Důvodová zpráva
I. VŠEOBECNÁ ČÁST:
Jedním z důsledků ekonomických i sociálních změn v České republice je zvýšená aktivita zaměřená na ochranu majetku a osob a rychlý rozvoj soukromého podnikání v této oblasti.
Pokud jsou tyto činnosti provozovány jako předmět podnikání za účelem dosažení zisku, jsou podle dosud platné právní úpravy koncesovanými živnostmi ve smyslu zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Jsou to "podniky zajišťující ostrahu majetku a osob", "služby soukromých detektivů" a "zřizování poplašných zařízení". Zvláštním předpokladem vydání koncese pro tuto činnost je v podstatě pouze osvědčení podle zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, které musí živnostenskému úřadu předložit žadatel (podnikatel) nebo jeho odpovědný zástupce. Zákon nepředepisuje pro udělení této koncese žádné odborné stanovisko.
Jestliže je obdobná činnost prováděna pro vlastní potřebu, není v podstatě právně upravena vůbec. Je pouze obecně limitována více či méně souvisejícími právními úpravami. Přitom věcná povaha těchto činností je obdobná, jako u podnikatelských aktivit v této oblasti.
Pro přijetí specifické veřejnoprávní úpravy činností při ochraně osob a majetku a pátrání svědčí několik věcných důvodů:
- Podnikání v uvedených oblastech se podstatnou měrou liší odpodnikání v jiných oblastech. Základním rozdílem je možnost,a svým způsobem dokonce záměr, ovlivnit právní poměry třetíchosob. Zvlášť charakteristicky to lze dokumentovat na ochraněosob a majetku. Potřeby uspokojované touto činností totižsouvisí typicky s odvracením případných útoků, které lze kvalifikovat jako trestný čin. Plnění ze smlouvy tak vlastně zahrnuje i zásahy do práv eventuálních útočníků (jejich zneškodnění, při němž může dojít k omezení osobní svobody osoby,která byla přistižena při trestném činu nebo bezprostředněpoté, zranění a v krajním případě i usmrcení). Byť jde o důsledky oprávněné, je mimořádnost rizika této podnikatel ské činnosti zjevná. Újmu, v tomto případě neoprávněnou, mohou náhodně utrpět i nezúčastněné osoby. U ostatních upravovaných činností je situace obdobná.
- Osoby, které provozují předmětné činnosti, jsou vybaveny specifickými dovednostmi (např. odvracení útoku nebo sledováníosob) a zpravidla také speciálními věcnými prostředky (např.zbraně nebo spojovací technika), přičemž úroveň těchto prostředků nezřídka převyšuje současné možnosti materiálního vybavení státní policie. V případě, že ve své činnosti sklouznou za hranice práva, může nejen dojít k bezprostřednímu ohrožení práv jednotlivců, ale jejich aktivita v tomto ohledu může svádět k podloudné poptávce po nezákonných výkonecha postupně vést až k efektivnímu spojení s organizovaným zlo činem. Riziko z toho vyplývající je zcela mimořádné.
- Pominout nelze ani skutečnost, že při provozování uvedenýchčinností dochází často ke vzniku svého druhu soukromých policií nebo soukromých armád, neboť je prolomen monopol státuzajišťovat ozbrojenou organizovanou ochranu, popřípadě organizované pátrání. A to je zdrojem určitého alespoň potenciálního rizika pro bezpečnost státu.
Dosavadní nespecifická úprava se prakticky nezabývá profesionální úrovní soukromých činností v oblasti ochrany majetku a osob. Neumožňuje rovněž stanovit podmínky jejich provozování nebo je neumožňuje stanovit na úrovni odpovídající povaze těchto činností. Příslušný živnostenský úřad ani není schopen tyto otázky odborně posoudit a následně zabezpečit adekvátní kontrolu podnikání v této oblasti.
Z provedené analýzy dosavadního stavu provozování soukromých bezpečnostních činností vyplývá, že jejich současná veřejnoprávní úprava je nedostatečná, nerespektuje uvedené specifické rysy a souvislosti, je kusá a mezerovitá. Neodpovídá současným potřebám právně řešit tuto oblast.
