotace občanským sdružením a ostatní dotace a příspěvky.

Výdaje všech rozpočtových kapitol zahrnutých do této skupiny výdajů (po vyčlenění transferů pro obyvatelstvo, tzn. důchodů a ostatních dávek u kapitol Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti a zahrnutí příspěvku státu na zdravotní pojištění do kapitoly Ministerstvo zdravotnictví) vzrostly proti roku 1995 o 18,27 mld. Kč (o 11,4%). Proti rozpočtu po všech změnách nebyly čerpány výdaje ve výši -4,38 mld. Kč (-2,4%). Výdaje na školství, zdravotnictví a kulturu dále vzrostly, přestože podíl neinvestičních výdajů rozpočtových organizací má klesající tendenci a naopak se zvyšuje podíl výdajů na příspěvky na činnost příspěvkovým organizacím, neinvestiční dotace občanským sdružením a na ostatní dotace a příspěvky.

a) Výdaje na veřejnou spotřebu obyvatelstva

Celkové neinvestiční výdaje rozpočtových a příspěvkových organizací stanovené pro kapitolu Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy představují podle vykázané skutečnosti v návrhu SZÚ 32,9% výdajů na veřejnou spotřebu obyvatelstva a státu, zatímco v r. 1995 se podílely 28,1%. Byly čerpány na 99,7% a jejich výše v porovnání s rokem 1995 vzrostla o 13,66 mld. Kč (o 30,2%). Tento nárůst byl však ovlivněn mnoha delimitacemi činností, zejména na základě zákona č. 272/1996 Sb., podle něhož byla např. převedena střední odborná učiliště z bývalého Ministerstva hospodářství a střední zdravotní školy z Ministerstva zdravotnictví do kapitoly Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Ze zvýšení schváleného rozpočtu kapitoly Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy o 7,47 mld. Kč připadá 96,4% na delimitace, avšak přesto nárůst celkových neinvestičních výdajů kapitoly proti r. 1995 činil ve skutečnosti r. 1996 14,3%.

V roce 1996 pokračoval, obdobně jako v roce 1995 a 1994, postupný přechod škol a školských zařízení z rozpočtové na příspěvkovou formu hospodaření. Čerpání příspěvku příspěvkovým organizacím na provoz za rok 1996 dosáhlo 28,9 mld. Kč a podle hodnocení uvedeného v návrhu SZÚ vzrostly tyto příspěvky v porovnání s rokem 1995 o 8,8 mld. Kč. Přesuny neinvestičních prostředků mezi rozpočtovými a příspěvkovými organizacemi v objemu 6,9 mld. Kč byly převážnou náplní 95 rozpočtových opatření, z nichž 6,5 mld. Kč se týkalo zvýšení z titulu delimitací.

Jak ze Zprávy vlády vyplývá, v roce 1996 dále vzrostl objem ostatních dotací a příspěvků, které jsou z kapitoly Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy poskytovány organizacím jiných zřizovatelů (proti r. 1995 o 44,3%). Schválený rozpočet těchto výdajů byl zvýšen o 2,1 mld. Kč a čerpán ve výši 11,82 mld. Kč (100,0%). Většinou se jednalo o dotace poskytované školám a školským zařízením zřizovaným obcemi (z 81,2%), avšak téměř 2,0 mld. Kč byly poskytnuty soukromým školám. V této souvislosti je NKÚ toho názoru, že nárůst dotací a příspěvků soukromým školám v r. 1996 o 1,0 mld. Kč (o 100,0%) proti r. 1995 vyžaduje, aby Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vyhodnotilo efektivnost a hospodárnost takto vynaložených prostředků ze státního rozpočtu a výsledky tohoto posouzení využilo v návrhu úprav rozpočtu ještě na rok 1997, příp. pro návrh státního rozpočtu na rok 1998.

Kromě neinvestičních výdajů ze státního rozpočtu ve výši 58,85 mld. Kč byly na školství vynaloženy další výdaje z rozpočtů okresních úřadů a obcí ve výši 9,96 mld. Kč, takže neinvestiční výdaje na školství činily úhrnem 68,81 mld. Kč. Podle údajů uvedených v návrhu SZÚ vzrostly tyto výdaje v porovnání s předchozím rokem o 14,21 mld. Kč (o 26,0%).

Neinvestiční výdaje na kulturu (schválený rozpočet 2,89 mld. Kč) byly realizovanými rozpočtovými opatřeními zvýšeny o 0,05 mld. Kč a čerpány na 99,0% (2,91 mld. Kč). V porovnání s r. 1995 bylo na tyto výdaje vynaloženo o 0,30 mld. Kč (o 11,5%) více rozpočtových prostředků.

Neinvestiční výdaje na kulturu v působnosti okresních úřadů vzrostly proti r. 1995 o 0,64 mld. Kč na 5,45 mld. Kč a byly splněny na 110,3% (rozpočet po všech změnách překročen o 0,51 mld. Kč).

