Česká národní rada 1990 – 1992

Důvodová zpráva

Obecná část

V roce 1990 byly v České republice vytvořeny legislativní předpoklady pro první etapu přestavby orgánů místní správy. Byl vytvořen dvoustupňový systém územních orgánů státní správy se všeobecnou působností. První stupeň tvoří obecní úřady s výraznou diferenciací působnosti tzv. pověřených obecních úřadů, druhý stupeň pak okresní úřady. Naproti tomu v oblasti místní samosprávy byl dosud konstituován pouze základní stupeň, a to obce s tím, že po dosažení určité konsolidace nových orgánů v obcích bude zvážena potřeba dalších stupňů místní samosprávy.

Předkládaný návrh zákona předpokládá, že v české republice budou dva stupně místní samosprávy. Základní jednotkou místní samosprávy bude i nadále obec jako samostatná právnická osoba která má vlastní majetek a finanční zdroje, s nimiž hospodaří samostatně. Další event. stupně místní samosprávy musí být odvozeny od samosprávy obcí.

Zavedení více jak dvou stupňů místní samosprávy by nebylo racionální. Například třístupňová samospráva by znamenala značné tříštění pravomocí samosprávných orgánů, tedy i oslabení pravomoci obcí, vznik některých duplicit mezi druhým a třetím stupněm, rozmělnění finančních zdrojů a majetku mezi tři subjekty samosprávy, další komplikace vztahů mezi jednotlivými stupni apod.

Podrobně byla zvažována otázka, pro jaké území má být druhý stupeň samosprávy konstituován; zda pro okresy nebo zda pro větší územní obvody - země. Navrhovaný zákon vychází z toho, že v podmínkách české republiky je optimálním řešením druhého stupně místní samosprávy samospráva zemí. Pro tento návrh mluví zejména tyto skutečnosti:

a) samospráva zemí je určitým kompromisem mezi v současné době nerealizovatelnými požadavky na postavení Moravy a Slezska jako třetího článku československé federace a mezi naprostým odmítáním zvláštního postavení obou zemí v České republice; je vhodným předstupněm event. pozdějšího spolkového uspořádání České a Slovenské Federativní Republiky;

b) samospráva země České, Moravské a Slezské má svou tradici; i když v roce 1927 došlo ke spojení Moravy a Slezska v zemi Moravskoslezskou šlo o spojení čistě administrativní. Jak vyplývá ze zprávy tehdejšího ústavně právního výboru sněmovny k zákonu o organizaci politické správy /tisk 831/, toto spojení "se v ničem nedotýká a nechce dotýkat historické individuality Slezska";

c) Česká národní rada svým usnesením z května 1990 prohlásila zrušení země české a země Moravskoslezské k 1. lednu 1949 za akt nespravedlivý a rozporný s principy demokracie a samosprávy a vyslovila přesvědčení, že tato nespravedlnost bude napravena;

d) vzhledem ke zkušenostem ze státoprávního uspořádání České a Slovenské Federativní Republiky navrhovaná zemská samospráva nespočívá na dualismu; Praha jako součást země České bude mít v zemi zvláštní postavení upravené samostatným zákonem;

e) návrh umožňuje převést některé úkoly, které dosud řešila centrální státní správa, do samosprávy a jejich zabezpečování svěřit orgánům druhého stupně místní samosprávy; je tedy cestou další demokratizace veřejných záležitostí;

f) volba menšího územního obvodu než je země jako druhého stupně místní samosprávy by zcela opomíjela "zemské cítění"; kromě toho záležitosti samosprávy týkající se několika obcí, obcí větší části okresu nebo celého okresu, popř. i většího území, mohou obce řešit formou svazků obcí v souladu s připravovanou novelou zákona České národní rady o obcích /obecní zřízení/. Naproti tomu nereálnou je představa použití formy dobrovolných svazků obcí k řešení problematiky celé země.

Ústava České a Slovenské Federativní Republiky v hlavě sedmé upravuje místní samosprávu. Obsahem této hlavy jsou však pouze ustanovení týkající se obcí. Z formulace čl. 86 odst. 1 Ústavy České a Slovenské Federativní Republiky, že obce je základem místní samosprávy, lze dovodit, že se nevylučuje i jiný subjekt místní samosprávy. Lze tedy zákonem České národní rady upravit další stupně místní samosprávy.

