Česká národní rada 1990 – 1992

Návrh nové úpravy zákonodárného procesu v České národní radě je pojat jako minimální program novelizace platného jednacího řádu České národní rady. Platný ústavní stav nevylučuje přikročit i k zásadním změnám jiných otázek upravovaných v tomto jednacím řádu, je však otázkou nakolik by to bylo v době, kdy je připravován návrh Ústavy České republiky, funkční. Podle dosavadního stavu příprav návrhu nové Ústavy České republiky bude jak přijetí navrhované alternativy l a zejména alternativy ll znamenat potřebu zpracování celkově nové koncepce zákona o jednacím řádu budoucího Sněmu České republiky v návaznosti na další s ním související zákony jako jsou zejména:

1. zákon o právním postavení poslanců Sněmu (zejména plat a další nároky, zajištění pracovního místa, důchodové zabezpečení, jiná přípustná pracovní činnost, souběh příjmů z poslanecké a jiné povolené činnosti, nemocenské pojištění, sociální zabezpečení, postup při neslučitelnosti funkcí a jejich výkonu, řešení konfliktu zájmů, ohlašovací povinnost při darování atd.);

2. zákon o volbách do Sněmu (vznik, popřípadě i způsoby zániku poslanecké funkce);

3. zákon o právním postavení členů vlády České republiky (plat, souběh s poslaneckou funkcí, možné přerušení výkonu poslanecké funkce);

4. zákony o vyšetřovacích komisích Sněmu a o petičním výboru Sněmu (pokud nebudou součástí nebo přílohou jednacího řádu);

5. zákon o organizaci Ústavního soudu České republiky a řízení před ním (přezkoumávání zániku mandátu, usnesení o neověření volby, ústavní žaloba na ústavní činitele).

Dosavadní dvoufázový zákonodárný proces v podobě projednávání zásad zákona vlastního návrhu zákona se neosvědčuje. V našem parlamentním právu se objevil v jednacím a pracovním řádu Národního shromáždění v roce 1964 jako důsledek převzetí praxe, která se tehdy při projednávání návrhů zákonů a ve vztazích mezi vedoucími resortů a výbory Národního shromáždění vytvořila. Institut zásad zákona je institutem převzatým z Legislativních pravidel vlády ČSR z roku 1949 a jako takový vznikl v důsledku vytvoření se nových vztahů ve vrcholném rozhodovacím centru státu. Protože po změně mocenských poměrů resorty zpracovávaly množství návrhů zákonů, které byly často ve vládě nebo následně v politbyru ÚV KSČ zamítnuty, bylo shledáno účelným vypracovat nejdříve jen stručné zásady, které by daly vládě a stranickému orgánu přehled o budoucím obsahu zákona a blíže politickými směrnicemi specifikovat jeho obsah. Tím bylo možno se vyhnout někdy zbytečné detailní práci nad paragrafovanou osnovou zákona. K tomu se přistupovalo teprve po schválení zásad zákona ve vládě a stranickém orgánu. Parlament stál prakticky mimo hru.

Po roce 1960 tyto zásady zákonů začali vedoucí resortů předkládat i v rámci zpráv o své činnosti ve výborech Národního shromáždění. Tato včasná informace našla u poslanců kladný ohlas a v zákoně č. 183/1964 Sb., o jednacím a pracovním řádu Národního shromáždění byla tato praxe uzákoněna jako neoddělitelná součást činnosti výborů ve vztahu k vedoucím ústředních orgánů.

V roce 1968 a 1969 tato úprava již podstatně modifikovaná přešla do jednacích řádů Federálního shromáždění a národních rad. Původní verze jednacího řádu FS dokonce předpokládala možnost projednání zásad zákona sněmovnami. V roce 1969 byl v jednacích řádech tento institut zachován zejména pod tlakem poslanců.

