Obecná část
Se změnami politického a hospodářského
systému v ČSFR je nově budován i systém
regionální politiky a usměrňování
regionálního rozvoje. Ten po vzoru vyspělých
evropských zemí by měl pozitivně ovlivňovat
důsledky nerovnoměrnosti rozvoje regionů
České republiky, usměrňovat prostorové
dopady probíhajících změn a v dlouhodobé
perspektivě podporovat prostorovou stabilitu a prosperitu
jednotlivých regionů.
Je nesporné, že zákony trhu nepůsobí
pouze v čase, ale i v prostoru a činnost jednotlivých
podnikatelských subjektů ovlivňují
i územně vázané podmínky. Přitom
vsak k regionům a jiným územním celkům
nelze přistupovat stejným způsobem jako k
podnikatelským subjektům /které mohou i zbankrotovat/.
Cílem je přispívat k vytváření
rovnosti příležitostí a spravedlivých
šancí obyvatelům, kteří mají
horší výchozí podmínky jen proto,
že žijí v regionech, které z hlediska
svého hospodářského potenciálu
a vybavenosti zaostávají ve srovnání
s ostatními částmi země. Cílově
orientovaná regionální politika je tak jedním
z nástrojů státu při ovlivňování
tržní ekonomiky.
Při zpracování návrhu zákona
o regionální politice se vycházelo i ze zkušeností
vyspělých evropských států,
kde je systém usměrňování regionálního
rozvoje již mnoho let legislativně upraven a patří
k nedílné součásti státní
hospodářské politiky i k náplni práce
územních orgánů. Souhrnně je
možno konstatovat, ze vůdčí linií
regionální politiky v těchto zemích
je zachování a vytváření rovnocenných
životních a pracovních podmínek obyvatelstva
ve všech částech země. Tato linie navazuje
na ústavní práva na svobodný rozvoj
osobnosti, sociální spravedlnost a rovnost šancí
jednotlivce, obcí i regionů.
Ve snaze, aby právní úprava usměrňování
regionálního rozvoje v České republice
navazovala na úpravu v členských zemích
rady Evropy byl její pracovní návrh zaslán
k posouzení vybraným expertům a v roce 1991
se uskutečnil na MHPR ČR pracovní seminář,
při kterém byly principy zákona o regionální
politice podrobně konzultovány z hlediska zkušeností
těchto zemí.
Původní právní úprava, zabývající
se řízením rozvoje oblastí jako součástí
národohospodářského plánování
- nařízení vlády ČSR č.
151/1989 Sb., o oblastním plánování
v ČSR již byla stávajícím vývojem
zcela překonána.
V současném období je přijetí
nové právní úpravy potřebné
zejména proto, že v důsledku hospodářské
politiky v uplynulém období a probíhající
restrukturalizace jsou značně diferencované
životní a pracovní podmínky a rozvojové
předpoklady v různých regionech České
republiky. Právní úprava pravidel usměrňování
regionální politiky formou zákona je navrhována
především proto, že je třeba stanovit
souhrn obecných cílů regionální
politiky, nástroje k jejich uskutečňování
a určit kompetence na republikové, regionální
a místní úrovni a jejich vzájemné
vztahy.
Podle ústavního zákona č. 143/1968
Sb., o československé federaci /ve znění
pozdějších změn ústavního
zákona č. 556/1990 Sb./ přísluší
tvorba regionální politiky do kompetence republik.
Podle zákona ČNR č. 575/1990 Sb., o opatřeních
v soustavě ústředních orgánů
státní správy České republiky
je ministerstvo pro hospodářskou politiku a rozvoj
ČR ústředním orgánem státní
správy pro tvorbu regionální politiky v rámci
České republiky. Přitom úzce spolupracuje
se všemi příslušnými orgány
na republikové i regionální úrovni,
které pak realizují přijaté záměry,
každý podle své působnosti.