V rámci kontroly hospodaření s majetkem státu a s prostředky státního rozpočtu u příspěvkových organizací Ministerstva kultury, provedené v roce 1996 (Kontrolní závěr č. 96/33, Věstník NKÚ, ročník IV, částka 4) NKÚ zjistil kromě nedodržování a nedostatečného uplatňování příslušných právních norem také systémové nedostatky v legislativní úpravě správy, evidence a využívání sbírkových fondů v majetku státu. Přestože se jedná o sbírkové fondy s vysokou historickou, uměleckou nebo vědeckou hodnotou, není obecně závazným právním předpisem stanovena sbírkotvorná činnost hrazená ze státního rozpočtu, závazný způsob vedení sbírkové evidence, provádění periodických inventarizací sbírkových předmětů a jejich vyřazování, způsob ochrany sbírek v jejich celistvosti, jejich veřejné využívání a stanovení podmínek jejich vývozu do zahraničí. Sbírkové předměty, jako specifický druh majetku určený k trvalému uchování, nejsou oceňovány a vedeny v účetní evidenci organizací, ale jsou evidovány podle metodického pokynu Ministerstva kultury v operativní evidenci jako jiný hmotný majetek podle počtu sbírkových položek (přírůstkových nebo inventárních čísel). V uvedené oblasti postupují muzea a galerie řízené Ministerstvem kultury podle Směrnice pro správu, evidenci a ochranu sbírek v muzeích a galeriích, čj. 12 983/83-VI/3 ze dne 20. 4. 1984, vydané Ministerstvem kultury České socialistické republiky podle zákona č. 54/1959 Sb., o muzeích a galeriích, která již nevyhovuje současným potřebám.

Občanský zákoník umožňuje právnickým osobám, kterými jsou i rozpočtová a příspěvková organizace, zřizovat nadace k obecně prospěšným cílům. Právním předpisem však není upraveno disponování státních organizací s finančními prostředky na účtech, popř. podúčtech nadací nezávisle na rozpočtu zřizovatele.

Neinvestiční výdaje na zdravotnictví hrazené ze státního rozpočtu byly čerpány v objemu 19,24 mld. Kč, tj. 99,9% rozpočtu po všech změnách. V porovnání se skutečností roku 1995 byly o 2,38 mld. Kč vyšší. Z rozpočtovaných výdajů státního rozpočtu po všech změnách (19,26 mld. Kč) představuje 85,4% příspěvek státního rozpočtu Všeobecné zdravotní pojišťovně a dalším zdravotním pojišťovnám na úhradu pojistného za občany, za něž pojistné hradí stát. Podíl výdajů na tento příspěvek ze skutečně vynaložených výdajů zůstal shodný (85,4%) a shodné bylo i čerpání ve výši 16,44 mld. Kč. Výdaje ze státního rozpočtu na pojistné hrazené státem byly v porovnání s rokem 1995 o 3,14 mld. Kč (o 23,6%) vyšší. Zbývající část čerpaných výdajů ve výši 2,80 mld. Kč představují neinvestiční výdaje na zdravotnické organizace ústředně řízené, což je o 0,76 mld. Kč (o 21,3%) méně než v roce 1995. Pokles těchto výdajů, které jsou určeny na financování činností, jež nehradí zdravotní pojišťovny, a byly čerpány na 99,3%, byl ovlivněn především delimitací zdravotnického školství do kapitoly Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy podle zákona č. 272/1996 Sb.

Neinvestiční výdaje na zdravotnictví hrazené z rozpočtů okresních úřadů a obcí byly čerpány ve výši 4,41 mld. Kč, tj. na 106,0% (v roce 1995 4,12 mld. Kč, tj. na 100,2%).

V rámci kontroly hospodaření s prostředky státního rozpočtu kapitoly Ministerstvo zdravotnictví NKÚ zjistil nedostatky, které spočívaly zejména v porušení pravidel hospodaření s rozpočtovými prostředky, jež stanoví zákon č. 576/1990 Sb., v porušení vyhlášky č. 205/1991 Sb., o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací, a některých dalších právních norem (Kontrolní závěr č. 95/26, Věstník NKÚ, ročník IV, částka 2).

V této souvislosti, v návaznosti na hodnocení rozpočtového hospodaření kapitoly č. 335 - Ministerstvo zdravotnictví, obsaženém v návrhu SZÚ, upozorňuje NKÚ na některé nedostatky, které nebyly v hospodaření resortu odstraněny a přetrvávaly i v rozpočtovém hospodaření roku 1996.

Např.

- Nemocnice s poliklinikou Kostelec n. Č. L. zůstala i v roce 1996 rozpočtovou organizací, jejíž provoz byl plně financován ze státního rozpočtu (33 mil. Kč), neboť nemocnice neuzavřela smlouvu s žádnou zdravotní pojišťovnou na úhradu svých výkonů. Na tento nehospodárný stav upozornila již předmětná kontrola NKÚ č. 95/26;

- od roku 1994 Ministerstvo zdravotnictví ve svých závěrečných účtech pouze komentuje stále se zvyšující ztrátu hospodaření velkých nemocnic, bez uvedení jakýchkoliv řešení vzniklé situace. Z předloženého materiálu Ministerstva zdravotnictví vyplývá, že za rok 1996 dosáhla tato ztráta částky 1 611 981 tis. Kč. V návrhu SZÚ není tato ztráta vůbec zmíněna. Výše uvedenou kontrolou NKÚ bylo zjištěno, že Ministerstvo zdravotnictví nemá v průběhu rozpočtového roku žádné informace o potřebách a zdrojích nemocnic, neboť od roku 1993, v souvislosti se změnou financování zdravotnictví, nemocnice přestaly sestavovat rozpočet svých příjmů a výdajů, přestože platné předpisy (vyhláška č. 205/1991 Sb., účtová osnova aj.) jim jako příspěvkovým organizacím tuto povinnost ukládají.