Uvedená situace podmínila legislativní záměr vytvořit komplexní veřejnoprávní úpravu soukromých činností zaměřených na ochranu majetku a osob. Cílem nové veřejnoprávní úpravy je nejenom odstranit naznačené nedostatky a problémy, ale také vytvořit odpovídající podmínky pro provozovatele a jejich zákazníky.
Základními principy navrhované právní úpravy jsou:
1. Podrobit rozhodující soukromé činnosti k ochraně osob a majetku - podnikatelské i prováděné pro vlastní potřebu - veřejnoprávnímu režimu.
2. Vyjmout podnikatelské činnosti, které mají nejtěsnější souvislost s oblastí vnitřního pořádku a bezpečnosti (tj. "podniky zajišťující ostrahu majetku a osob" a "služby soukromých detektivů"), z působnosti živnostenského zákona a "převést" je do působnosti Ministerstva vnitra. Nahradit obor "Zřizování poplašných zařízení" oborem "Poskytování technických služeb k ochraně majetku a osob" a ponechat jej v působnosti živnostenského zákona s tím, že koncesní listina může být vydána pouze na základě kladného stanoviska Ministerstva vnitra.
3. Požadovat odbornou způsobilost všech osob, které budou pověřeny výkonem fyzické ostrahy nebo pátrání.
4. Nevybavovat osoby, které provádějí soukromé bezpečnostní činnosti, žádnými zvláštními oprávněními v porovnání s obecným standardem daným každému, zejména normami trestního a občanského práva.
5. Uložit některé zvláštní povinnosti provozovatelům soukromých bezpečnostních činností i jejich zaměstnancům.
6. Zakotvit působnost a pravomoc orgánů v resortu Ministerstva vnitra při rozhodování o licencích k provozování bezpečnostních služeb, vydávání stanovisek pro živnostenské úřady v oboru poskytování technických služeb k ochraně majetku a osob, rozhodování o licencích k provádění vlastní ochrany, výkonu státního dozoru a projednávání správních deliktů.
Uvedené základní principy reagují na specifickou povahu podnikání v předmětné oblasti a na jeho možné dopady. Úprava umožňuje odborné rozvinutí podnikatelských aktivit a respektuje právo každé osoby na vlastní ochranu.
Při přípravě návrhu zákona bylo využito doporučení Rady Evropy č. 19, o organizaci prevence zločinnosti. Byla vzata v úvahu především doporučení vládám států k právním úpravám povolování provozování soukromých bezpečnostních služeb a zabezpečení, aby tato činnost neoprávněně nezasahovala do funkce policie, neohrožovala svobodu osob a veřejný pořádek, jakož i k zajištění pravidelného dozoru odpovídající úrovně nad činností soukromých bezpečnostních služeb. Využita byla také doporučení týkající se minimálních požadavků na odbornou úroveň zaměstnanců soukromých bezpečnostních služeb, jakož i doporučení, aby používali stejnokroj rozdílný od uniformy policie, měli identifikační dokumenty a přiměřený výcvik, včetně znalostí trestního práva, zabezpečovací techniky, svých práv, povinností, odpovědnosti i norem žádoucího chování, zejména při styku s veřejností. Rovněž byly využity zkušenosti některých zemí Evropské unie (SRN, Nizozemí, Francie, Belgie, Španělsko) a jejich národní právní předpisy upravující danou oblast. Návrh je také v souladu s mezinárodními dokumenty z oblasti lidských práv, kterými je Česká republika vázána.
Ekonomický dopad navrhované úpravy vyplývá především z potřeby personálního zajištění nově vytvořených agend v resortu Ministerstva vnitra. Jde zejména o vybudování nezbytné organizační složky. Na příslušných útvarech Policie České republiky lze úpravou uložené úkoly řešit v rámci stávajících organizačních struktur. Není reálné přesunout jakékoli kapacity z resortu Ministerstva hospodářství na Ministerstvo vnitra v souvislosti se zúžením agend živnostenských úřadů. Předpokládané náklady vzniklé zabezpečováním nových agend na Ministerstvu vnitra budou činit v prvém roce cca 15 mil. Kč a v dalších letech přibližně 8 mil. Kč ročně, které budou částečně pokryty ve státním rozpočtu zejména příjmy ze správních poplatků.
