Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

O nedostatečné podpoře vědy a techniky svědčí i to, že utvořená účelová rezerva na nové úkoly vědy a techniky ve výši 45 mil. Kčs v kapitole Všeobecná pokladní správa nebyla dosud vyčerpána. Návrh nových projektů byl zpracován na FMH až 22. 3. 1991 a pokud bude vedením schválen, má být na vybrané projekty vyhlášen konkurs, jehož podmínky a termín ukončení však nejsou stanoveny.

Nedostatečnou aktivitou FMH při realizaci prostředků státního rozpočtu určených na vědeckotechnický rozvoj je tak oddalováno a ohroženo provádění strukturálních změn v národním hospodářství.

Na nevyjasněnost FMH při realizaci vědeckotechnické politiky ukazuje i skutečnost, že do rozpisu rozpočtu na podřízené rozpočtové a příspěvkové organizace nebyly zahrnuty další výdaje ve skupině 2 - věda a technika v celkové výši 20, 3 mil. Kčs.

Rozpočtová kapitola FMD obsahuje neinvestiční dotaci v objemu 1 049 mil. Kčs určenou na krytí ztrát a k doplnění zdrojů S. O. ČSD. To představuje proti roku 1990 nárůst o 107 % a ukazuje na rostoucí ztrátovost.

V současné době FMD udávaná celková ztrátovost osobní dopravy ČSD ve výši cca 4, 5 mld Kčs ročně však nevystihuje objektivně stav na tomto úseku činnosti.

Ve výdajové části rozpočtové kapitoly FMD je obsažena i systémová investiční dotace S. O. ČSD ve výši 2,0 mld Kčs určená na rozvoj železniční dopravní infrastruktury. Částka je uvedena ve státním rozpočtu globálně bez bližší specifikace.

Nekoncepčnost při přidělování dotací se projevuje v oblasti komplexních rekonstrukcí (0,6 mld Kčs), kde jsou čerpány prostředky dokonce až na rekonstrukce i jednotlivých železničních přejezdů vedlejších tratí.

Situace příjmů a výdajů VPS k 31. 3. 1991 je charakterizováno těmito okolnostmi. Z původně plánovaných rozpočtových příjmů ve výši 101,8 mil. Kčs bylo k 31. 3. 1991 inkasováno již 32,9 mil. Kčs tj. došlo k přeplnění příjmové stránky na podíl 32,4 % z celoroku, pokud považujeme za vhodnou míru 25 % podíl pro 1. čtvrtletí. Nejvýznamnější kladnou položkou byl podíl na celostátním výnosu odvodu ze zisku a zemědělské daně ze zisku, jehož výše bez vypořádání s republikovými rozpočty znamenala příjem ve výši 19,4 mld Kčs, což znamená 62,8 % celoročního plánovaného příjmu. Všechny ostatní položky všeobecné pokladní správy však zdaleka nedosáhly přiměřené podílové výše z celoročního rozpočtu. Konkrétně je tomu tak u výnosu daně z obratu, který dosáhl jen 22, 6 %, dále u splátek z vládních úvěrů, kde bylo dosaženo 7, 7 % podílu a u správních poplatků, které dosáhly podíl 1 6 % z celoroku. Naproti tomu, je třeba konstatovat, že do plnění příjmů u položky clo se nepromítlo k 31. 3. žádné plnění příjmů, třeba že v rozpočtu všeobecné pokladní správy se předpokládal příjem 8 mld Kčs.

Vzhledem k tomu, že u cla došlo k plnění asi 2, 5 mld Kčs za 1. čtvrtletí je tedy příjmová stránka všeobecné pokladní správy výrazně podhodnocena. Toto podhodnocení je pak jen z části vyrovnáváno ostatními nerozpočtovými příjmy, které dosáhly částky 678, 1 mil. Kčs.