Předmětem návrhu zákona je regionální
politika jako systém usměrňování
regionálního rozvoje České republiky,
zejména pokud jde o jeho hospodářskou, sociální
a ekologickou stránku. V tomto pojetí představuje
metodu uplatňující souborný a interdiciplinární
přístup vyžadující vzájemnou
koordinaci postupů na republikové, regionální
i místní úrovni.
Regionální politika se provádí na
úrovni republikové a regionální. Působnost
obou úrovní je i při vzájemné
provázanosti z hlediska dělby práce odlišná,
každý stupeň zajišťuje činnosti,
pro které má z hlediska své působnosti
lepší předpoklady.
Při zabezpečování cílů
regionální politiky se výrazným způsobem
mění úloha ústředních
orgánů státní správy. Zásadní
změnou je orientace na podporu rozvoje, nikoliv přímé
řízení a zasahování do pravomoci
jednotlivých subjektů na území.
Cílem regionální politiky na republikové
úrovni je selektivní podpora zaostávajících
územních celků a stanovení priorit
prostorového rozvoje sociálně ekonomických
aktivit v rámci České republiky, zejména
v oblasti regionální hospodářské
struktury a podpory veřejného sektoru. Tato úroveň
zásadně neřeší otázky
komplexního rozvoje příslušných
regionů.
Klíčovou součástí regionální
politiky jsou nepřímé finančně
ekonomické nástroje, založené na bázi
daňové, dotační a úvěrové
politiky. Tyto nástroje musí napomáhat realizaci
záměrů regionálního rozvoje,
podporovat rozvoj zaostalých regionů a usměrňovat
činnost ekonomických subjektů při
odstraňování neodůvodněných
regionálních rozdílů zejména
v územích, která upadají nebo se musejí
vyrovnávat s tíživými důsledky
strukturální přestavby, zejména vysokou
nezaměstnaností.
Cílem regionální politiky na regionální
úrovni je podpora vyváženého rozvoje
obcí a rozhodování o prostorovém rozvoji
sociálně ekonomických aktivit nadkomunálního
významu v příslušných regionech.
Tyto záležitosti nemohou řešit samy o
sobě pouze okresní úřady a navrhovaná
samospráva na úrovni zemí pro tyto účely
nevyhovuje, protože země představuje příliš
velký a nesourodý územní celek složený
z celé řady různorodých regionů.
Z tohoto důvodu svěřuje návrh zákona
příslušné působnosti svazkům
obcí, které budou prosazovat své společné
zájmy v daném regionu, připravovat programovou
koncepci rozvoje regionu a organizovat její realizaci.
Vzhledem k charakteru této problematiky by bylo žádoucí,
aby dobrovolné, postupně vznikající
regionální svazky obcí pokrývaly pokud
možno celé území České
republiky.
Návrh zákona respektuje samosprávné
postavení měst a obcí s právem samostatného
rozhodování o svém rozvoji. Toto jejich právo
znamená zároveň odpovědnost za celkový
rozvoj jejich územních obvodů a vytváření
kvalitních podmínek pro život občanů.
K plnění tohoto úkolu budou obcím
napomáhat analytické a prognostické dokumenty
zpracované na regionální úrovni, které
jim poskytnou informace o základních vývojových
tendencích, souvislostech prostorového uspořádání
zejména nadmístní infrastruktury v daném
regionu.
Navrhovaná právní úprava vychází
z toho, že realizaci cílů regionální
politiky zajišťují příslušné
ústřední orgány, okresní úřady
i samosprávné orgány obcí v rámci
svých kompetencí. Dobrovolným svazkům
obcí bude při plnění jejich úkolů
na úseku regionální politiky napomáhat
stávající odborný aparát okresních
úřadů. Z tohoto důvodu nebude mít
její přijetí vliv na početní
zvýšení stavu pracovníků státní
správy a tudíž ani na zvýšení
nákladů na státní správu.
Zvláštní část
K § 1 - 2
Regionální politika představuje vzájemně
koordinovaný soubor činností a postupů
směrující k utváření
rovnovážného regionálního rozvoje.