Nová právní úprava provozování soukromých bezpečnostních služeb a některých obdobných činností prováděných pro vlastní potřebu vyžaduje změnu a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
II. ZVLÁŠTNÍ ČÁST:
K § 1:
Ustanovení vymezuje předmět úpravy zákona s ohledem na jeho účel, jímž je zejména posílit profesionální úroveň výkonu nejzávažnějších soukromých činností k ochraně osob a majetku a tím i bezpečnosti a jistoty občanů, čelit náhodným excesům při tomto výkonu a jejich možnému zneužití na úkor práv a svobod druhých, jakož i prosazovat veřejný zájem v této oblasti, především s ohledem na aktuální bezpečnostní situaci. Tím vším má zákon přispět k realizaci bezpečnostní doktríny České republiky.
Zákon upravuje základní specifické podmínky provozování předmětných činností. Další podmínky jsou upraveny v řadě jiných právních předpisů v kontextu některých aspektů podnikatelské činnosti (např. předpisy o ochraně hospodářské soutěže, o ochraně spotřebitele, o zaměstnanosti, o účetnictví, daňové předpisy, ale i pracovněprávní a zejména občanskoprávní předpisy).
K § 2:
Pro účely tohoto zákona jsou soukromé činnosti k ochraně osob a majetku rozlišeny na soukromé bezpečnostní služby (hlídací služby a detektivní služby), provozované jako podnikání, technické služby k ochraně majetku a osob, provozované jako podnikání, a na tzv. vlastní ochranu, jíž se rozumí činnost obdobná soukromým bezpečnostním službám, která je prováděna nikoli jako podnikání, ale pouze pro vlastní potřebu.
Důvodem začlenění podnikatelských i nepodnikatelských činností do předmětu úpravy je v zásadě stejný význam obou skupin z hlediska zájmů chráněných úpravou (např. činnost tzv. závodních stráží, jejichž členové jsou v pracovněprávních vztazích k podniku, jehož majetek střeží, "produkuje" stejná rizika jako činnost zaměstnanců profesionálních bezpečnostních agentur). Sleduje se tím zároveň i možnost zabránit snadnému obcházení licenčního režimu.
Podobné důvody svědčí i pro zahrnutí technických služeb k ochraně majetku a osob mezi podnikatelské činnosti dotčené touto úpravou, ovšem s tím, že jiný způsob poskytování těchto služeb odůvodňuje jejich volnější sepětí s působností resortu vnitra.
K § 3:
Jednotlivé činnosti, které jsou zahrnuty pod pojem "hlídací služby" a "detektivní služby" jsou poměrně podrobně obsahově vymezeny. Sleduje se tím jednak co možná přesné ohraničení výchozích pojmů, což má význam pro odlišení těchto činností od jiných podnikatelských aktivit, jednak možnost různým způsobem alternovat předmět podnikání, významná též s ohledem na posuzování skutečnosti, zda žadatel o oprávnění podnikat splňuje všechny hmotněprávní podmínky (zejména podmínku spolehlivosti) a pro stanovení podmínek v licenci (např. pokud jde o používání věcných bezpečnostních prostředků). V některých případech - typicky u ochrany majetku - odráží členění též typovou rizikovost provozování jednotlivých činností pro třetí osoby.
Vlastní ochrana je u hlídacích činností limitována počtem osob v pracovněprávních nebo obdobných vztazích a držením nebo nošením či používáním věcných bezpečnostních prostředků. U detektivních činností pak pouze místem jejich vykonávání. Toto vymezení vlastní ochrany bere v úvahu především praktickou závažnost vykonávaných činností ve vztahu k zájmům chráněným úpravou tak, aby nedocházelo k podrobování všech činností při ochraně vlastního majetku či osoby licenčnímu režimu nad únosnou míru.