Pro současná fungování zákonodárného procesu v České národní radě se však zásady zákona nejeví jako přínos (§ 59 až 66 jednacího řádu), protože je jejich úprava pod tlakem politických změn, ale i potřeb zákonodárné praxe v podstatě obcházena, a stala se spíše fasádovou institucí. Lze předpokládat neustálé udělování výjimek z tohoto zvláštního pravidla i v následujícím volebním období. Proto se navrhuje vrátit se k osvědčeným způsobům úpravy zákonodárného procesu, jak jej známe z pluralitních demokracií.

Podstata návrhu novely spočívá v zavedení systému tradičně označovaného jako tři čtení.

Tento návrh na zavedení nového způsobu projednávání zákonných předloh vychází ze skutečnosti, že Česká národní rada je nyní parlamentem složeným z poslanců, kteří svůj mandát vykonávají jako své zaměstnání. To předpokládá jejich odpovídající připravenost zvládat i složité návrhy přímo v paragrafovaném znění.

Dalším důvodem je stávající praxe, kdy k předkládání zásad zákonů dochází spíše výjimečně, ač to má být pravidlem. Tím se zkracuje sám zákonodárný proces a možnost poslanců a parlamentních klubů zasahovat vícekrát do návrhu zákona. Pokud jsou již zásady zákona předloženy, neplní svůj účel, neboť nejde v pravém smyslu slova o zásady, jak to předpokládá § 60 jednacího řádu, nýbrž jde o skrytou osnovu zákona, kde jsou paragrafy jen jinak označeny, totiž jako zásady, a jiné je i legislativně-technické zpracování předlohy.

Konečně základním důvodem pro opuštění této praxe jsou nové základy vztahů mezi parlamentem a vládou (přičemž z původního třetího vrcholu tohoto trojúhelníku vypadlo předsednictvo ÚV KSČ, se kterým tento systém mlčky počítal). Vláda je již i v nynějším ústavním uspořádání nejvyšším orgánem moci výkonné, nikoli výkonným orgánem parlamentu a zejména vedoucí politické síly, jak jím byla v minulosti. Proto není nutné, aby výbory ze zákona kontrolovaly, jaké návrhy zákonů vláda parlamentu předloží ještě předtím, než bude vyhotovena jejich osnova. V tomto směru je vláda z hlediska dělby státních funkcí samostatným ústavním orgánem, který nese sám odpovědnost za přípravu potřebných zákonných předloh. Není však vyloučeno, aby si výbory podle potřeby i takové informace vyžadovaly. Z hlediska vztahu vládní většiny a parlamentní opozice však již půjde o nové pojetí této otázky.

Podstata návrhu, který vyžaduje mimo vypuštění ustanovení § 59 až 66 jednacího řádu i přepracování většiny ustanovení o projednávání návrhů zákonů, spočívá v tom, že:

a/ v prvém čtení bude návrh projednán plénem České národní rady v tom směru, že bude předsedou České národní rady konstatováno jeho formálně bezchybné podání k tomu oprávněnými subjekty, kterým bude umožněno případně návrh stručně odůvodnit. Pokud to navrhne politické grémium, bude možno k návrhu zákona již v prvém čtení provést všeobecnou rozpravu. Ta by se ale měla omezit na zaujetí stanoviska k návrhu jako celku ze strany jednotlivých poslaneckých klubů, což může určit směr dalšího projednávání. Prvé čtení by nemělo umožnit zamítnutí návrhu zákona s ohledem na další fáze zákonodárného procesu. Prvé čtení by mělo vyústit v usnesení, kterým se návrh zákona přikáže některému z výborů, výjimečně více výborům, k projednání a předložení zprávy s doporučením pro zaujetí stanoviska Českou národní radou;

