Návrh nové úpravy zákonodárného
procesu v České národní radě
je pojat jako minimální program novelizace platného
jednacího řádu České národní
rady. Platný ústavní stav nevylučuje
přikročit i k zásadním změnám
jiných otázek upravovaných v tomto jednacím
řádu, je však otázkou nakolik by to
bylo v době, kdy je připravován návrh
Ústavy České republiky, funkční.
Podle dosavadního stavu příprav návrhu
nové Ústavy České republiky bude jak
přijetí navrhované alternativy l a zejména
alternativy ll znamenat potřebu zpracování
celkově nové koncepce zákona o jednacím
řádu budoucího Sněmu České
republiky v návaznosti na další s ním
související zákony jako jsou zejména:
1. zákon o právním postavení poslanců
Sněmu (zejména plat a další nároky,
zajištění pracovního místa, důchodové
zabezpečení, jiná přípustná
pracovní činnost, souběh příjmů
z poslanecké a jiné povolené činnosti,
nemocenské pojištění, sociální
zabezpečení, postup při neslučitelnosti
funkcí a jejich výkonu, řešení
konfliktu zájmů, ohlašovací povinnost
při darování atd.);
2. zákon o volbách do Sněmu (vznik, popřípadě
i způsoby zániku poslanecké funkce);
3. zákon o právním postavení členů
vlády České republiky (plat, souběh
s poslaneckou funkcí, možné přerušení
výkonu poslanecké funkce);
4. zákony o vyšetřovacích komisích
Sněmu a o petičním výboru Sněmu
(pokud nebudou součástí nebo přílohou
jednacího řádu);
5. zákon o organizaci Ústavního soudu České
republiky a řízení před ním
(přezkoumávání zániku mandátu,
usnesení o neověření volby, ústavní
žaloba na ústavní činitele).
Dosavadní dvoufázový zákonodárný
proces v podobě projednávání zásad
zákona vlastního návrhu zákona se
neosvědčuje. V našem parlamentním právu
se objevil v jednacím a pracovním řádu
Národního shromáždění
v roce 1964 jako důsledek převzetí praxe,
která se tehdy při projednávání
návrhů zákonů a ve vztazích
mezi vedoucími resortů a výbory Národního
shromáždění vytvořila. Institut
zásad zákona je institutem převzatým
z Legislativních pravidel vlády ČSR z roku
1949 a jako takový vznikl v důsledku vytvoření
se nových vztahů ve vrcholném rozhodovacím
centru státu. Protože po změně mocenských
poměrů resorty zpracovávaly množství
návrhů zákonů, které byly často
ve vládě nebo následně v politbyru
ÚV KSČ zamítnuty, bylo shledáno účelným
vypracovat nejdříve jen stručné zásady,
které by daly vládě a stranickému
orgánu přehled o budoucím obsahu zákona
a blíže politickými směrnicemi specifikovat
jeho obsah. Tím bylo možno se vyhnout někdy
zbytečné detailní práci nad paragrafovanou
osnovou zákona. K tomu se přistupovalo teprve po
schválení zásad zákona ve vládě
a stranickém orgánu. Parlament stál prakticky
mimo hru.
Po roce 1960 tyto zásady zákonů začali
vedoucí resortů předkládat i v rámci
zpráv o své činnosti ve výborech Národního
shromáždění. Tato včasná
informace našla u poslanců kladný ohlas a v
zákoně č. 183/1964 Sb., o jednacím
a pracovním řádu Národního
shromáždění byla tato praxe uzákoněna
jako neoddělitelná součást činnosti
výborů ve vztahu k vedoucím ústředních
orgánů.
V roce 1968 a 1969 tato úprava již podstatně
modifikovaná přešla do jednacích řádů
Federálního shromáždění
a národních rad. Původní verze jednacího
řádu FS dokonce předpokládala možnost
projednání zásad zákona sněmovnami.
V roce 1969 byl v jednacích řádech tento
institut zachován zejména pod tlakem poslanců.