Navrhovaná úprava se nevztahuje na vlastní ochranu při plnění úkolů veřejné správy, neboť nejde o soukromou činnost. Výkonem veřejné správy je zde třeba rozumět plnění úkolů daných zákonem, zejména Armádě České republiky, Policii České republiky, Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, obecní policii, ale i České národní bance.
Vymezení technických služeb k ochraně majetku a osob zahrnuje celý cyklus od vývoje přes výrobu, prodej až po montáž a servis. Ve kterékoli části uvedeného cyklu totiž může dojít k ohrožení chráněných zájmů. Tyto služby disponují informacemi, které se týkají způsobu zabezpečení především značných majetkových hodnot. Riskantní je možnost úniku nebo zneužití těchto informací. Vymezení umožňuje odlišit činnosti významné z hlediska zájmů chráněných úpravou od jiných technických činností k ochraně majetku a osob (jako jsou např. požární hlásiče nebo různá čidla v průmyslu).
Věcnými bezpečnostními prostředky může být cokoli, co může být použito jako zbraň (v širokém smyslu jaký zná trestní zákonodárství), ovšem za předpokladu, že je věc předem určena k tomu, aby byla popřípadě jako zbraň použita. Konkrétně to může být být např. střelná zbraň, útočný nůž, obušek a tonfa, ale i věci, které vůbec nemají technickou povahu, resp. které lze sotva označit za "výrobky". Definice zahrnuje rovněž používání zvířat při soukromých činnostech k ochraně osob a majetku.
Stroje a přístroje, které jsou používány k plnění úkolů při ochraně osob a majetku nebo při pátrání, jsou označeny jako "jiné technické prostředky". Může jít např. o prostředky ochranné signalizace, které předávají signál v případě, kdy dojde ke změně stavu instalovaného zabezpečovacího zařízení, popřípadě ke změně podmínek v zabezpečovaném objektu svědčící o proniknutí nepovolané osoby, nebo kontrolní prostředky signalizující vynášení nezaplaceného zboží z obchodů apod., či prostředky pro skryté pozorování objektů, které mohou být napadeny, nebo osob, které jsou sledovány. Řadí se mezi ně i prostředky spojovací techniky nebo dopravní prostředky.
Vymezení pojmu fyzické ostrahy a pátrání pro potřeby tohoto zákona odpovídá specifickým potřebám úpravy.
K § 4:
Oprávnění k provozování hlídacích služeb nebo detektivních služeb, jež jsou pro účely tohoto zákona nazvány jako "bezpečnostní služby", vzniká na základě specifického správního aktu - licence, udělované Ministerstvem vnitra.
Vyjmutí ze živnostenského zákona je odůvodněno specifickou povahou těchto činností (viz výše) a aktuálně též potřebou adekvátně řešit současný zcela nevyhovující stav. Živnostenské úřady nejsou schopny, kromě jiného zejména z kapacitních důvodů, zabývat se na žádoucí úrovni a s patřičnou podrobností těmito agendami, a to ani na základě stanoviska Ministerstva vnitra, které by teoreticky přicházelo v úvahu při zachování těchto podnikatelských aktivit jako koncesovaných živností.
Příslušnost Ministerstva vnitra je určena jeho věcnou působností v oblasti vnitřního pořádku a bezpečnosti a účelností koncentrace rozhodování o těchto agendách na stupni ústředního orgánu (to zajistí též jednotnou aplikaci práva při rozhodování o licencích).
Přísnějšímu právnímu režimu odpovídá zásada nepřevoditelnosti licence.
K § 5:
Jednoznačně se stanoví den vzniku oprávnění a povinnost vrátit doklad o udělení licence pro případ, že nedojde k zápisu do obchodního rejstříku. Ustanovení sleduje právní jistotu podnikatelů i třetích osob. Odchylná úprava vzniku oprávnění u osob, které se zapisují do obchodního rejstříku, je nezbytná s ohledem na úpravu obsaženou v obchodním zákoníku.