Působí v souladu s principy tržní ekonomiky
k podpoře perspektivních směrů rozvoje,
nikoliv k pouhé sanaci potřeb jednotlivých
regionů. Usiluje o cílevědomé omezování
výrazných sociálně ekonomických
nerovností mezi regiony a s tím spojených
negativních projevů při přechodu ekonomiky
ČR na tržní hospodářství.
Orientuje se na podporu rozvoje /zejména v případě
zaostávajících regionů/, nikoliv na
přímé řízení a zasahování
do pravomoci obcí či regionálních
orgánů. Utváří se podle potřeb
a zájmů obyvatelstva, které jsou v různých
regionech různé a průběžně
se mění v závislosti na měnících
se podmínkách.
Předmětem regionální politiky je i
utváření racionálního prostorového
uspořádání sociálních
a ekonomických aktivit tak, aby byly odstraňovány
některé nepříznivé podmínky
regionálního rozvoje /např. ekologické
závady, vybavenost infrastrukturou apod./ a aby obyvatelstvo
jednotlivých regionů nebylo diskriminováno
v přístupu k zabezepčení základních
služeb veřejného sektoru. Uskutečňování
regionální politiky probíhá v úzké
součinnosti s územním plánováním,
které řeší funkční využití
území a vytváří předpoklady
k zabezpečení trvalého souladu všech
přírodních a civilizačních
hodnot v území.
K § 3 a 4
Tato ustanovení jmenují hlavní cíle
regionální politiky, které v rámci
své působnosti zabezpečují příslušné
ústřední orgány, místní
orgány státní správy a samosprávné
orgány měst a obcí. Prováděním
cílově zaměřené regionální
politiky přispívají k rozvoji regionů
s vyváženými hospodářskými
a sociálními vztahy a zdravými životními
podmínkami a podporují rozvoj regionů, které
nezaviněně výrazně zaostaly za úrovní,
dosahovanou v jiných částech země.
Smyslem naplňování cílů regionální
politiky je vytvářet předpoklady pro srovnatelné
životní a pracovní podmínky občanů
ve všech regionech České republiky. Jedná
se o dlouhodobý proces, plně odvislý od celkové
úrovně hospodářského rozvoje
země, respektující samostatnost a odpovědnost
jednotlivých obcí a měst za svůj rozvoj,
rozdílný a rozmanitý charakter, strukturu,
podmínky a tradice jednotlivých regionů.
Princip vyrovnávání životních
a pracovních podmínek v různých částech
země v žádném případě
neznamená vytváření stejných
podmínek, ale jedná se o vzájemnou kompenzaci
rozdílů, odstraňování negativních
účinků a optimální využívání
místních odlišných předpokladů.
Jde o stejnou kvalitu života v nejširším
slova smyslu, která se projevuje v tom, že umožňuje
spokojený život obyvatel v příslušných
podmínkách, že lidé žijí
v daném území rádi a neopouští
je.
K § 5
V programových dokumentech regionálního rozvoje
se konkretizují cíle regionální politiky
a prostředky /nástroje/ k jejich realizaci. Vypracovávají
se zpravidla na střednědobé, tří
až pětileté období a průběžně
se upřesňují při změně
podmínek, ovlivňujících podstatným
způsobem regionální rozvoj.
Vypracování těchto dokumentů je dáno
potřebou formulovat základní rozvojové
problémy regionálního rozvoje na jednotlivých
úrovních /republikové, regionální/
a na základě koordinace zájmů a potřeb
stanovit koncepční postup jejich řešení.
Při vypracování těchto dokumentů
je důležitá úzká součinnost
příslušných orgánů státní
správy a samosprávy k dosažení obecného
konsensu při způsobu řešení regionálních
problémů.
Základními podklady pro vypracování
programových dokumentů regionální
politiky jsou i schválená územně plánovací
dokumentace a územně plánovací podklady
/koncepce urbanizace, územní plány velkých
územních celků a obcí/.
Výchozím podkladem pro formulaci záměrů
regionální politiky je konkrétní a
věcná analýza dosaženého stavu
a podmínek dalšího rozvoje regionů.