O přijatých opatřeních Ministerstva zdravotnictví na základě výsledku provedené kontroly se závěrečný účet kapitoly nezmiňuje, a jak vyplývá z Parlamentních zpráv, nebylo v tomto směru naplněno ani usnesení Poslanecké sněmovny č. 64 z 2. 10. 1996, kterým požádala ministra zdravotnictví, aby do konce roku 1996 zpracoval a předložil opatření k nápravě v návaznosti na závěry kontroly NKÚ.

NKÚ dále upozorňuje na neúplnost a nekonkrétnost některých údajů v závěrečném účtu kapitoly č. 335, obsaženém v návrhu SZÚ, týkajících se zejména realizace programů zdravotně politické linie.

Např.

- na realizaci programů zdravotně politické linie rozpočtovalo Ministerstvo zdravotnictví v rozpisu ukazatelů schváleného rozpočtu částku 125 mil. Kč, jejíž čerpání není v závěrečném účtu nijak komentováno;

- Národní plán opatření pro snížení negativních důsledků zdravotního postižení, ve smyslu usnesení vlády č. 493 z r. 1993, postrádá komentář k vyhodnocení jeho plnění, zejména konkrétní údaje o skutečně čerpaných částkách;

- u Národního programu zdraví, ve smyslu usnesení vlády ČR č. 273 z r. 1992, není uvedeno vyhodnocení plnění. Tématické okruhy nemají vymezenou finanční částku a z výčtu organizací, které obdržely finanční prostředky, není zřejmé, jaké úkoly za přidělené prostředky zajistily;

b) Výdaje na veřejnou spotřebu státu

Neinvestiční výdaje na obranu a bezpečnost celkem (schválený rozpočet 41,34 mld. Kč) byly realizovanými rozpočtovými opatřeními zvýšeny o 1,80 mld. Kč (o 4,4%) a čerpány na 99,4% (42,90 mld. Kč).

Výdaje na obranu ve výši 20,97 mld. Kč (schválený rozpočet) byly zvýšeny o 1,20 mld. Kč a čerpány na 99,9% (22,16 mld. Kč). V porovnání s předchozím rokem zaznamenaly vzestup o 2,31 mld. Kč (o 11,6%).

Výdaje na bezpečnost ve výši 20,37 mld. Kč (schválený rozpočet), zahrnující pouze kapitolu Ministerstvo vnitra, byly zvýšeny o 0,60 mld. Kč (o 2,9%) a čerpány na 98,9%. V porovnání s rokem 1995 vzrostly o 2,92 mld. Kč (o 16,4%).

V rámci kontroly hospodaření s majetkem státu a prostředky státního rozpočtu kapitoly Ministerstvo obrany při zásobování Armády ČR potravinami (Kontrolní závěr č. 96/3 1, Věstník NKÚ, ročník IV, částka 4) NKÚ zjistil, že stav systému centrálního zásobování potravinami neodpovídá žádoucímu hospodárnému a efektivnímu využití rozpočtových prostředků a účelům, které jsou vyjádřeny ustanoveními smluv. Zásady hospodárnosti a efektivnosti výdajů prostředků státního rozpočtu vynaložených na nákup potravin nebyly vojenskými finančními úřady a vojenskými útvary i samotným Ministerstvem obrany dodržovány, docházelo zejména

- k hrazení vyšších cen než smluvních,

- k přesunům objednávek z oblasti cen monitorovaných potravin, u nichž je uplatňováno snížení o 6%, do oblasti cen nemonitorovaných,

- k nevyužívání možností nákupů brambor a zeleniny za výhodnější sezónní ceny,

- k nedostatečnému využívání počítačového komunikačního systému,

- k nedostatečnému využívání sankčních ujednání.

Uvedenými postupy bylo porušováno příslušné ustanovení vyhlášky č. 205/1991 Sb. Časté porušení předpisů bylo zjištěno také v oblasti hospodaření s majetkem státu, a to především při evidenci a ochraně státního majetku určeného ke skladování a zpracování potravin.

Řada porušení příslušných ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, spočívala zejména v neúplnosti účetnictví, kdy o značném rozsahu majetku a závazcích nebylo účtováno, v neprovádění inventarizací veškerého majetku a závazků, v nedodržování účtové osnovy a postupů účtování a náležitostí účetních dokladů.

NKÚ upozorňuje, že dochází k opakování nedostatků a k porušování právních předpisů, na které poukázal v již dříve provedených kontrolách a schválených kontrolních závěrech.

1) Z textové části a tabulkové části závěrečného účtu kapitoly č. 336 - Ministerstvo spravedlnosti ČR, zahrnutého v návrhu SZÚ, vyplývá:

- v tabulce Bilance příjmů a výdajů kapitoly za rok 1996 jsou vykázány příspěvky na činnost příspěvkovým organizacím ve výši 26 311 tis. Kč a rovněž v textu komentáře o hospodaření kapitoly je uvedeno: "Snížený příspěvek na činnost příspěvkovým organizacím - čtyřem zotavovnám Vězeňské služby činil 26 311 tis. Kč a byl čerpán na 100%".