K § 6:
Ustanovení upravuje podmínky, které musí žadatel o licenci nebo další taxativně uvedené osoby splňovat, aby bylo možné licenci udělit. Vyšší než obecná věková hranice, ve srovnání s obecnou právní úpravou podnikání podle živnostenského zákona, je odůvodněna povahou činnosti. Specifické (oproti obecné veřejnoprávní úpravě podnikání) je to, že o vydání licence nemůže požádat fyzická osoba, která nedosáhla stanovené věkové hranice, ani s přivolením soudu. Požadavek plné způsobilosti k právním úkonům je samozřejmý u všech podnikatelů. Účelu úpravy odpovídá i stanovení odborné způsobilosti. Nezbytné je požadovat též podmínku spolehlivosti, která umožňuje při rozhodování
komplexně posoudit osobu žadatele. Zpřísňující podmínkou je rovněž požadavek trvalého pobytu na území České republiky.
S ohledem na těsný vztah předmětu podnikání k problematice vnitřního pořádku a bezpečnosti umožňuje zákon i při splnění zákonem stanovených podmínek vydání licence odepřít z důvodů veřejného zájmu (specifikovaného jako zájem vnitřního pořádku a bezpečnosti), zejména v návaznosti na aktuální bezpečnostní situaci ve státě.
K § 7:
Udělení licence právnické osobě je upraveno obdobně, jako je tomu u fyzické osoby. Specifické je především to, že zákonné podmínky musí splňovat stanovené fyzické osoby. Tato odchylka je vyvolána přirozeným rozdílem mezi právnickými a fyzickými osobami. Další podmínka má chránit veřejnost před zaměnitelností soukromé bezpečnostní služby s institucí plnící úkoly veřejné správy (rozlišení pouhým dodatkem k obchodnímu jménu se nejeví jako dostatečné).
K § 8:
Bezúhonnost je v zásadě vymezena jako konkrétně obsahově specifikovaná trestní zachovalost. Taxativní výčet nedbalostních trestných činů vychází z vyhodnocení vztahu příslušných skutkových podstat těchto trestných činů k provozovaným činnostem. Doplnění zákazu činnosti za přestupek je provedeno kvůli zjednodušení konstrukce (jinak by muselo být upraveno samostatně). Pokud na pachatele trestného činu platné právo hledí, jako by nebyl odsouzen, je podmínka bezúhonnosti splněna.
K § 9:
I když je spolehlivost jedním z tradičně užívaných neurčitých právních pojmů, je snahou úpravy ji (především v zájmu po§
sílení právní jistoty žadatele) pokud možno konkretizovat. Posuzovat spolehlivost přísluší Ministerstvu vnitra. Vymezují se též některé formální podklady, na jejichž základě bude spolehlivost posuzována. Dožádané státní orgány a obce podávají vyjádření v mezích své působnosti, přičemž jde zejména o uvedení eventuálních výhrad k udělení licence. U obcí se bude vyjádření týkat např. oblasti místních záležitostí veřejného pořádku a přestupkové agendy. Pro přípravu těchto podkladů je (v zájmu rychlosti řízení) stanovena pořádková lhůta, jejíž eventuální nedodržení by bylo třeba považovat za nesprávný úřední postup.
K § 10:
Požadavek odborné způsobilosti je kladen s cílem přispět k zajištění dobré profesionální úrovně poskytování bezpečnostních služeb.
Ve srovnání s dosavadní (živnostenskoprávní) úpravou se zvyšují požadavky odborného vzdělání pro provozování detektivních služeb. To odpovídá především zájmu posílit ochranu práv osob, které mohou být činností detektivních služeb dotčeny. Současně se (složením zvláštní kvalifikační zkoušky) umožňuje řešit některé případy, kdy osoba, která jinak splňuje podmínky pro udělení licence, požadovaného vzdělání v oboru právo nedosáhla. Úroveň a objektivitu zkoušky má zajistit účast taxativně určených zástupců i to, že se zkouška svěřuje do působnosti Ministerstva vnitra. Nezbytné náklady zkoušky ponese uchazeč.
Ověřování kvalifikačních předpokladů (znalostí) není rozhodováním o právech nebo právem chráněných zájmech a povinnostech v oblasti státní správy a nepodléhá procesnímu režimu podle zákona o správním řízení.
Podrobnosti související s vykonáním kvalifikační zkoušky není možné ani účelné uvádět přímo v textu zákona. Úprava proto předpokládá vydání prováděcího předpisu.