Pro současná fungování zákonodárného
procesu v České národní radě
se však zásady zákona nejeví jako přínos
(§ 59 až 66 jednacího řádu), protože
je jejich úprava pod tlakem politických změn,
ale i potřeb zákonodárné praxe v podstatě
obcházena, a stala se spíše fasádovou
institucí. Lze předpokládat neustálé
udělování výjimek z tohoto zvláštního
pravidla i v následujícím volebním
období. Proto se navrhuje vrátit se k osvědčeným
způsobům úpravy zákonodárného
procesu, jak jej známe z pluralitních demokracií.
Podstata návrhu novely spočívá v zavedení
systému tradičně označovaného
jako tři čtení.
Tento návrh na zavedení nového způsobu
projednávání zákonných předloh
vychází ze skutečnosti, že Česká
národní rada je nyní parlamentem složeným
z poslanců, kteří svůj mandát
vykonávají jako své zaměstnání.
To předpokládá jejich odpovídající
připravenost zvládat i složité návrhy
přímo v paragrafovaném znění.
Dalším důvodem je stávající
praxe, kdy k předkládání zásad
zákonů dochází spíše výjimečně,
ač to má být pravidlem. Tím se zkracuje
sám zákonodárný proces a možnost
poslanců a parlamentních klubů zasahovat
vícekrát do návrhu zákona. Pokud jsou
již zásady zákona předloženy, neplní
svůj účel, neboť nejde v pravém
smyslu slova o zásady, jak to předpokládá
§ 60 jednacího řádu, nýbrž
jde o skrytou osnovu zákona, kde jsou paragrafy jen jinak
označeny, totiž jako zásady, a jiné
je i legislativně-technické zpracování
předlohy.
Konečně základním důvodem pro
opuštění této praxe jsou nové
základy vztahů mezi parlamentem a vládou
(přičemž z původního třetího
vrcholu tohoto trojúhelníku vypadlo předsednictvo
ÚV KSČ, se kterým tento systém mlčky
počítal). Vláda je již i v nynějším
ústavním uspořádání
nejvyšším orgánem moci výkonné,
nikoli výkonným orgánem parlamentu a zejména
vedoucí politické síly, jak jím byla
v minulosti. Proto není nutné, aby výbory
ze zákona kontrolovaly, jaké návrhy zákonů
vláda parlamentu předloží ještě
předtím, než bude vyhotovena jejich osnova.
V tomto směru je vláda z hlediska dělby státních
funkcí samostatným ústavním orgánem,
který nese sám odpovědnost za přípravu
potřebných zákonných předloh.
Není však vyloučeno, aby si výbory podle
potřeby i takové informace vyžadovaly. Z hlediska
vztahu vládní většiny a parlamentní
opozice však již půjde o nové pojetí
této otázky.
Podstata návrhu, který vyžaduje mimo vypuštění
ustanovení § 59 až 66 jednacího řádu
i přepracování většiny ustanovení
o projednávání návrhů zákonů,
spočívá v tom, že:
a/ v prvém čtení bude návrh projednán
plénem České národní rady v
tom směru, že bude předsedou České
národní rady konstatováno jeho formálně
bezchybné podání k tomu oprávněnými
subjekty, kterým bude umožněno případně
návrh stručně odůvodnit. Pokud to
navrhne politické grémium, bude možno k návrhu
zákona již v prvém čtení provést
všeobecnou rozpravu. Ta by se ale měla omezit na zaujetí
stanoviska k návrhu jako celku ze strany jednotlivých
poslaneckých klubů, což může určit
směr dalšího projednávání.