K § 6 a 7
Strategie regionálního rozvoje je základním
programovým dokumentem regionální politiky
na republikové úrovni. Je východiskem pro
všechny účastníky regionální
politiky, zejména pokud jde o věcnou, časovou
a prostorovou konkretizaci cílů regionální
politiky a nástrojů jejich realizace. Zahrnuje mimo
jiné hlavní rozvojové záměry
určené k podpoře regionálního
rozvoje. Důležitou součástí strategie
je vymezení problémových územních
celků včetně návrhu způsobu
podpory jejich rozvoje, což je plně v souladu s praxí
zemí s vyspělou tržní ekonomikou.
Regionální podpůrné programy představují
způsob podpory centra výrazněji zaostávajícím
regionům /takové programy existují již
v současnosti, např. usnesením vlády
ČR č. 2/1991 a 11/1992 schválený program
podpory pohraničí, či usnesením vlády
ČR č. 245/1991 schválený program řešící
problematiku Ostravsko-karvinské aglomerace/.
K § 8 a 9
Programy hospodářského a sociálního
rozvoje regionů nebo jejich částí
představují základní programový
dokument na regionální úrovni. Mají
v prvé řadě koordinační funkci
a představují společnou koncepci účastníků
regionální politiky při zabezpečování
harmonického rozvoje regionů. Současně
mohou být i podkladem pro rozhodnutí o finanční
podpoře státu, např. poskytnutí účelové
dotace ze státního rozpočtu. V případě
potřeby stanoví bližší obsahové
zaměření programů ministerstvo pro
hospodářskou politiku a rozvoj ČR formou
metodického pokynu.
Vypracování programů je dáno potřebou
řešit společnými silami všech zainteresovaných
subjektů rozvojové problémy nadmístního
významu, zejména pokud jde o občanskou a
technickou vybavenost, ochranu životního prostředí
a odstraňování disproporcí prostorového
rozvoje, které se dotýkají zájmu buď
celého území či více obcí.
V tomto smyslu lze výše uvedený programový
dokument chápat jako nástroj demokratického
rozhodování uvnitř regionu o způsobu
jeho dalšího rozvoje.
Programy rozvoje územních obvodů obcí
představují základní programový
dokument obce, vycházející z jejích
ekonomických možností /vazba na rozpočet
obce/ a územně technických možností
rozvoje /vazba na územně plánovací
dokumentaci/. Prostřednictvím programu rozvoje obcí
obecní orgány formulují základní
koncepční záměry v rozvoji obcí.
Programy je nutné projednávat s občany a
v mezích časových a finančních
možností akceptovat jejich oprávněné
nároky a požadavky.
K § 10
Aby zákon o regionální politice plnil svoji
funkci, musí být provázán s legislativně
právními normami finančního a úvěrového
systému. Klíčovou součástí
regionální politiky ve všech zemích
s tržní ekonomikou jsou finanční nástroje,
které napomáhají při odstraňování
neodůvodněných regionálních
rozdílů a disproporcí /např. řešení
konverze programů v některých regionech,
nezaměstnanosti, životního prostředí
a j./. K řešení některých rozhodujících
regionálních problémů se proto bude
využívat i nástrojů daňové
soustavy /zejména formou daňových úlev,
popř. přirážek/ a nástrojů
úvěrové politiky. Využívání
nástrojů daňové politiky k realizaci
cílů regionální politiky výrazně
ovlivní nová právní úprava
daňové soustavy.
Rozvoj obcí a regionů je nutno podpořit /vedle
vlastní příjmové základny/
i garantovanými příjmy z centrálních
zdrojů /odst. 1 písm. b), které vzhledem
k rozdílné hospodářské síle
jednotlivých územních celků musí
působit ve směru vyrovnávání
rozpočtů okresních úřadů
a obcí na základě objektivních kriterií,
vycházejících zejména z počtu
obyvatel, rozlohy, struktury sídelní sítě,
vybavenosti infrastrukturou a rozsahu funkcí při
zabezpečování potřeb obyvatel obce,
spádového území či okresu a
z průměrné výše vlastních
příjmů. Kriteria pro finanční
vyrovnání rozpočtů obcí a okresů
bude nutno stanovit zvláštním zákonem
nebo v rámci zákona o rozpočtových
pravidlech ČR /v působnosti MF ČR/.