K § 11 a 12:
Ustanovení vymezují náležitosti žádosti o vydání licence. Mají administrativně technickou povahu a zároveň poskytují nezbytnou právní jistotu žadateli, popřípadě dalším v textu zásad uvedeným osobám.
Z administrativně technického rámce vybočuje požadavek předložit přehled dosavadních podnikatelských činností žadatele, který má v zásadě obecně informativní význam, ale je též podkladem pro výkon státního dozoru nad splněním povinnosti uložené v § 25 a se zřetelem k okolnostem případu může u fyzických osob posloužit i jako podklad k posouzení spolehlivosti.
K § 13:
Ustanovení vymezuje další náležitosti žádosti o vydání licence pro případ, že při poskytování bezpečnostních služeb bude používáno stejnokroje, nášivek, odznaků nebo jiného zvláštního označení firmy, popřípadě pracovního zařazení osob pověřených výkonem fyzické ostrahy nebo pátrání. Hmotněprávní úprava je obsažena v § 34.
K § 14:
Jde o nezbytné zmocňovací ustanovení. Všechny podrobnosti není účelné ani možné stanovit zákonem.
K § 15:
Ustanovení upravuje lhůtu pro vydání rozhodnutí. Tato lhůta má pořádkový charakter, její nedodržení je třeba považovat za nesprávný úřední postup. Délka lhůty a možnost jejího prodloužení je dána složitostí předmětu řízení.
K § 16:
Úprava řeší důsledky vad nebo neúplnosti podání. Stanovení minimální délky lhůty k odstranění závad je v zájmu žadatele, stejně jako možnost i opakovaného prodloužení lhůty. Na rozdíl od obecné úpravy správního řízení je jednoznačně řešen důsledek nedostatečné součinnosti žadatele (zastavení řízení).
V případě, že by podklady uvedené v zákoně nebyly pro posouzení otázky, zda žadatel splňuje podmínky stanovené v § 6 nebo § 7 dostatečné, může Ministerstvo vnitra žádat nezbytné další podklady (to může být praktické zejména při posuzování spolehlivosti, jakož i při posuzování bezúhonnosti u cizinců).
Osvědčení o udělení licence má především význam pro zjednodušené prokazování existence oprávnění a vystavování identifikačního průkazu osobám pověřeným výkonem fyzické ostrahy nebo pátrání.
K § 17:
Úzká spojitost předmětu podnikání se zásahy do právních poměrů třetích osob, ale zejména ochrana zájmu vnitřního pořádku a bezpečnosti (která je věcnou specifikací veřejného zájmu) vyžadují umožnit stanovení poměrně podrobných podmínek provozování podnikatelské činnosti. V zájmu právní jistoty podnikatele úprava okruh ukládaných podmínek alespoň rámcově specifikuje.
Stanovení podmínek pro podnikání je možné i v jiných oblastech českého právního řádu (např. u koncesovaných živností).
V rámci stanovených podmínek lze řešit i otázky velikosti a vybavení podniku, jakož i případný střet zájmů výkonu bezpečnostních služeb s výkonem obdobných činností veřejné správy.
K § 18:
Povinnost provozovatele oznámit změny stanovených skutečností zajišťuje státní správě možnost posoudit další trvání a obsah oprávnění (rozhodnutí o změně oprávnění podnikat včetně stanovení podmínek jeho výkonu, pozastavení jeho výkonu, popřípadě odnětí licence).
K § 19:
Podle povahy důvodů, které vedou ke změně oprávnění podnikat, lze rozlišit dva případy změny. Prvý z nich odpovídá podnikatelskému záměru a druhý se týká změny (z hlediska záměrů podnikatele) vnějších okolností. V prvém případě bude výlučným podnětem k zahájení řízení žádost podnikatele, v druhém případě se uplatní i vlastní podnět Ministerstva vnitra.