b/ ve druhém čtení by bylo plénum České národní rady informováno o projednání návrhu zákona v pověřeném (gestorském) výboru na základě jeho zprávy, ve které by bylo obsaženo stanovisko výboru, případně výsledky projednání návrhu zákona v jiných výborech, připomínky jednotlivých poslanců z jiných výborů a konečně formulace pozměňovacích návrhů. Ve druhém čtení by byl návrh projednán nejdříve v povšechná a poté v podrobné rozpravě. Pozměn ovací návrhy by mohli podávat mluvčí za poslanecké kluby, ale i jednotlivý poslanec, což by mělo zvláštní význam pro ty poslance, kteří nejsou v žádném klubu. Ve druhém čtení by se rozhodlo o pozměňovacích návrzích. Pokud by nebyly žádné přijaty, mohlo by se přistoupit hned ke třetímu čtení;

c/ ve třetím čtení by se již nekonala povšechná rozprava a pozměňovací návrhy by byly připuštěny pouze tam, kde došlo ke změnám ve druhém čtení. Po projednání těchto návrhů by se hlasovalo o návrhu jako celku. O jednotlivých ustanoveních by se hlasovalo ve druhém čtení.

Návrh novely se tak omezuje na nejnutnější úpravy související se zavedením trojího čtení. Proto je zachována jak systematika jednacího řádu, tak obsah jednotlivých ustanovení mimo změn, které nutno promítnout z hlediska vzájemným vazeb v jednacím řádu.

Návrh novely jednacího řádu dále předpokládá upevnění politické struktury ve směru důslednější práce poslaneckých klubů v České národní radě, kdy bude účinněji slaďován a koordinován postup klubu ve vztahu k jednotlivým návrhům zákonů. Protože má vždy poslanecký klub zastoupení ve výboru, popř. je mu umožněno jinak se k návrhu zákona na výboru vyjádřit, počítá se jako s pravidlem s přikázáním návrhu zákona jen jednomu z výborů. Znamená to, že ne všechny návrhy zákonů, nýbrž jen určitá část z nich bude přikázána ústavně-právnímu výboru. Není pochyb o potřebě nejen odvětvových, nýbrž i funkčních výborů jako je právě výbor ústavně právní nebo rozpočtový. Nicméně je otázkou, zda mají poslanci-právníci suplovat úlohu, kterou má možnost v každém parlamentu plnit jeho legislativa a další specializované útvary parlamentu. V této souvislosti však novela úlohu těchto útvarů v jednacím řádu výslovně nezdůrazňuje. Zavedení institutu právního konzultanta v jednacím řádu Federálního shromáždění může být inspirací.

Nad rámec zadání se variantně počítá i s možností potvrzování ústavních zákonů Federálního shromáždění a navrhuje se k tomu možná úprava tohoto procesu.

V návrhů novely se též na příslušných místech posiluje úloha většiny a ochrana menšiny, když se pro odchylky od jednacího řádu požaduje přijetí formálních návrhů absolutní většinou všech poslanců České národní rady.

Další návrhy upravují jednací řád tak, aby byla posílena role poslaneckých klubů a zajištěno pracovní jednání parlamentu. Minimální počet poslanců v klubu je stanoven na 10, což odpovídá 5% volební klauzuli. Dále se navrhuje, aby jednání výborů bylo neveřejné. Přítomnost zástupců tisku na jednání výborů totiž povede k tomu, že poslanci nebudou ochotni prezentovat osobní věcné postoje, ale budou pouze reprodukovat stranické linie.

Návrh předpokládá, že na schůzích nebudou poslanci moci předčítat připravené texty, ale budou mluvit spatra pouze z poznámek. Čtení z připravených textů je vyhrazeno pouze pro přednes stanovisek vlády a poslaneckých klubů. To je jeden ze způsobů, jak zefektivnit jednání České národní rady.

Česká národní rada projednala za dva roky o něco více než 100 zákonů při naprosto nestejnoměrném vytížení jednotlivých výborů. Parlamenty jiných zemí, které se řídí navrhovanými pravidly, projednávají 100 zákonů ročně.