K tomu NKÚ připomíná, že zotavovny Vězeňské služby ČR, jako zálohované organizační články této rozpočtové organizace, nebyly ani do konce roku 1996 zřízeny ve smyslu § 31 zákona č. 576/1990 Sb. jako příspěvkové organizace a přesto jim byl Ministerstvem spravedlnosti v roce 1996 (stejně jako v předchozím roce) z kapitoly příspěvek na činnost příspěvkových organizací poskytnut. Na tento stav NKÚ upozornil již v roce 1996 (Kontrolní závěr z kontroly hospodaření s nemovitým majetkem a prostředky státního rozpočtu kapitoly Ministerstvo spravedlnosti vyčleněnými na zabezpečení vybraných ústavů a zařízení Vězeňské služby č. 95/17, Věstník NKÚ, ročník IV, částka 2).

2) Vězeňská služba ČR již v roce 1994 překročila limit mzdových prostředků a část platů zaměstnanců uhradila až z rozpočtu následujícího roku. Na toto závažné porušení rozpočtových pravidel republiky, zejména ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 576/1990 Sb., poukázaly již výsledky zmíněné kontroly. Přesto k obdobnému jevu došlo v roce 1995 a následně i 1996 (viz komentář k ZÚ kapitoly č. 336), bez přijetí zásadních opatření z úrovně Ministerstva spravedlnosti a Ministerstva financí.

3) K závěrečnému účtu kapitoly 314 - Ministerstvo vnitra: Ve Zprávě vlády k návrhu SZÚ, část "Obrana a bezpečnost", se konstatuje, že " v hodnoceném roce přetrvávala napjatá situace..., projevující se v nedostatku mzdových prostředků na platy policistů. Otázka byla řešena ve spolupráci s Ministerstvem financí, které obdobně jako v předchozím roce vyslovilo souhlas s použitím prostředků roku 1997 na krytí propadu z roku 1996."

NKÚ však zjistil, že Ministerstvo vnitra v roce 1995 uhradilo část platů policistů a souvisejících zákonných odvodů v souhrnné výši 264 875 tis. Kč až z prostředků roku 1996 bez souhlasu Ministerstva financí. Naopak ministr financí ve svém stanovisku, zaslaném ministru vnitra pod čj. 341/1087/96, ze dne 5. ledna 1996, vyjádřil nesouhlas s použitím prostředků schváleného rozpočtu resortu na rok 1996 na krytí nedostatku mzdových prostředků v závěru roku 1995. Toto závažné porušení rozpočtových pravidel republiky nebylo MF, jak ze Zprávy vlády k návrhu SZÚ za rok 1996 vyplývá, zásadně řešeno nebo postiženo ani v roce 1996.

1. 3. 2. Kapitálové výdaje

Státní rozpočet vykázal v čerpání investičních výdajů loňského roku částku 46,40 mld. Kč. Ač byl tento objem o 2,28 mld. vyšší než v roce 1995, přesto poklesl v relaci k celkovým skutečným rozpočtovým výdajům z 10,2% (1995) na 9,6%. Čerpání kapitálových výdajů vzhledem k upravenému rozpočtu (47,82 mld. Kč) dosáhlo úrovně 97,0%. Stav byl ovlivněn nezbytnými opatřeními vlády v důsledku nižšího tempa růstu hospodářství, než se předpokládalo při sestavování státního rozpočtu.

I přes úpravy rozpočtu vývoj čerpání kapitálových výdajů kopíroval sezónní průběh let 1994 a 1995 s typickým vrcholem v měsíci prosinci, když přitom v průběhu uplynulých dvou let vykazovalo pokladní plnění státního rozpočtu až do listopadu včetně podproporcionální vývoj. Prudký prosincový výkyv r. 1995 se v loňském roce neopakoval v takové míře díky regulaci koncem roku a přesunu některých výdajů do roku 1997.

Několik let po sobě se vyskytující prosincové vybočení stojí za analýzu, která by odhalila jednak objektivní příčiny vyvolávající nerovnoměrnost v průběhu čerpání investičních výdajů a jednak ostatní příčiny subjektivní, administrativní aj. povahy. Dosud zatím nečetná zdůvodnění odkazovala na nejrůznější nedostatky zejména při zahajování stavebních investic, anebo u strojních investic zase na praktickou nemožnost čerpat prostředky začátkem roku v důsledku časových sousledností mezi disponibilitou prostředků a jejich faktickým užitím v návaznosti na respektování zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Neznámou zůstává míra využívání informací jednotlivými subjekty z registru investic MF v tom smyslu, aby, při několikaletém výhledu dopředu, kdy jsou známy předpokládané nároky na státní rozpočet, se informace vyhodnocovaly také se zaměřením na zrovnoměrnění čerpání rozpočtových prostředků v průběhu rozpočtového roku.

Pokud jde o dokument návrhu SZÚ, je v tabulce č. 47 v části C uveden přehled rozpočtových kapitol, jež mají rozhodující podíl na celkových skutečných kapitálových výdajích státního rozpočtu (bez dotací okresním úřadům a obcím). V níže uvedené tabulce, zpracované NKÚ, je jejich úplný přehled. Z něho je patrné, že prvních deset kapitol (z celkem 34 na těchto výdajích se podílejících) s výdaji přesahujícími 1 mld. Kč za rok má téměř 90%-ní podíl na celkových kapitálových výdajích. Na 24 zbývajících kapitol připadá pouze 10% výdajů. A naopak - jen 6 kapitol (Ministerstvo dopravy a spojů, Ministerstvo obrany, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo financí a Ministerstvo zdravotnictví) vynakládá téměř 3/4 všech kapitálových výdajů a při tom podíl každé z kapitol na jejich úhrnu je vyšší než 7%.