Složitější je ústavní problematika vydávání obecně závazných vyhlášek zeměmi. Ústava České a Slovenské Federativní Republiky v článku 86 odst. 5 svěřuje oprávnění vydávat obecně závazné vyhlášky pouze obcím. Ústavní zákon o československé federaci v čl. 139a svěřuje toto oprávnění i místním orgánům státní správy na základě zákonného zmocnění. Oprávnění zemí vydávat obecně závazné vyhlášky tedy vyžaduje změnu Ústavy ČSFR. Vzhledem k tomu, že v současné době se připravuje nová Ústava České republiky, navrhuje se konstituovat oprávnění zemí vydávat obecně závazné vyhlášky až v nové Ústavě České republiky. Do té doby země nebudou mít tuto pravomoc. Předpokládá se rovněž, že nová ústava zabezpečí právo zemí i obcí na soudní ochranu jejich samosprávy. Toto právo by mělo být zahrnuto do Ústavy České republiky, popřípadě do ústavního zákona ČNR o ústavním soudu České republiky.

Vybudování orgánu zemské samosprávy, zejména Kanceláře zemského sněmu si vyžádá potřebný počet pracovníků a zvýšení mzdových i věcných výdajů. Tyto zvýšené výdaje budou uhrazeny z úspor získaných zrušením okresních úřadů měst Brna, Ostravy a Plzně.

Pro rok 1992 byly těmto okresním úřadům stanoveny tyto limity:

Reforma místní správy je kontinuální proces, který je charakteristickým trvalým rysem všech rozvinutých demokracií. Součástí této reformy v české republice je i předkládaný návrh zákona o zemské samosprávě. Jeho předností je, že zachovává právní stabilitu v místní správě a navazuje na opatření, která již byla v první etapě učiněna. Předpokládá se, že tento proces bude završen v roce 1994 novým územním členěním České republiky.

Zvláštní část

K § 1 - 4:

Jde o základní ustanovení, která vymezují postavení zemí. Obnovení zemí navazuje na historickou tradici a na zásadu, že zemská samospráva v české republice nemá spočívat na dualismu. Zemská samospráva nemá být konkurencí samosprávě obcí, ale naopak jejím smyslem je přispívat k všestrannému rozvoji obcí. Země jsou svazkem obcí ze zákona na rozdíl od dobrovolného svazku obcí, který může vzniknout na základě příslušných ustanovení novely zákona o obcích /obecní zřízení/. Tím zákon vyjadřuje princip, že zemská samospráva je odvozená od obcí, že nemůže oslabovat samostatnou působnost obcí a že jejím hlavním posláním je péče o rozvoj obcí v té které zemi.

Praha je součástí země České, bude mít však zvláštní postavení upravené samostatným zákonem.

K § 5:

Obdobně jako u samosprávy obcí zákon vymezuje, jakými právními prostředky lze zasahovat do samostatné působnosti země;

Může se tak stát pouze zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem.

V souladu s principem, že územní státní správa bude pouze dvoustupňová a vykonávají ji již obecní a okresní úřady, konstituuje se země výhradně jako druhý stupeň místní samosprávy.

K § 6 -8:

Taxativně se vymezuje, co patří do zemské samosprávy. Jde zásadně o věci, které nemohou být obstarávány vlastními silami samosprávou obcí. Upravuje se pouze pravomoc zemí, přičemž konkrétnější úprava některých otázek je obsažena v zákoně o obcích /obecní zřízení/ nebo v zákoně o statutárních městech, například slučování a rozdělování obcí, rozpouštění obecních zastupitelstev, problematika svazků obcí apod.

Působnost země tvoří činnosti, které byly dosud zabezpečovány ústředními orgány, dále činnosti vyplývající z postavení země jako druhého stupně územní samosprávy a konečně činnosti zabezpečující fungování orgánů země. Země tedy nepřejímá žádné činnosti od obcí. Zemská samospráva není tedy budována oslabením samosprávy obcí.

Důležitým úkolem orgánů zemské samosprávy bude kontrola finančního hospodaření obcí na úseku samostatné působnosti obcí. Kontrolu hospodaření obcí s prostředky na výkon státní správy zabezpečují okresní úřady, do samostatné působnosti obcí však dosud nemohly zasahovat. Tato kontrola se nyní svěřuje druhému stupni samosprávy, t. j. zemím.

Výjimečně se zemím svěřuje rozhodování v oblasti výkonné na úseku územně plánovací dokumentace vzhledem k tomu, že i na základním stupni samosprávy tuto působnost vykonává zastupitelstvo obce, tedy samosprávný orgán.

Úkolem země a jejích orgánů bude prosazovat zájmy obcí vůči ústředním orgánům České republiky.

Každá fyzická i právnická osoba má právo podávat petice orgánům země, popřípadě stížnosti v oblasti samostatné působnosti obcí. Stížností může fyzická i právnická osoba upozornit orgány zemské samosprávy např. na porušení zákona obcí a dát tak podnět k zásahu země podle § 47 zákona.