Specifickou změnou oprávnění podnikat je dodatečné stanovení nebo změna podmínek výkonu oprávnění podnikat. Tento mimořádný zásah je pochopitelně vázán na existenci hmotněprávních předpokladů uvedených v § 17. S ohledem na řádné fungování celého systému státní správy v této oblasti a na povahu zájmů chráněných úpravou je tento institut nezbytný. Dodatečné stanovení nebo změna podmínek přichází do úvahy (kromě žádosti podnikatele) v případě, že dojde ke změně relevantních okolností na straně podnikatele, v případě, kdy změnu odůvodňují nové poznatky o možném ohrožení života nebo zdraví osob (např. v souvislosti s používáním určitých věcných bezpečnostních prostředků), v případě nedostatků v činnosti podnikatele, které není zapotřebí řešit odnětím oprávnění podnikat či pozastavením jeho výkonu a které nelze řešit v rámci výkonu státního dozoru, a zcela mimořádně i při závažných změnách bezpečnostní situace.
K § 20:
Důvody pozastavení výkonu oprávnění podnikat jsou upraveny taxativně.
V prvém a druhém případě nastupuje pozastavení ze zákona. U právnických osob se počítá s možností zjednat nápravu změnou statutárního orgánu. Vstříc provozovateli má vyjít ustanovení, podle něhož stačí změnu oznámit Ministerstvu vnitra. U fyzických osob má toto ustanovení usnadnit přechod rodinného podniku na dědice, kteří ovšem musí získat vlastní oprávnění podnikat.
Třetí případ řeší ztrátu spolehlivosti člena statutárního orgánu právnické osoby. Na rozdíl od ztráty ostatních podmínek zde pozastavení nastává v zájmu právní jistoty provozovatele až na základě rozhodnutí.
Čtvrtý důvod pozastavení výkonu oprávnění podnikat je v zájmu provozovatele, vychází z jeho žádosti.
Pátý případ má ochranný charakter. Půjde o takové případy porušování povinností provozovatele, které, jak s ohledem na přechodnost příčin, tak s ohledem na okolnosti "nedodržení podmínek", neodůvodňují zrušení oprávnění podnikat. Pozastavení lze v tomto případě časově omezit nebo jinak podmínit. Toto rozhodnutí může Ministerstvo vnitra vydat i jako předběžné opatření v řízení o odnětí licence.
Poslední důvod postihuje mimořádnou situaci. Vytváří "pojistku" pro případ, že pozastavení bude vyžadovat naléhavý veřejný zájem, zejména bezpečnostní situace. Tato úprava umožňuje dvě formy - "plošné" opatření nebo "selektivní" opatření rozhodnutím ministra vnitra. S ohledem na závažnost opatření je rozhodovací pravomoc svěřena ministrovi vnitra osobně. Zneužití pravomoci brání v tomto případě požadavek náležitého odůvodnění naléhavého veřejného zájmu. Doručení veřejnou vyhláškou bude praktické u "plošného" opatření. Kratší lhůta pro vyvěšení na úřední desce odpovídá charakteru rozhodnutí. Podpůrně lze předpokládat vyhlášení v hromadných sdělovacích prostředcích.
Po dobu pozastavení nelze podnikatelské oprávnění vykonávat. Důsledky pozastavení řeší § 23 odst. 1. Pracovněprávní předpisy nejsou pozastavením výkonu oprávnění podnikat dotčeny.
K § 21:
I důvody zániku oprávnění podnikat jsou v tomto ustanovení vymezeny taxativně.
Se zřetelem na zásadu nepřevoditelnosti licence zaniká oprávnění spolu s oprávněným subjektem (výjimku představuje § 20 odst. 1 písm. b)). U fyzické osoby nelze umožňovat ani zjednání nápravy při ztrátě některé z podmínek stanovených § 6 písm. b), c) nebo f). Dalším důvodem je uplynutí času v případě časově omezené licence. Poslední důvod zániku vyžaduje pravomocné správní rozhodnutí o odnětí licence a je rozveden v § 22.
Pracovněprávní předpisy nejsou zánikem oprávnění podle tohoto ustanovení dotčeny.
K § 22:
Důvody odnětí licence jsou opět stanoveny taxativně a lze je rozdělit na obligatorní a fakultativní.