Z tabulky je tedy patrný ekonomický význam jednotlivých kapitol a význam pro vnitřní i externí kontrolu nakládání s rozpočtovými prostředky.

V komentáři navazujícímu na tabulku č. 47, resp. 48 (část C návrhu SZÚ), v němž se porovnávají výdaje v kapitolách MDS, MŠMT a MZ s rokem 1995, jsou uvedeny jiné hodnoty, než vycházejí propočtem z připojených tabulek. V kapitole MDS bylo proti roku 1995 čerpáno o 1 099 mil. Kč více (srovnej v tab. č.48; v komentáři je uvedena hodnota 0,7 mld. Kč) a úhrn za kapitoly MŠMT a MZ je v letech 1995 a 1996 shodný (srovnej: 1995 [4,1 + 4,2 = 8,3 mld. Kč]; 1996 - [4,9 + 3,4 = 8,3 mld. Kč]; v komentáři se hovoří o téměř 1 mld. Kč nižším čerpání v r. 1996 proti roku 1995). Rozdílnost hodnocení však může být vyvolána nestejným objektovým vztahem. Pak komentář v návrhu SZÚ postrádá větší přesnost.

Z výsledku rozpočtového hospodaření je zřejmé, že v šesti kapitolách (MŠMT, MV, MZV, MZe, AV a ČÚZK) došlo k překročení čerpání kapitálových výdajů v rozsahu 100,11% až 108,60% měřeno k upravenému rozpočtu. Ve všech případech byly pro navýšení prostředků použity mimorozpočtové zdroje mající svůj původ v hospodářské činnosti, sponzoringu apod.

Kontroly, které NKÚ vykonal v oblasti kapitálových výdajů v průběhu r. 1996 a prvních čtyř měsíců letoška prokázaly

- neopodstatněnost výdajů, jako u České správy letišť, s. p., jemuž byla poskytnuta investiční dotace ve výši 407,3 mil. Kč, přičemž podnik měl ke krytí potřeb dostatek vlastních zdrojů;

- nekázeň a nehospodárnost v hospodaření s prostředky státního rozpočtu. Např. investiční dotace MDS na modernizaci I. tranzitního železničního koridoru Děčín - Praha - Břeclav činily v r. 1996 celkem 1 290 mil. Kč (od počátku výstavby, tj. v letech 1993 - 1996 celkem cca 2 929 mil. Kč, na celou výstavbu pak mají obnášet 9 000 mil. Kč). Kontrolou čerpání dotace, ale i bankovních úvěrů se státní zárukou, jejichž výše činí přibližně 12 000 mil. Kč, bylo zjištěno, že investorovi - s. o. České dráhy, nebyly na tuto výstavbu závazně stanoveny celkové náklady, jejich krytí, realizační termíny a rozsah prací včetně základních parametrů. S. o. České dráhy nedodržuje původní náklady staveb I. koridoru a předpokládá zvýšení investičních nákladů zhruba o 48%, přičemž zvýšení nemá kryto zdroji. Termín realizace - rok 2000 - bude minimálně o dva roky posunut. Jednotlivé stavby jsou realizovány ve větším rozsahu a s nákladnějšími technickými řešeními, než bylo původně s. o. České dráhy deklarováno. Jiným příkladem je investiční dotace na výstavbu silnice I/52 Brno - Rajhrad - Mikulov. Ta v r. 1996 činila 1 015 mil. Kč. Při kontrole byly zjištěny nehospodárnosti při vynakládání prostředků ze státního rozpočtu a neúměrné zvyšování rozpočtové ceny díla;

- porušování účelovosti při realizaci investičních výdajů, jako tomu bylo v resortu MDS u organizací Správy a údržby silnic, které použily rozpočtové prostředky k financování jiných než účelově vymezených úkolů;

- financování investic z provozních prostředků příspěvkových organizací. Tohoto nepokrytého jednání se dopustily rovněž organizace uvedené v předchozím příkladu. Při jiné kontrole v resortu kultury vyšlo najevo, že příspěvkové organizace využívají k pořízení hmotného investičního majetku (např. automobilů, kopírovacích strojů, počítačů apod.) finanční leasing. Nájemné se hradí na základě leasingové smlouvy (smlouvy o finančním pronájmu) z nákladů na provoz. Tím se pořizuje investiční majetek z neinvestičních prostředků. K uvedenému zjištění se vztahuje ustanovení čl. III odst. 3 písm. c) účtové třídy 0 přílohy č. 2 Opatření FMF čj. V/20 530/1992 "... i tyto účetní případy přicházejí v úvahu v případech, kdy využití finančního leasingu dovolují příslušné finančně právní předpisy, ...". Není však stanoveno, které finančně právní předpisy tuto oblast upravují. Uvedený způsob pořizování hmotného investičního majetku je pro státní rozpočet nákladnější, a tudíž méně efektivní.

Výsledky kontrol dokládají stále relativně nízkou úroveň právního vědomí subjektů napojených na státní rozpočet v některých resortech i nedostatek smyslu pro dodržování principu hospodárnosti.