K 31. březnu 1991 je možno konstatovat překročení přiměřeného čtvrtletního podílu výdajů a to o podíl 1,3 % z celého roku. Nejvýrazněji se na tomto deficitu podílí čerpání rezervy na kompenzaci s úpravami cen paliv a energie obyvatelstvu, kde původní výši 5,9 mld. Kčs byla překročena k 31. 3. 1991 na částku 7, 6 mld Kčs, resp. za 1. čtvrtletí byl vyčerpán 128 % podíl z nákladů předpokládaných pro celý rok. Ostatní položky hrazené z výdajů z rozpočtu VPS byly podílově překročeny jen u příspěvku na bezplatnou hospodářskou pomoc cca 31 mil. Kčs a dále u příspěvku Československému úřadu zahraničnímu, kde výdaj 5 mil. Kčs znamenal podílové plnění ve výši 38,8 %.

Z údajů je zřejmé, že restriktivní politika rozpočtových výdajů byla hlavní pokladní správou plněna. Za chybu však lze považovat okolnost, že ze 400 mil. Kčs na vědu a techniku nebyla v 1. čtvrtletí vyčerpána ani koruna. Obdobně je tomu i s prostředky určenými jako rezerva na strukturální změny národního hospodářství ve výši 3 mld Kčs, z nichž také nebyl žádná částka vyčerpána.

Dotační politika do neinvestiční oblasti podniků včetně družstev přesahuje dvojnásobně předpokládaný vývoj a spolu s minimálními dotacemi do investic zakládají jednoznačné nebezpečí inflace do budoucna. Pokud tento trend bude pokračovat stejnou měrou, je nutno přinejmenším na základě lineární extrapolace očekávat u podniků a družstev na konci roku dluh ve výši 27, 5 mld Kčs.

Prostředky nebyly využity na vytvoření nových pracovních příležitostí, ale především na zmírnění následku některých ekonomických chyb a nekoordinovanosti postupu jednotlivých ministerstev.

Výsledky plnění státního rozpočtu za 1. čtvrtletí 1991 nelze posuzovat odděleně od výsledků vývoje československého národního hospodářství. Jestliže je rozpočtový přebytek dosažen za situace hospodářského poklesu, lze předpokládat, že jde o přebytek, ovlivněný jendorázovými vlivy, zejména přeceněním, a tedy nikoli o přebytek stabilní. Lze dokonce vyslovit pochybnost, zda tento přebytek nemá charakter fiskální iluze. Potvrdí-li se tato hypotéza, mohlo by plnění rozpočtu již ve 2. čtvrtletí narazit na vážné problémy.

Za této situace není možné založit na dosaženém přebytku žádné dlouhodoběji orientované financování, protože toto financování by se opíralo o zdroje, které mohou již v krátkém období vyschnout. Na druhé straně se stále naléhavější ukazuje potřeba, změnit původní strukturu rozpočtu - jak na úrovni federace, tak zejména na úrovni jednotlivých republik - ve prospěch zejména potřebných strukturálních změn a nejohroženějších oblastí veřejného sektoru, tj. zdravotnictví, školství, ochrany životního prostředí a některých úseků kultury. Bez včasného provedení těchto rozpočtových úpravy by v těchto oblastech mohlo dojít ke kolapsu, jehož náprava by si vyžádala náklady mnohonásobně vyšší.

Požadavky na zvyšování rozpočtových výdajů mohou ovšem zaznívat i z oblastí méně ohrožených. V této souvislosti je třeba odmítnout zejména ohlašované návrhy na růst výdajů na obranu. Nové rozpočtové potřeby, jejichž neplnění by v mnoha případech podlamovalo ekonomický růst a tím snižovalo příjmovou stranu státního rozpočtu, je nutné krýt dalším omezováním skutečně neefektivních dotací, racionalizací výdajů na státní správu a šetrnějším využíváním vytvořené rozpočtové rezervy, než k jakému docházelo v 1. čtvrtletí. V úvahu přichází i zdroje, obsažené ve státních finančních aktivech a jejich sloučení s rozpočtovými prostředky, které by zvýšilo průhlednost rozpočtového hospodářství.