K § 9 - 11:

Protože rozpočtová pravidla republiky neobsahují ustanovení o rozpočtech zemí, stanoví se nově alespoň rámcová zásadní úprava. Výnos majetku zahrnuje i příjmy od podřízených rozpočtových, popřípadě příspěvkových organizací. Současně se upravuje postup při rozdělování dotací, a to jak z vlastních zdrojů země, tak ze státního rozpočtu. Pokud jde o úhradu výdajů na výkon státní správy obcemi, je řešena zvláštním zákonem.

K § 12 - 13:

Vrcholným představitelem zemské samosprávy je zemský sněm. Zákon stanoví počty členů zemských sněmů v jednotlivých zemích. Všechny pravomoce zemské samosprávy patří zemskému sněmu s výjimkou těch, které z praktických důvodů zákon svěřuje zemské radě; některé z nich, pokud to dále v § 41 odst. 2 zákon nezakazuje, může svěřit zemské radě. Funkční období zemského sněmu se stanoví obdobně jako u zastupitelstev v obcích na 4 roky.

K § 14 - 18:

členové zemského sněmu se volí nepřímou volbou na základě směrného čísla, které zákon upravuje. Volby se budou konat v celé zemi téhož dne, který určí zemská rada.

Přípravu voleb v okrese bude zabezpečovat okresní volební komise složená ze zástupců politických stran. Může však jít pouze o ty politické strany, které ve volbách do zastupitelstev v obcích získaly alespoň minimální počet mandátů v okrese. V zájmu zajištění naprosté objektivity volebních příprav bude členem okresní volební komise i zmocněnec zemské rady, který je oprávněn zasahovat v případech, kdy opatření okresní volební komise bude v rozporu se zákonem.

Dále se podrobněji upravuje stanovení počtu mandátu v každém okrese zemskou radou, výběr kandidátů, sestavování kandidátní listiny a vzdání se kandidatury.

K §:19

Členy zemského sněmu volí členové obecních zastupitelstev: v okresech tajnou volbou na zasedání okresního zastupitelstva. Navrhovaný volební systém je výrazem principu, že země je svazkem všech obcí, a proto také členové zastupitelstev v obcích rozhodnou o složení zemského sněmu. Města Brno, Ostrava a Plzeň jsou sice okresy, ale jsou obcemi, a proto v nich členy zemského sněmu volí pouze zastupitelstvo města. Současně se upravuje způsob voleb.

Obecní zastupitelstvo si pro zabezpečení přípravy a průběhu voleb zvolí místní volební komisi, jejímž členem ze zákona je též zmocněnec zemské rady. Předpokládá se, že tuto úlohu budou plnit pracovníci Kanceláře zemského sněmu a dále pracovníci okresních úřadů. O oprávněních zmocněnce platí totéž co o oprávněních zmocněnce, který je členem okresní volební komise s tím rozdílem, že o pozastaveném opatření rozhodne okresní volební komise. Pokud by i její postup nebyl v souladu se zákonem, využije svého oprávnění zmocněnec zemské rady v okresní volební komisi.

K § 20 - 21.

Jde o nezbytnou úpravu posuzování platnosti či neplatnosti hlasů a stanovení náležitostí o průběhu a výsledku hlasování.

K § 22 - 25:

Obdobně se upravuje sčítání hlasů a vyhotovení zápisu v okresní volební komisi, dále možnost opakování voleb, kdo je zvolena institut náhradníků. Zákon rovněž vymezuje, které funkce jsou neslučitelné s funkcí člena zemského sněmu.

K § 26:

Pro případ, že se nepodaří zvolit včas zákonem určený počet členů zemského sněmu, stanoví se minimální počet členů potřebný k zahájení činnosti zemského sněmu. Toto ustanovení má předejít případné zdlouhavé volbě členů v některém okrese. Tento minimální počet činí v zemi České 94, v zemi Moravské 56 a v zemi Slezské 32 členů.

K § 27 - 29:

Výdaje na zemského sněmu bude hradit stát kromě výdajů na volební kampaň, kterou budou hradit politické strany.

Vymezuje se okamžik rozhodný pro nabytí práv a povinností člena zemského sněmu, ukončení jeho čtyřletého funkčního období a zánik členství. Zákon počítá i s případy zániku členství v zemském sněmu a taxativně je vypočítává. Institut náhradníků má přispět k tomu, aby se volby nemusely opakovat v průběhu funkčního období.

K § 30 - 33:

Jde o nezbytnou úpravu práv a povinností, odměňování a náhrady výloh členů zemského sněmu. Obdobná úprava je provedena i v zákoně o obcích /obecní zřízení/, pokud jde o členy zastupitelstev v obcích. Pokud jde o neuvolněné členy zemského sněmu, bylo využito obdobné úpravy náhrady ušlého výdělku u přísedících u soudů.