2. Hospodaření podle rozpočtových kapitol

V této části Stanoviska se hodnotí plnění příjmů rozpočtových organizací a odvodů příspěvkových organizací, jež spadají do kategorie nedaňových příjmů, a čerpání vybraných kategorií rozpočtových výdajů v kapitolním členění.

2. 1. Příjmy rozpočtových organizací a odvody příspěvkových organizací

Hodnocení příjmů rozpočtových organizací se týká kapitol zařazených do státního rozpočtu s výjimkou kapitoly Bezpečnostní informační služba a těch, v nichž příjmy nebyly rozpočtovány, resp. jejichž činnost byla zahájena až v průběhu roku nebo byla předčasně zrušena (Senát Parlamentu ČR, Ministerstvo pro místní rozvoj, Úřad pro státní informační systém, Úřad pro legislativu a veřejnou správu).

Příjmy rozpočtových organizací 26 kapitol vykázaly plnění celkem na 85,8%. Mezi jednotlivými kapitolami jsou značné rozdíly. Nejvyšší plnění vykazuje kapitola KPR, a to na 906,0% (její podíl je však malý). Schválený a upravený rozpočet činil 250 tis., skutečné plnění pak 2 265 tis. Kč. Druhé největší plnění vykazuje SÚJB ve výši 696,7% upraveného rozpočtu, když skutečnost představuje 5 504 tis. Kč.

Na příjmech kapitoly KPR se významnou měrou podílely nahodilé příjmy a příjmy z činnosti archivu a spisovny. Veškeré činnosti, z nichž plynou příjmy z provozu Pražského hradu, byly delimitovány na příspěvkovou organizaci Správa Pražského hradu.

U správce kapitoly SÚJB byl schválený rozpočet příjmů ve výši 790 tis. Kč překročen o 4 714 tis. Kč. Na dosažených příjmech se podílely výnosy pokut udělených Úřadem za porušení předpisů a příjmy za poskytované služby. Na vrub příjmů byly převedeny 3 403 tis. Kč z rezervního fondu na pokrytí zvýšené potřeby neinvestičních výdajů.

Na opačném konci plnění rozpočtových příjmů se nalézá kapitola MO. Příjmy z činnosti rozpočtových organizací, rozpočtované ve výši 305 900 tis. Kč, byly splněny na 82,87%, tj. 253 484 tis. Kč. Doplňkové, nahodilé a ostatní příjmy, rozpočtované v objemu 1 062 700 tis. Kč, vykázaly plnění pouze na 15,04%, tj. ve výši 159 836 tis. Kč. Upravený rozpočet 1 368 600 tis. Kč byl tak splněn pouze na 30,2% (v objemu 413 320 tis. Kč).

Uvedené tři kapitoly vykázaly příjmy rozpočtových organizací v extrémním rozpočtovém plnění.

Mezi kapitoly s relativně vysokými úkoly v oblasti příjmů rozpočtových organizací patří (podle objemu upraveného rozpočtu po všech změnách) kromě již zmíněného MO také SSHR (upravený rozpočet ve výši 1 390 000 tis. Kč splněn na 81,73%), dále MV (upravený rozpočet 553 417 tis. Kč splněn na 100,59%), MŠMT (upravený rozpočet 468 043 tis. Kč splněn na 80,63%), MDS (upravený rozpočet 449 171 tis. Kč splněn na 114,78%), MZV (upravený rozpočet 410 000 tis. Kč splněn na 84,84%).

V návrhu SZÚ, část F, v závěrečném účtu kapitoly 327 - Ministerstvo dopravy a spojů - je konstatováno nesplnění předpokládaného celoročního příjmu za rok 1996 rozpočtovou organizací Stavební obnova železnic (plnění pouze na 83,6%), přestože jí byl během roku rozpočet příjmů snížen. K tomu NKÚ připomíná, že v Kontrolním závěru z kontroly hospodaření s majetkem státu a s prostředky státního rozpočtu kapitoly 327 - Ministerstvo dopravy na rok 1994 č. 94/37, schváleném dne 29. 6. 1995 (Věstník NKÚ, ročník III, částka 3), upozornil, že zjištěné nedostatky v oblasti evidence majetku a účetnictví Stavební obnovy železnic mohou mít závažné dopady na přípravu a realizaci privatizačního procesu této organizace v roce 1995. Přestože tato organizace má podle charakteru své činnosti fungovat na podnikatelské bázi a z tohoto důvodu měla být v roce 1995 převedena na formu státního podniku a následovně privatizována, funguje dosud v působnosti MDS jako rozpočtová.

V položce odvodů příspěvkových organizací uplatnil správce MZV jako jediný využití možnosti dané ustanovením § 16 vyhlášky č. 205/1991 Sb., o předpisu odvodů, a to u Diplomatického servisu. Jedná se však o celorozpočtově nízkou příjmovou položku 10 000 tis. Kč.

I když příjmy rozpočtových a odvody příspěvkových organizací za všechny kapitoly dosáhly 5 071 200 tis. Kč, představují pouze 1,05% celkových skutečných rozpočtových příjmů. Mají sice malý ekonomický význam, ale i tak bývají často při rozpočtování podhodnocovány. Jejich plnění či neplnění má totiž dopady na finanční transakce výdajové strany, a proto tyto příjmy jsou zpravidla rozpočtovány níže, než jaká je potom dosahovaná skutečnost. Proti této tezi by mohlo nasvědčovat faktické plnění upraveného rozpočtu na 86,16% za všechny kapitoly. Ale na druhé straně výrazný propad jen u jediného správce (MO - 30,20%) zapříčinil celkové nesplnění.

