Česká národní rada 1990 – 1992

Předpokladem kvalitního plnění úkolů prokuratury je zabezpečení personálních stavů pracovníků v počtech objektivně odpovídajících rostoucímu rozsahu a složitosti práce, zejména výraznému nárůstu agendy na trestním úseku, včetně úkolů vyplývajících ze zákonů o rehabilitacích, a zajištění jejich žádoucí odborné přípravy.

Po tzv. očistě prokuratury od pravicových a protisocialistických sil, provedené na začátku 70. let, byla i v personální práci důsledně prosazována vedoucí úloha KSČ a jen ojediněle zůstali ve vedoucích funkcích lidé, kteří se nestali nástrojem politických orgánů. Je proto zcela pochopitelné, že změny, ke kterým došlo v naší společnosti po 17. listopadu 1989, ovlivnily personální situaci na prokuratuře v České republice.

V lednu 1990 byl jmenován novým generálním prokurátorem ČR JUDr. Pavel Rychetský, po jehož odchodu do vlády ČSFR je od července 1990 ve funkci generálního prokurátora ČR JUDr. Ludvík Brunner. V lednu a poté v dubnu 1990 byli jmenováni noví náměstci generálního prokurátora ČR. Od ledna 1990 až do současné doby bylo na GP ČR z celkového počtu 7 ředitelů odborů nově jmenováno 5 ředitelů.

Na začátku roku 1990 bylo odvoláno a nově jmenováno všech osm krajských prokurátorů, přičemž ve funkcích některých krajských prokurátorů došlo v průběhu roku k dalším obměnám. Dále bylo nově jmenováno 11 náměstků krajských prokurátorů (z celkového počtu 16, přičemž dvě místa zůstala neobsazena), 73 okresních prokurátorů z celkového počtu 86 a 50 náměstků okresních prokurátorů z celkového počtu 82 funkčních míst (9 míst neobsazeno).

V resortu prokuratury v České republice rozhodl generální prokurátor ČR v průběhu roku 1990 u 342 prokurátorů a vyšetřovatelů prokuratury o změnách jejich funkčního zařazení, přičemž do nižších funkcí bylo převedeno 102 pracovníků OP a KP a 5 pracovníků GP ČR, do vyšších funkcí bylo ustaveno 115 pracovníků OP a KP a 15 pracovníků GP ČR, ve 105 případech šlo o přeřazení na srovnatelnou funkci. V roce 1991 došlo k dalším 64 změnám ve funkčním zařazení prokurátorů a vyšetřovatelů prokuratury.

K celkové personální situaci na prokuratuře v ČR je třeba uvést, že resort prokuratury v ČR se již dlouhodobě potýká s problémem doplnění stavu pracovníků zejména prokurátorů a vyšetřovatelů prokuratury. V letech 1985 až 1989 chybělo průměrně ročně do plánovaných stavů 107 prokurátorů a na jejich místa bylo průměrně připravováno 83 právních čekatelů. Roční úbytky činily průměrně 60 pracovníků této kategorie. Od roku 1990 se všechny tyto personální problémy dostaly do kritické polohy.

Takřka výhradním zdrojem pro doplňování řad prokurátorů jsou absolventi právnických fakult, jejichž zájem o práci na prokuratuře a v justici je po několik let malý. Kromě nutnosti absolvovat dvouletou právní čekatelskou praxi k získání základních odborných znalostí pro samostatný výkon funkcí, po kterou jim přísluší platy v rozpětí od 2 000, do 2 700,- Kčs, tedy blízké výši minimální mzdy, je odrazuje od práce na prokuratuře i současné veřejné mínění a postoje veřejnosti k práci prokuratury a justice. Počty nově přijatých absolventů se stále snižují. Zatímco do roku 1988 přicházelo ročně asi 55 až 60 právních čekatelů, v roce 1989 se podařilo přes veškerou snahu včetně nabídky resortního stipendia, získat jen 34 absolventů právnických fakult. V průběhu čekatelské praxe navíc jedna třetina právních čekatelů odchází. Vzhledem k vysokému podílu studentek na celkovém počtu posluchačů právnické fakulty je z nově přijímaných právních čekatelů 75% žen, což nepříznivě zvyšuje již tak vysokou feminizaci na prokuratuře a problémy s ní spojené.