Příloha č. 1

1. Závěry

Navzdory nedokonalosti i neúplnosti podkladů lze konstatovat některé základní skutečnosti:

- a) projevuje se odtržení finanční sféry od hmotné. Při poklesu odvodů a daní ze zisku klesá výroba, přes jistý nárůst maloobchodního obratu poklesl výrazně výnos daně z obratu. Pozitivním jevem je stagnace mezd.

- b) zcela zjevně - s ohledem na růst cen - byly podhodnoceny veřejné výdaje, zejména zdravotnictví a školství. Valorizace důchodů se dosud neprojevila.

- c) dosavadní orientace na makroekonomická opatření vede k rozevírání nůžek mezi příjmy a výdaji okresů. Již sama o sobě příjmově poddimenzovaná sféra bude průběžně strádat nedostatečným nárůstem příjmů, orientovaných na stabilní zdroje (dotace, daň ze mzdy - udrží-li se náskok cen před mzdami místní poplatky a poplatky vůbec).

- d) fiskálně příznivě působí útlum investiční činnosti, podmíněný ovšem též sezónními vlivy,

- e) nejsou započteny úrokové platby za 1. čtvrtletí a to ani odhadem.

- f) velmi negativním jevem je pokračující taktika "mrtvého brouka" podnikové sféry. Podniky jako celek nejeví valných náznaků pohybu směrem k otevřenější investiční, výrobní či obchodní politice, přičemž rozhodně nejsou jejich možnosti makroekonomickými opatřeními zásadně omezovány.

- g) zahraniční kapitál proniká váhavě. Svůj podíl na to má ovšem i neujasněná legislativa a v důsledku neukončených restitucí i zamlžené majetkové vztahy.

- h) zatím zanedbatelnou roli hraje soukromý sektor a to nejen proto, že údaje o něm jsou tíže podchytitelné než o sektoru státním. Kvůli restitucím a mimosoudním rehabilitacím pokračuje malá privatisace pomalu a to ještě téměř výlučně mimo výrobní oblast. Očekávat od něj tedy zásadní impuls k obratu v celém našem hospodářství by stále bylo iluzí.

- i) Poslední ale ne nepodstatné: Zpráva o plnění státního rozpočtu federace postrádá zmínek o dvou dynamických oblastech hospodářství: zemědělství a turistický ruch. Positivní obrat, růst v sektoru turistického totiž bývá jedním ze signálů počínajícího obratu sektorů ostatních.

Bilanční přebytek souhrnu veřejných rozpočtů byl docílen čistě fiskálními opatřeními. Okresní rozpočty se vyvíjejí deficitním směrem, neboť jejich příjmy jsou stabilní a výdaje vysoce citlivé vůči inflaci. Na úrovni ČR díky podílům na dani z obratu a na odvodech ze zisku je situace příznivější.

Finanční politika na federální i republikové úrovni vytváří v souladu se svými cíli antiinflační rámec pro strukturální změny v hospodářské sféře. Působení tohoto rámce je zatím příliš krátkodobé k tomu, aby mohlo být s plnou zodpovědností vyhodnoceno.

Jako celek vyvážená příjmová sféra souhrnu rozpočtů vykazuje na jednotlivých úrovních značné rozdíly v dynamice vývoje, jejichž hlavními příčinami se jeví:

- převážná část rozpočtových zdrojů republikových i místních je předem shromažďována v nadřazených daňových koších a z nich podle výdajové potřeby přerozdělována. Tak se zakrývá důrazná potřeba stanovení "daňové síly" v územním členění státu jako výchozí základny pro stanovení objektivních pravidel finančního vyrovnání územních jednotek.

- daňové zdroje pro jednotlivé úrovně rozpočtů jsou velmi výrazně strukturně diferencovány. Nastávají až protichůdné tendence v jejich časovém vývoji, vytvářející objektivní potřebu ad hoc redistribuce během rozpočtového období a to zejména mezi úrovněmi rozpočtů.