Každoročně se vyskytují ve výsledcích příjmů rozpočtových organizací a odvodů příspěvkových organizací relace nad úrovní 150%. V loňském roce takovým způsobem překročilo plnění příjmů 12 kapitol. Z nich sedm se dostalo nad úroveň 200%. Dvě kapitoly se dokonce pohybují přibližně v mezích 700 - 900% (SÚJB a KPR). Překračování příjmů nad 200% je sice pro rozpočet příznivé, ale na druhé straně svědčí o poněkud méně kvalitním rozpočtovém plánování, anebo o spekulativním přístupu k rozpočtu příjmů. V každém případě jde minimálně o 100%-ní chybu v odhadech konečného výsledku.

2. 2. Vybrané výdaje státního rozpočtu ČR podle kapitol

Po všech změnách byl v průběhu roku 1996 upraven rozpočet neinvestičních výdajů celkem ve 34 kapitolách z 35 rozpočtových kapitol (bez VPS).

Kapitola VPS, která má své specifické funkční postavení, není do tohoto hodnocení zařazena, stejně jako kapitola Bezpečnostní informační služba. Dále nejsou do hodnoceného souboru zařazeny již zrušené kapitoly Ministerstvo hospodářství, Úřad pro legislativu a veřejnou správu a Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci a v průběhu roku 1996 nově zřízené kapitoly Senát Parlamentu, Ministerstvo pro místní rozvoj a Úřad pro státní informační systém.

Ze souboru 28 srovnatelných kapitol byly rozpočtové neinvestiční výdaje úpravou zvýšeny u 17 správců, u 11 správců naopak sníženy. V důsledku těchto úprav byla výdajová strana rozpočtu u sledovaných kapitol po všech změnách zvýšena proti schválenému rozpočtu téměř o 4 230 000 tis. Kč, zatímco o cca 3 490 000 tis. Kč byly tyto výdaje naopak rozpočtově sníženy.

Ze 17 kapitol, u nichž byl rozpočet výdajové strany zvýšen, vykazují relativně nízké čerpání kapitoly MK (88,4%) a ÚV (92,3%).

Mezi kapitoly s upraveným rozpočtem, avšak ve směru snížení výdajů, patří GA, kde schválený rozpočet ve výši 543 729 tis. Kč byl upraven na částku 58 685 tis. Kč, tj. na 10,8% původního schváleného rozpočtu, přitom roční čerpání dosáhlo 99,8%.

U dalších vybraných kapitol je úprava schváleného, resp. upraveného rozpočtu uvedena dále.

Čerpání upraveného rozpočtu neinvestičních výdajů bylo s výjimkou kapitoly AV (106,7%) a SÚJB (102,0%) pod 100,0%. V případě AV byly změny rozpočtu v průběhu roku 1996 ovlivněny podobnými faktory, jako tomu bylo v roce 1995, kdy počátkem roku přešla další řada pracovišť na příspěvkový způsob hospodaření a v souvislosti s tím byly sníženy neinvestiční výdaje rozpočtových organizací a plánované příjmy.

V souvislosti s posuzováním všech úprav schváleného rozpočtu je nutno opětovně kriticky upozornit na velký počet korekcí v průběhu roku v jednotlivých kapitolách. Přitom v některých případech jde o podstatné změny. Tyto změny se často provádějí i ve 4. čtvrtletí, i když v menší míře než v minulosti.

K 30. 9. 1996 (za období leden až září) byly z celkového počtu 28 srovnatelných kapitol provedeny změny schváleného - a rovněž i upraveného rozpočtu - celkem u 25 správců kapitol. Značné zvýšení rozpočtu bylo provedeno např. u MPSV a MPO, u ostatních kapitol bylo zvýšení rozpočtu relativně nižší. Snížení bylo realizováno zejména u MZ. Ve srovnání se schváleným rozpočtem je pokles upraveného rozpočtu k 30. 9. u této kapitoly nižší o 445 976 tis. Kč.

Upravený rozpočet byl zvýšen ve 4. čtvrtletí u 17 kapitol ze srovnatelného souboru proti stavu ve 3. čtvrtletí. Toto zvýšení představuje objem 1 959 818 tis. Kč. Naopak úprava rozpočtu provedená ještě v posledním čtvrtletí roku 1996 ve směru snížení neinvestičních výdajů se týká 9 kapitol a je vyčíslena částkou 862 795 tis. Kč. Největší změny upraveného rozpočtu ve 4. čtvrtletí zaznamenalo MV (+536 357 tis. Kč), MŠMT (-517 859 tis. Kč), MPO (+447 811 tis. Kč), SSHR (+353 115 tis. Kč), MF (-280 220 tis. Kč), MŽP (+208 869 tis. Kč).

U správce kapitoly MV mají rozhodující podíl na čerpání neinvestičních výdajů mzdové prostředky. Propad ve mzdovém zabezpečení na konci roku 1996 ve výši 330 770 tis. Kč byl se souhlasem MF pokryt z prostředků vyčleněných pro tento účel v rozpočtu resortu na rok 1997.