Dotace se navrhuje využívat v rámci možností
státního rozpočtu pro realizaci cílů
regionální politiky tak, aby měly charakter
aktivního nástroje urychlujícího odstranění
hlavních regionálních problémů
a umožnily nastartovat rozvoj regionálních
aktivit.
Jako nástroj regionální politiky státu
je možno považovat i státní investice,
zejména pokud půjde o akce spojené s budováním
infrastruktury a k obnově rovnováhy v životním
prostředí.
K § 11 - 14
Ve smyslu ústavního zákona o čs. federaci
č. 143/1 968 Sb. /ve znění pozdějších
změn a doplňků/ se vychází
z toho, že tvorba a realizace regionální politiky
na území České republiky je v působnosti
orgánů republik. Republikové orgány
přitom spolupracují s orgány federace na
opatřeních, která jsou v její působnosti
a která mohou mít regionální aspekt
/daňová politika, doprava, mezinárodní
spolupráce a pod./.
Ústřední orgány státní
správy ČR zabezpečují cíle
a úkoly regionální politiky v souladu s jejich
působností podle zákona č. 575/1990
Sb. /kompetenční zákon/. Jako takové
mají právo a povinnost zkoumat společenskou
problematiku v okruhu své působnosti, analyzovat
dosahované výsledky a činit opatření
ve smyslu kompetenčního zákona.
Ministerstvo pro hospodářskou politiku a rozvoj
ČR jako ústřední orgán odpovědný
za tvorbu regionální politiky v České
republice koordinuje Činnost ostatních ústředních
a územních orgánů státní
správy a vypracovává v úzké
součinnosti s nimi základní programové
dokumenty. Tyto dokumenty nemají již charakter řízení
či zasahování do pravomoci obcí a
regionálních orgánů, ale orientují
se na podporu zaostávajících regionů
především formou nepřímých
ekonomických nástrojů. Další
ústřední orgány státní
správy naplňují cíle a zajišťují
realizaci regionální politiky na úseku své
působnosti.
Při budování regionálního informačního
systému se počítá s využitím
datové báze státní statistiky, případně
jiných ústředních orgánů,
zejména ministerstva financí ČR. K tomu bude
nutné zvýšit úroveň prostorové
identifikace těchto informací.
K § 15
Okresní úřady jsou místním
orgánem státní správy pro tvorbu regionální
politiky. V rámci této své působnosti
vypracovávají podklady pro strategii regionálního
rozvoje České republiky a koordinují činnost
ostatních územních orgánů státní
správy na úseku regionální politiky.
Na regionální úrovni zabezpečují
vypracování návrhů programů
hospodářského a sociálního
rozvoje regionů nebo jejich částí
a napomáhají činnosti svazků obcí
při tvorbě a realizaci regionální
politiky. Kontrolují, aby činnost svazků
obcí při tvorbě a realizaci regionální
politiky v daném regionu nebyla v rozporu s platnými
zákony.
K § 16
Obce mohou vytvářet dobrovolné svazky za
účelem tvorby a realizace regionální
politiky v příslušném regionu. Jejich
hlavním úkolem je koordinovat společné
zájmy obcí při vypracování
programů hospodářského a sociálního
rozvoje regionů nebo jejich částí
a prosazovat regionální zájmy vůči
ústředním orgánům, právnickým
osobám popř. dalším subjektům.
K § 18
Ministerstvo pro hospodářskou politiku a rozvoj
ČR se zmocňuje vydat obecně závazný
předpis upravující kriteria a způsob
využití finančních nástrojů
v hospodářsky problémových územních
celcích. Bude přitom vycházet ze zkušeností
řady zemí západní Evropy (např.
SRN, Finsko, Itálie).
Zpracoval: Jan Přikryl, sekční ředitel
- náměstek ministra pro hospodářskou
politiku a rozvoj České republiky