V souvislosti s politickými a společenskými změnami v naší společnosti výrazně vzrostl počet rezignací pracovníků, kteří svým rozhodnutím rezignovat na funkci předcházeli uvolnění z resortu, případně ze stejných důvodů se rozhodli odejít do starobního důchodu v okamžiku vzniku na starobní důchod. Zvýšila se však i fluktuace z důvodů pracovního uplatnění mimo resort za výrazně výhodnějších platových podmínek (zejména u advokacie a hospodářské sféře), případně pro uplatnění na pracovních místech, kde pracovníkům není zakazován výkon další výdělečné činnosti, či nejsou jinak omezováni, jako je tomu na prokuratuře. Negativní roli sehrála a stále sehrává neujasněnost ústavního postavení prokuratury a jejích úkolů a z toho vyplývající pracovní nejistota, zejména specialistů pro dozor v netrestní oblasti. Tito specialisté zčásti nacházejí uplatnění u soudů, největší zájem však mají o advokacii. V průběhu roku 1990 tak došlo k úbytku 169 prokurátorů, což se v plánu, který činil 1 209, promítlo nenaplněním jejich plánovaných stavů o 167. Na funkci prokurátorů se připravovalo 62 právních čekatelů. Nově bylo přijato 71 prokurátorů, zejména v rámci pracovní rehabilitace, takže jde většinou o pracovníky, u nichž nelze počítat s delší pracovní perspektivou.

Nedostatek prokurátorů se stává již v některých konkrétních místech, kde se tento problém soustřeďuje kritickým (zejména v Severočeském, Západočeském, Severomoravském a Východočeském kraji) a je přímo ohroženo i plnění těch nejzákladnějších dozorových funkcí prokurátora. Při nezájmu absolventů právnických fakult, případně právníků o práci na prokuratuře a zejména v těchto oblastech je zcela i nadále vyloučena možnost žádoucího výběru pracovníků a zkvalitňování jejich přípravy pro výkon funkce.

Také vývoj za I. čtvrtletí 1991 signalizuje pokračován nepříznivého stavu naplňování plánovaných počtů prokurátorů. Přijato bylo pouze 27 pracovníků, z toho 17 právních čekatelů, což nenahradí ani úbytek 38 pracovníků, k němuž za stejné období došlo.

Hlavní příčiny rezignací prokurátorů a překážky výběru nových pracovníků a jejich stabilizace jsou zejména v nedostatečném platovém ohodnocení práce. Platová úprava přijatá od 1. července 1990 pro okresní a krajské prokuratury přinesla zvýšení základního platu pro jednotlivého pracovníka cca o 600,- Kčs. V porovnání s hmotným ohodnocením právnických míst v jiných resortech, je tato úprava naprosto neodpovídající a proto nemohla nežádoucí fluktuaci zastavit. V důsledku snižujících se stavů pracovníků, nárůstu rozsahu a složitosti agendy, včetně dalších povinností, které prokurátoři přebírají v souvislosti s novelizací trestního řádu (značný rozsah pracovních pohotovostí na pracovišti) a vývoje mezd a cen ve státě, byla již zvýhodnění této úpravy zcela eliminována. K výrazným personálním problémům v důsledku dlouhodobě neřešené úrovně odměňování došlo i u Generální prokuratury. Platová úprava se zde za změnou přijatou u podřízených prokuratur opozdila o jeden rok, což bylo příčinou odchodu specialistů mimo resort a znemožnilo přijetí nových pracovníků.

Nepříznivá personální situace se negativně promítá i do plnění úkolů v odborné přípravě pracovníků.

Je žádoucí zkvalitnit systém organizace odborné resortní přípravy prokurátorů, vytvořit prostor pro individuální studium pracovníků a věnovat větší pozornost přípravě právních čekatelů. V současné době však se resort potýká s vážnými problémy jak pohotově reagovat na změny právních úprav, jsou dokonce potíže se zabezpečováním odborné právnické literatury včetně právních předpisů, a to i vzhledem k limitovaným objemům finančních prostředků pro tyto účely.