Mzdové prostředky za sledovaný soubor 28 porovnatelných kapitol byly podle schváleného rozpočtu vyčísleny pro rok 1996 ve výši 46 122 450 tis. Kč.

Mzdové prostředky rozpočtových organizací zahrnují i prostředky tohoto druhu v oblasti státní správy. Zde je situace jak ve stanoveném rozpočtu, tak i v rozpočtu po všech změnách, jakož i v celoročním čerpání značně odlišná. Upravený rozpočet po změnách byl splněn celkově na 98,62%, avšak v objemech rozpočtových ukazatelů i skutečného čerpání došlo k řadě posunů. Schválený rozpočet mzdových prostředků v oblasti státní správy představoval v rámci porovnatelného souboru kapitol částku 22 061 511 Kč. Upravený rozpočet k 31. 12. 1996 byl ve výši 22 323 970 tis. Kč a čerpané prostředky ve skutečnosti činily 22 016 006 tis. Kč.

Největší překročení mzdových prostředků v oblasti státní správy vykazuje kapitola MZ, kde došlo k čerpání na 108,16% s překročením upraveného rozpočtu o 3 801 tis. Kč. Čerpání mzdových prostředků celkem je překročeno ještě např. u kapitoly MZ (čerpání na 102,3 8%, překročení o 5 389 tis. Kč), u SSHR (čerpání na 102,27%, překročení o 1 322 tis. Kč) a u KPR (čerpáno 101,23% s částkou překročení 398 tis. Kč).

Výdajová položka příspěvky na činnost příspěvkovým organizacím (bez ostatních dotací a příspěvků) byla rozpočtově upravena na částku 43 715 976 tis. Kč. Schválený rozpočet činil 42 700 695 tis. Kč, avšak zahrnoval i v průběhu roku zrušené Ministerstvo hospodářství, jehož schválený rozpočet zde byl 6 048 701 tis. Kč.

Nejvyšší rozdíl mezi schváleným rozpočtem a upraveným rozpočtem po všech jeho změnách je u správce kapitoly MŠMT, a to v objemu 6 901 378 tis. Kč. Schválený rozpočet této položky činil v roce 1996 22 005 717 tis. Kč, upravený rozpočet 28 907 095 tis. Kč, skutečně čerpáno bylo 28 894 884 tis. Kč, tj. 99,96%. Mezi hlavní příčiny čerpání vysokého objemu příspěvků na činnost příspěvkovým organizacím patří pokračování přechodu škol a školských zařízení z rozpočtové na příspěvkovou formu hospodaření. To se týká i některých dalších resortů, např. MZe, MDS, MK, MZ apod.

Neinvestiční dotace občanským sdružením byly ve výdajové části rozpočtu čerpány na 99,54% upraveného rozpočtu, který ve srovnatelném souboru kapitol činil 1 727 448 tis. Kč. Nejvyšší částku dotací vykázala kapitola MŠMT, jejíž schválený rozpočet v objemu 688 924 tis. Kč byl posílen po všech úpravách na 965 934 tis. Kč a čerpán na 99,90%. Dotace byly realizovány zejména formou Veřejně prospěšných programů v tělovýchově a sportu, Programů podpory a ochrany dětí a mládeže apod.

Ostatní dotace a příspěvky byly v průběhu roku zvyšovány z objemu schváleného rozpočtu 11 719 696 tis. Kč (včetně zahrnuté částky 538 009 tis. Kč u kapitoly MH) na úroveň upraveného rozpočtu po všech změnách ve výši 13 635 950 tis. Kč. Skutečné čerpání bylo vykázáno na 99,64%.

Absolutně nejvyšší zvýšení této rozpočtové položky v průběhu roku bylo provedeno u správce kapitoly MŠMT, a to o 2 095 075 tis. Kč na částku upraveného rozpočtu 11 823 786 tis. Kč, což představuje plných 86,7% celkového objemu upraveného rozpočtu všech kapitol.

3. Vývoj státních finančních aktiv a pasiv

Mírné zvýšení salda státních finančních aktiv a pasiv (dále jen "SFAP") a tím i celkové věřitelské finančně majetkové pozice státu o 0,6 mld. Kč za rok 1996 je důsledkem rychlejšího růstu státních finančních aktiv (o 7,8 mld. Kč) než státních finančních pasiv (o 7,2 mld. Kč). Z hlediska sektorového rozdělení držby státních cenných papírů a majetkových účastí státu nejvýrazněji ovlivnil výsledné saldo SFAP nárůst věřitelské pozice státu vůči zahraničí, který však byl kompenzován poklesem této státní pozice ve vztahu k tuzemským subjektům a obyvatelstvu. Do bilančního úhrnu SFAP se promítla i prosincová emise státních pokladničních poukázek (dále jen "SPP") v nominální hodnotě 8 mld. Kč. Část jejího výnosu (1,6 mld. Kč) byla použita na krytí schodku státního rozpočtu za rok 1996 a zbývajících více než 6 mld. Kč bylo určeno jako rezerva na krytí budoucího schodku státního rozpočtu na počátku roku 1997. Skutečný stav prostředků byl na straně aktiv a pasiv o tuto část výnosů (ve výši 6,1 mld. Kč) a dluhů (ve výši 6,4 mld. Kč) na konci roku 1996 nižší.