K obligatornímu zrušení oprávnění podnikat dochází v případech uvedených v odstavci 1. První z nich řeší ztrátu spolehlivosti provozovatele, který je fyzickou osobou (správní rozhodnutí v této otázce má posilovat právní jistotu). Druhý řeší důsledky některých případů pozastavení výkonu oprávnění. Také vůle provozovatele k pozbytí oprávnění podnikat vyžaduje (obdobně jako u obecné veřejnoprávní úpravy podnikání) aprobaci správním orgánem, jinak by bylo možno snadno obcházet zákon např. v průběhu řízení o odnětí licence.
V odstavcích 2 a 3 jsou upraveny fakultativní případy odnětí licence. Vydání rozhodnutí je zde věcí správního uvážení.
Odnětí podle odstavce 2 má sankční aspekty (není jím však dotčena odpovědnost provozovatele) a je zároveň opatřením ochranného charakteru. S ohledem na závažnost tohoto omezení svobody podnikání zákon vyžaduje závažné porušení nebo opětovné porušování povinností provozovatele, které vyplývají z právních předpisů nebo ze správních rozhodnutí. Jde zejména o podmínky stanovené v licenci nebo o podmínky stanovené dodatečně anebo o povinnosti uložené při výkonu dozoru. Může jít i o porušování povinností vyplývajících z pozastavení výkonu oprávnění podnikat. Sankční, ale zejména ochranný charakter tohoto institutu se projevuje i v možnosti udělit novou licenci až po uplynutí tříleté lhůty. Delší lhůta ve srovnání s úpravou živnostenského podnikání je odůvodněna charakterem předmětu podnikání, rovněž tak omezení ve vztahu k právnickým osobám.
Případ uvedený v odstavci 3 je důsledkem nevyužití oprávnění podnikat a má v zásadě pořádkový, ale i ochranný význam. Odnětí je zde možné za přísnějších podmínek ve srovnání s obecnou úpravou podnikání podle živnostenského zákona. Přísnější úprava odpovídá celkovému kontextu řešení.
K § 23:
Stanovení povinností při pozastavení výkonu nebo zániku oprávnění podnikat má ochranný charakter. V těchto situacích, zejména v případě smrti provozovatele, který je fyzickou osobou, a v případě zániku oprávnění podnikat, se riziko ohrožení zájmů chráněných úpravou může v určitých směrech dokonce zvyšovat.
V případě rozhodnutí o odnětí licence se předpokládá, že tyto povinnosti mohou být konkretizovány Ministerstvem vnitra. Může to být ku prospěchu bývalého provozovatele, neboť ten získá jistotu ohledně podmínek ukončení podnikatelské činnosti, popřípadě i možnost postupně tlumit svoji podnikatelskou činnost (např. dokončit některé práce započaté před zánikem oprávnění podnikat).
K § 24:
Povinnost součinnosti, uložená Ministerstvu vnitra, je nezbytná k zajištění efektivního výkonu veřejné správy.
K § 25:
Výlučnost podnikání v oboru soukromých bezpečnostních služeb má čelit potencionálnímu střetu podnikatelských zájmů provozovatele a znesnadnit možnost obcházení zákona.
K § 26:
Ustanovení řeší některé střety zájmů při poskytování hlídacích služeb a detektivních služeb. Sleduje jak ochranu zákazníků, tak ochranu třetích osob, které mohou být poskytováním těchto služeb dotčeny. Navrhovaná omezení jsou pro provozovatele bezpečnostních služeb výhodnější, než striktní zákaz provozovat obě skupiny činností souběžně.
Toto ustanovení prakticky nedopadá na provozovatele, kteří poskytují pouze hlídací služby nebo pouze detektivní služby.
K § 27:
Posuzování bezúhonnosti a spolehlivosti zaměstnanců a splnění dalších zákonných podmínek (vyplývajících např. z pracovněprávních předpisů nebo z ustanovení § 82 odst. 2 tohoto zákona) přísluší provozovateli (jako zaměstnavateli). Správní orgán je nemůže provádět jak s ohledem na kapacitní možnosti, tak především z důvodů věcných.
Vztažení uvedené povinnosti na všechny
zaměstnance by nebylo opodstatněné.