Organizační změny probíhající v jiných resortech umožnily doplnit početní stavy pracovníků administrativního aparátu. Problémem však i nadále zůstává jeho odborná úroveň a fluktuace. Někteří pracovníci považují pracovní zařazení na prokuratuře za přechodné, hledají možnost uplatnění v zaměstnáních s menší intenzitou práce a bez dalších požadavků na odbornou přípravu, její ověřování a přejímání povinností pracovníků státních orgánů, které ve svých důsledcích vedou k omezení v občanském životě. Pro zabezpečení výběru, zkvalitnění a stabilizaci administrativního aparátu je tedy nutno dořešit i jejich otázku odměňování, výrazně zlepšit vybavení moderní kancelářskou technikou a úroveň pracovního prostředí.

Všechny personální změny realizované od ledna 1990 vytvořily předpoklady k tomu, aby prokuratura prosazovala důsledné dodržování zákonnosti bez ohledu na zájmy politických stran, hnutí či směrů a zájmy činitelů určitých lokalit a aby si postupně získávala důvěru veřejnosti, bude-li funkční. Nedořešená ústavní koncepce prokuratury a z ní plynoucí nejistoty pracovněprávní a sociální, dále přetrvávající paušální kritika práce prokurátorů, nevybíravé útoky části veřejnosti a sdělovacích prostředků na prokurátory, souběžně s rostoucí intenzitou pracovního zatížení totiž nevytvářejí přitažlivou pracovní atmosféru, spíše naopak. Neuspokojivé pracovní podmínky, minimální sociální zázemí včetně neochoty obecních úřadů přidělovat byty pro prokurátory podle nařízení vlády ČR č. 205/1990 Sb., a platové ohodnocení nesouměřitelné s příjmy právníků v soudnictví a advokacii (o podnikatelské sféře ani nemluvě) jenom završují nepřitažlivost práce na prokuratuře.

Nelze proto než konstatovat, že personální situace prokuratury se v průběhu druhé poloviny roku 1991 stane kritickou a je tedy nutné řešit ji zásadním způsobem s přihlédnutím ke specifice resortu i práce v něm. Jenom tak lze vytvořit podmínky pro žádoucí výběr pracovníků odpovídajících přísným požadavkům na odbornost, osobní a morální vlastnosti.

Pro plnění všech úkolů české prokuratury je třeba vytvořit odpovídající ekonomické podmínky, a to při hospodárném a účelném využití přidělovaných rozpočtových prostředků.

Rozpočtové zajištění činnosti prokuratury v ČR však není dořešeno. Komplikovaná situace se zvlášť projevuje v roce 1991. Po realizaci usnesení ČNR č. 92 (snížení neinvestičních výdajů o 10%), kterým byl i tak nedostačující rozpočet prokuratur snížen o 15 mil. Kčs, představuje celkový schválený rozpočet výdajů částku 145 466 tis. Kčs. Uvedená částka je ve srovnání s uplatněným celoresortním návrhem nižší o 38 154 tis. Kčs. Přitom požadavek na zabezpečení potřeb v oblasti výdajů je ve srovnání s předchozími lety objektivně vyšší, a to jak z důvodu změn právních předpisů (soudní rehabilitace, novela trestního řádu - úhrada obhajoby advokátům ex offo, předpisy o náhradách, platové řády apod.), vlivů cenové liberalizace, dislokačních rozhodnutí, nárůstu agendy apod. Současné finanční zajištění je však kupř. jen ve srovnání s rokem 1990 pouze na úrovni 70% skutečných výdajů. Ve schváleném rozpočtu nejsou dosud pokryty úkoly prokuratury vyplývající ze zákona č. 119/1990 Sb. o soudních rehabilitacích.

V průběhu I. čtvrtletí 1991 byla ze současně stanoveného rozpočtu věcných neinvestičních výdajů (bez mzdových prostředků), a to přes uplatnění hospodárnostních opatření, čerpána částka 9 374 tis. Kčs, tj. téměř 42% celoročního objemu.