2. Věcná hlediska

Smyslem kontroly není jen porovnat údaje o plnění příjmů a výdajů, zda obsahují čtvrtinové hodnoty z celoročních. Je třeba rozeznat sezónní vlivy, krátkodobé výchylky a vyhodnotit dlouhodobé trendy.

Je nutno zkoumat věrohodnost údajů, jak po stránce formální, tak po stránce věcné. Závěrem kontroly zdaleka nemůže být hodnocení toho, jak se naplňují cíle finanční politiky, ale též hodnocení dopadů do sociální i hospodářské oblasti.

3. Spolehlivost a dostupnost údajů

Analýza plnění státního rozpočtu byla zatížena působením faktorů metodické i věcné povahy. O metodikách viz odst. 5, zde si všimneme faktorů věcných.

a) Jednotlivé příjmy či výdaje, relevantní pro zkoumané období, nabíhají různých úsecích časové osy období, některé dokonce mimo toto období: daň z příjmu obyvatelstva, úrokové platby....

b) Dosud nebyla uzavřena řada delimitačních protokolů a to nejen mezi okresy (delimitace některých organizací s krajskou působností na různé okresy téhož bývalého kraje), ale ani mezi kraji či okresy a centrem. Neuzavřené delimitace se ovšem nepromítnou do souhrnu rozpočtů příslušné úrovně (tj. agregované rozpočty za celou ČSFR jsou prosty působení tohoto faktoru).

c) Řada okresů a obcí dosud nemá finanční vypořádání za r. 1990, o němž Finanční rada rozhodla teprve 6. 5., z téhož důvodu nebylo zahrnuto finanční vypořádání mezi federací a republikami.

d) Restriktivní finanční politika podvázala skokově investiční činnost, ale ve sledovaném období stále nabíhá fakturace investic z loňského roku.

e) Určité jevy se projeví až v delší časové perspektivě (např. výpadky vlastních příjmů místních rozpočtů v důsledku malé privatizace, které budou dlouhodobě ne však letos nahrazovány odvody ze zisku, resp. daní z příjmu obyvatelstva).

Rovněž tak fond tržní regulace v zemědělství bude zřejmě čerpán až ve II. a III. čtvrtletí roku.

f) Poslední, avšak velmi výrazný - neodhadnutelný - faktor je nízká vypovídací schopnost údajů. Řada údajů je k disposici pouze za měsíce leden-únor a březnová hodnota byla vzata odhadem - podílově. Celkově klesla disciplina podniků i finančních institucí: data jsou chybná a docházejí se zpožděním.

Zahlcením informačního systému SBČS nastávají řádové chyby ve výsledcích. Navíc, podle nové metodiky FMF, předkládají podniky majetkový výkaz (Rozvaha) pololetně, takže v naší analýze nemohly být ani podchyceny ani studovány vlivy např. nárůstu zisku, liberalisace cen atd. na majetek podniků.

4. Příjmová sféra

Ve sféře příjmů se projevuje několik různých, nicméně dobře odhadnutelných souhlasných i protisměrných procesů. Jasně patrné je rozfázování daňových příjmů jak časově, tak věcně. Zhruba vyváženě působí daňový koš federálního rozpočtu, ale již na úrovni republik pozorujeme jistou nevyváženost. Místní rozpočty pak jsou postiženy příjmovou orientací na daň ze mzdy. resp. odvod z mezd a to více v České republice, kde 40% těchto příjmů přichází obcím než na Slovensku, kde příslušné podíly činí 10% a 13% (jen ze zemědělství).

Velmi závažný je propad v dani z obratu (asi o čtvrtinu podílu, i když I. čtvrtletí bývá slabší). Důvodů je několik: pokles poptávky po zboží s vyšší daňovou sazbou (zvláště osobní auta a benzín) odklon od tuzemské nabídky k dovozům (nárůst u cla a dovozní přirážky, jež jsou ovšem příjmy federace) i všeobecně nízká daňová morálka u soukromých prodejců. Začínající soukromí podnikatelé jsou navíc na určité období (zpravidla 1 rok) osvobozeni od daní kromě toho zdanitelné příjmy zhruba 60% z nich vůbec prahu zdanění nedosahují.