Prvé čtení by nemělo umožnit
zamítnutí návrhu zákona s ohledem
na další fáze zákonodárného
procesu. Prvé čtení by mělo vyústit
v usnesení, kterým se návrh zákona
přikáže některému z výborů,
výjimečně více výborům,
k projednání a předložení zprávy
s doporučením pro zaujetí stanoviska Českou
národní radou;
b/ ve druhém čtení by bylo plénum
České národní rady informováno
o projednání návrhu zákona v pověřeném
(gestorském) výboru na základě jeho
zprávy, ve které by bylo obsaženo stanovisko
výboru, případně výsledky projednání
návrhu zákona v jiných výborech, připomínky
jednotlivých poslanců z jiných výborů
a konečně formulace pozměňovacích
návrhů. Ve druhém čtení by
byl návrh projednán nejdříve v povšechná
a poté v podrobné rozpravě. Pozměn
ovací návrhy by mohli podávat mluvčí
za poslanecké kluby, ale i jednotlivý poslanec,
což by mělo zvláštní význam
pro ty poslance, kteří nejsou v žádném
klubu. Ve druhém čtení by se rozhodlo o pozměňovacích
návrzích. Pokud by nebyly žádné
přijaty, mohlo by se přistoupit hned ke třetímu
čtení;
c/ ve třetím čtení by se již
nekonala povšechná rozprava a pozměňovací
návrhy by byly připuštěny pouze tam,
kde došlo ke změnám ve druhém čtení.
Po projednání těchto návrhů
by se hlasovalo o návrhu jako celku. O jednotlivých
ustanoveních by se hlasovalo ve druhém čtení.
Návrh novely se tak omezuje na nejnutnější
úpravy související se zavedením trojího
čtení. Proto je zachována jak systematika
jednacího řádu, tak obsah jednotlivých
ustanovení mimo změn, které nutno promítnout
z hlediska vzájemným vazeb v jednacím řádu.
Návrh novely jednacího řádu dále
předpokládá upevnění politické
struktury ve směru důslednější
práce poslaneckých klubů v České
národní radě, kdy bude účinněji
slaďován a koordinován postup klubu ve vztahu
k jednotlivým návrhům zákonů.
Protože má vždy poslanecký klub zastoupení
ve výboru, popř. je mu umožněno jinak
se k návrhu zákona na výboru vyjádřit,
počítá se jako s pravidlem s přikázáním
návrhu zákona jen jednomu z výborů.
Znamená to, že ne všechny návrhy zákonů,
nýbrž jen určitá část
z nich bude přikázána ústavně-právnímu
výboru. Není pochyb o potřebě nejen
odvětvových, nýbrž i funkčních
výborů jako je právě výbor
ústavně právní nebo rozpočtový.
Nicméně je otázkou, zda mají poslanci-právníci
suplovat úlohu, kterou má možnost v každém
parlamentu plnit jeho legislativa a další specializované
útvary parlamentu. V této souvislosti však
novela úlohu těchto útvarů v jednacím
řádu výslovně nezdůrazňuje.
Zavedení institutu právního konzultanta v
jednacím řádu Federálního shromáždění
může být inspirací.
Nad rámec zadání se variantně počítá
i s možností potvrzování ústavních
zákonů Federálního shromáždění
a navrhuje se k tomu možná úprava tohoto procesu.
V návrhů novely se též na příslušných
místech posiluje úloha většiny a ochrana
menšiny, když se pro odchylky od jednacího řádu
požaduje přijetí formálních návrhů
absolutní většinou všech poslanců
České národní rady.
Další návrhy upravují jednací
řád tak, aby byla posílena role poslaneckých
klubů a zajištěno pracovní jednání
parlamentu. Minimální počet poslanců
v klubu je stanoven na 10, což odpovídá 5%
volební klauzuli. Dále se navrhuje, aby jednání
výborů bylo neveřejné. Přítomnost
zástupců tisku na jednání výborů
totiž povede k tomu, že poslanci nebudou ochotni prezentovat
osobní věcné postoje, ale budou pouze reprodukovat
stranické linie.
Návrh předpokládá, že na schůzích
nebudou poslanci moci předčítat připravené
texty, ale budou mluvit spatra pouze z poznámek. Čtení
z připravených textů je vyhrazeno pouze pro
přednes stanovisek vlády a poslaneckých klubů.
To je jeden ze způsobů, jak zefektivnit jednání
České národní rady.
Česká národní rada projednala za dva
roky o něco více než 100 zákonů
při naprosto nestejnoměrném vytížení
jednotlivých výborů. Parlamenty jiných
zemí, které se řídí navrhovanými
pravidly, projednávají 100 zákonů
ročně.