K 34 - 39:

Tato ustanovení upravují práva a povinnosti člena zemského sněmu. Dále se upravuje periodicita zasedání zemského sněmu, způsob jeho usnášení, způsob volby zemské rady a předkládání návrhů zemskému sněmu. Jde pouze o rámcová ustanovení, podrobnosti upraví jednací řád, který vydá zemský sněm.

K § 40 - 42:

Tato ustanovení upravují postavení, složení, způsob schůzování a pravomoce zemské rady. Zemská rada bude plnit všechny úkoly, které jí přímo zákon svěřuje, a dále úkoly, které jí svěří zemský sněm. Přitom se taxative stanoví, které úkoly /pravomoce/ jí zemský sněm svěřit nemůže.

K § 43 - 44:

Zemský prezident je jednak reprezentantem zemského sněmu navenek, jednak je nadřízeným pracovníkem Kanceláři zemského sněmu a plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních předpisů. Jeho zástupcem je zemský viceprezident. Předpokládá se, že zemský prezident pověří svého zástupce některými úkoly. Funkční období zemského prezidenta je stejné jako u ostatních členů zemské rady. Zemskému prezidentovi se svěřuje oprávnění pozastavit usnesení zemské rady v případ, že je považuje za nesprávné a věc předložit k rozhodnutí zemskému sněmu.

K § 45:

Zemské komise jsou orgány zemské rady; mohou pouze vyvíjet poradní iniciativní a kontrolní činnost. Jejich členy jsou jak členové, popř. náhradníci zemského sněmu, tak i ostatní občané. Komise jsou podřízeny zemské radě a jí také předkládají své návrhy.

K § 46:

Běžnou činnost zemského sněmu zabezpečuje Kancelář zemského sněmu, která je podřízena zemskému prezidentovi. Ten také stanoví její vnitřní organizaci. Rámcově se vymezují úkoly Kanceláře.

K § 47:

Náprava nesprávných opatření orgánů zemské samosprávy se svěřuje České národní radě, resp. jejímu předsednictvu. Pokud jde o opatření zemských komisí a Kanceláře, případnou nápravu zjedná zemská rada.

K § 48 - 51:

Charakter zemské správy vyžaduje, aby se na opatření jejích orgánů nevztahovaly obecné předpisy o správním řízení s výjimkou přezkoumání rozhodnutí obcí o udělení pokuty na úseku samostatné působnosti.

Přechodná ustanovení jsou nutná vzhledem k tomu, že k první volbě členů zemských sněmů a tím i k prvnímu ustavení těchto sněmů dojde uprostřed volebního období zastupitelstev v obcích. Je proto třeba upravit, kdo bude plnit úkoly orgánů zemské samosprávy v době, kdy ještě nebudou existovat. Předsednictvo české národní rady zabezpečí stanovení směrných čísel pro každý okres, stanovení dne voleb, jmenování zmocněnců a rozhodování o jimi pozastavených opatřeních volebních komisí, svolání ustavujícího zasedání zemského sněmu.

Realizace zákona vyžaduje, aby bylo prozatímně vymezeno území jednotlivých zemí. Protože otázka hranic jednotlivých zemí úzce souvisí s novým územním členěním české republiky navrhuje se na přechodnou dobu do roku 1994 vymezit území zemí podle dosavadních hranic krajů resp. okresů. V tomto přechodném období dojde k tomu, že některé obce, mající přímo ve svém pojmenování příslušnost k určité zemi, budou patřit do země jiné. Např. Moravská Třebová bude patřit přechodně do územního obvodu země České.

Dosavadní kraje zůstanou zachovány až do nového územního uspořádání republiky. Pokud by mělo dojít ke stanovení přesných hranic mezi zeměmi již nyní, což není vyloučeno, vyžadovalo by to změnu hranic krajů nebo již nyní zrušení krajů a změnu hranic okresů (lstí nad Orlicí, Svitavy, Chrudim, Žďár nad Sázavou, Havlíčkův Brod, Jihlava, Jindřichův Hradec, dále změnu hranic okresů Šumperk, Bruntál a Olomouc. Kromě toho by se tomuto novému uspořádání musely přizpůsobit i ostatní územní orgány.

Navržené prozatímní uspořádání území jednotlivých zemí představuje zhruba tyto počty obyvatel země Moravské a země Slezské: země Moravská cca 2 650 000 a země Slezská 1 250 000 obyvatel, při variantním řešení země Moravská cca 2 500 000 a země Slezská 1 400 000 obyvatel.