Stabilním zdrojem zůstává daň ze mzdy a odvod z mezd, kde se dosud neprojevily důsledky možných nárůstů v rámci tripartitních dohod. Vysoce vzrostly odvody a daně ze zisku. Podniky profitovaly jednorázově na devalvaci a liberalizaci (přecenění zásob, resp. přepočet objemu zásob po devalvaci a liberalizace), které si promítly do cen. Zde je nutno ověřit, nakolik je tento nárůst pouze bilanční a nakolik ze skutečně prodané a zaplacené produkce. Rovněž tak je nutno ověřit, jak byly zvýšené zisky podniků využity (investice, oddlužování, ...?).

Úhrnem federace je příjmově v jistém předstihu, rovněž tak republiky.

Problematické budou i v dalším období příjmy obecních rozpočtů, kde nutným opožďováním příjmů (daně z mezd a odvody z mezd) za výdaji jak v časovém horizontu, tak zejména jako nutný průvodní jev restriktivní antiinflační politiky, budou rozpočtové vztahy velmi napjaté.

5. Výdajová sféra

Výdajová sféra je rovněž v souhrnu v rovnováze. Po korekci na skutečné plnění do 31. 3. uzavírají všechny tři rozpočty přebytkem. Zatím je velmi nízké čerpání investičních dotací jednak v důsledku celkově nízké poptávky po investicích, jednak sezónními vlivy. Vysoce nadprůměrně se čerpají globální dotace obcím, což je z velké části ovlivněno propadem vlastních příjmů (i když korektivy na privatizaci jsou součástí rozpočtů), dále se splácejí loňské faktury a nebyly dosud převedeny prostředky z delimitací. Zjevně byla podhodnoceno zdravotnictví a školství, kde již nyní je čerpání nadměrné. Prakticky nedotčen zůstává fond tržní regulace v zemědělství a též účelové rozpočtové reservy nejsou dosud příliš využívány. Varovným ukazatelem je nulové použití prostředků na provedení strukturálních změn.

6. Metodika

Dosavadní způsob projednání čtvrtletního plnění je dosti formální nejen proto, že kontrolní skupina poslanců obdržela oficiální údaje FMF až během vlastního jednání, ale i proto, že agregované údaje (okresní + republikové rozpočty) členěné odlišně jak od rozpočtu, tak přepočtu dle MMF se účinně vzpírají i čistě číselnému porovnání. Kontrastuje postoj ČMF, MHPR ČR. MSK ČR i ČSÚ, které poskytly podrobné informace v určitém předstihu.

Před projednáním agregátu rozpočtů na úrovni federace je třeba projednat na úrovni ČR pro veřejné rozpočty samostatně předložené zprávy.

- a) kontrolní zprávu Ministerstva financí ČR,

- b) kontrolní zprávu ministerstva kontroly ČR?

- c) předběžnou zprávu Státní banky vč. podkladů Českého statistického úřadu,

- d) zprávu ministerstva pro hospodářskou politiku,

- e) zprávu ministerstva pro obchod a cestovní ruch,

- f) zprávu ministerstva zemědělství,

- g) v budoucnu též průběžný výkaz Fondu národního majetku vč. kontrolní zprávy MSK.

Teprve projednáním těchto materiálů může kontrolní skupina poslanců ČNR získat potřebný přehled pro účelná jednání na úrovni souhrnu veškerých veřejných rozpočtů ČSFR.

V budoucnosti je metodicky nutno respektovat alespoň následující požadavky na členění předkládaných podkladů:

- a) podle jednotlivých veřejných rozpočtů (okresy, republiky, ČSFR). Každý z nich má totiž jinou strukturu příjmů i výdajů, která se agregací do rozpočtu nejblíže vyššího ztrácí.

- b) podle položek státního rozpočtu jinak mizí vazba na státní závěrečný účet. S ohledem na to, že státní rozpočet byl již převeden do metodiky MMF, bylo by vhodné se jí přidržet i nadále.

- c) v blízké budoucnosti budou kontrolovány i Fondy národního majetku. Fond cestovního ruchu,... a k jejich kontrole nebyl předložen ani návrh metodiky.

 Příloha č. 2

Celkové príjmy štátneho rozpočtu SR boli v I. štvrťroku 1991 29,1 mld Kčs, t. j. cca 25 % ročného plnenia, čo zvádza k veľmi pozitívnemu hodnoteniu časového plnenia.

Z analýzy štruktúry príjmov ŠR vyplýva, že výšku príjmov pozitívne ovplyvnila časť príjmov z vysokých odvodov podnikov zo zisku vo výške 9,5 mld Kčs, čo z ročných príjmov predstavuje v tejto položke 41,1 %. Veľkosť zisku podnikov bola zapríčinená jednorázovým zvýšením cien výstupov ako dôsledok cenovej liberalizácie i pri použití zásob vstupov získaných za predchádzajúce ceny. Časť odvodov zo zisku inkasoval štátny rozpočet z vyrobenej, ale pritom nepredanej produkcie. Tieto skutočnosti potvrdzuje i vysoký rast zásob a znížený objem výroby a výkonov v ekonomike Slovenskej republiky (tiež plnenie 16 % odvodov zo mzdy).

Celkové výdaje štátneho rozpočtu Slovenskej republiky neboli v I. štvrťroku realizované v časovom podiele cca o 6, 5 mld Kčs. Táto čiastka napĺňa vykázaný prebytok štátneho rozpočtu Slovenskej republiky za I. štvrťrok 1991 o 6, 1 mld Kčs. Pri nízkom časovom čerpaní výdavkov štátneho rozpočtu Slovenskej republiky je prekročenie čerpania položky neinvestičných príspevkov rozpočtovým a príspevkovým organizáciám vo výške 34,1 % z ročného objemu. Je možné predpokladať, že pri takomto čerpaní v IV. štvrťroku nebudú prostriedky na bežnú prevádzku týchto organizácií. Vysoké prekročenie čerpania bolo podľa našich zistení zapríčinené nárastom cien materiálov a služieb potrebných pre ich prevádzku.

Pre výrazný pokles výkonov ekonomiky Slovenskej republiky v I. štvrťroku 1991 (napr. pokles objemu výroby tovaru cca o 1 2, 3 %, stavebnej výroby cca o 38, 4 %, výkonov dopravy cca o 37, 7 %) nie je zabezpečený predpoklad naplnenia príjmov štátneho rozpočtu Slovenskej republiky v ďalšom období. Rast príjmov štátneho rozpočtu v I. štvrťroku z rastu ziskov spôsobených rastom cien nie je v ďalších štvrťrokoch realizovateľný a ani z tohto dôvodu želateľný.

Výdavky rozpočtu môžu v ďalšom období narásť v oblasti sociálnej, spôsobené ďalším rastom nezamestnanosti. Kritickou položkou sa tiež javia dotácie miestnym rozpočtom, kde je v I. štvrťroku nízke čerpanie, spôsobené neposkytnutím prostriedkov rozpočtom obcí. Čerpanie tejto položky v štátnom rozpočte Českej republiky v I. štvrťroku v rozsahu 58, 3 % avízuje potrebu finančných prostriedkov pre chod a rozvoj obcí.

U ďalších položiek štátneho rozpočtu Slovenskej republiky, u ktorých nie je výrazný rozdiel časového plnenia, prípadne čiastka výrazne neovplyvňuje celkovú čiastku rozpočtu, nezaujímame konkrétne stanovisko, nakoľko v niektorých prípadoch tieto rozdiely môžu byt spôsobené sezónnosťou plnenia príjmov a výdavkov rozpočtu. Tieto budeme hodnotiť za dlhšie obdobie.

Schválené na zasadnutí Národohospodárskeho a rozpočtového výboru dna 16. 5. 1991.