Na základě výsledků I. čtvrtletí 1991 a známé kvantifikace potřeb uplatnila GP ČR na MF ČR žádost o posílení rozpočtu výdajů, které však dosud nebylo vyhověno. Skutečné čerpání rozpočtových prostředků v I. čtvrtletí prokazuje, že současně stanovenými ukazateli rozpočtu není možno pokrýt nejen nové úkoly, ale ani základní provoz prokuratury v ČR.

Ve všech položkách rozpočtu výdajů se nepříznivě projevují cenové nárůsty, které ve spojení s neustále rostoucím nápadem agendy, počtu pracovníků i novými úkoly neúměrně zatěžují výdajovou část rozpočtu.

Nové zatížení výdajové části rozpočtu představují odměny advokátům ustanoveným ex offo. V současné době nelze ještě tyto výdaje přesně kvantifikovat, ze zkušenosti I. čtvrtletí 1991 však vyplývá, že celoroční potřeba jen tohoto nového výdaje bude činit cca 800 tis. Kčs. V důsledku vydávání nových právních předpisů mimořádně vzrůstá potřeba nákupu právnické literatury, zvyšují se výdaje na náhrady svědkům apod. Všechny tyto výdaje jsou nezbytným předpokladem pro výkon činnosti prokuratury, vyplývající ze zákona a nelze je proto omezovat.

Vysoké nároky na rozpočtové výdaje jsou spojeny zejména s problematikou umístění prokuratur.

Vhodné pracovní prostředí, vyhovující vybavení pracoven prokurátorů i místností pro jednání s občany jsou jedním ze základních faktorů pro výkon činnosti prokurátora. Odpovídající umístění prokuratur v ČR je dlouhodobým a naléhavým problémem. V převážné většině případů je perspektiva prostor užívaných prokuraturou omezená, což je dáno jak způsobem vzniku prokuratury, aplikací restitučních zákonů i dalšími vlivy.

Prokuratury v současné době sídlí v cca ze 69% v budovách cizích organizací, převážně soudních orgánů. Konkrétně v budovách soudů je umístěno 45 krajských a okresních prokuratur, včetně Generální prokuratury ČR a Rejstříku trestů v Praze (RT). Téměř všechny obdržely výpověď z užívání, neboť příslušné soudy v souvislosti s nárůstem běžné agendy a novými úkoly hodlají vymístěním organizací prokuratury ze svých objektů řešit vlastní zvýšenou potřebu kancelářských prostor.

Ani umístění prokuratur ve vlastních objektech není definitivní. Organizace prokuratury v ČR mají právo hospodaření pouze k 28 objektům, ovšem na některé z nich se vztahují ustanovení restitučních zákonů.

Dislokace prokuratur v ČR je v některých případech dále komplikována rozhodnutím územních orgánů o asanaci jejich sídla, případně tím, že budovy jsou v naprosto nevyhovujícím technickém stavu a nesplňují ani základní požadavky na umístění státního orgánu.

Ve všech případech, kdy byly vůči prokuratuře uplatněny požadavky na uvolnění užívaných prostor, ať už ve vlastních nebo cizích budovách, bylo zahájeno jednání o náhradním řešení. Snahou prokuratury je získat přiměřené prostory odpovídající platným ČSN a postavení prokuratury jako mocenského orgánu státu, přičemž zásadní důraz je kladen na definitivní nebo alespoň dlouhodobou perspektivu přijatých dislokačních rozhodnutí. V tomto světle se jeví jako nejvýhodnější, aby prokuratura přejímala náhradní objekty bezplatným převodem do vlastní správy. Tato tendence byla sledována již v minulém období, avšak s přechodem na tržní ekonomiku takové možnosti prakticky odpadly, přičemž cena nemovitostí výrazně stoupla. Finanční odhad realizace současně známých dislokačních záměrů již přesahuje možnosti stávajícího rozpočtu prokuratury v ČR, neboť úhrn pořizovacích cen budov uvažovaných k převzetí do správy prokuratury představuje částku cca 20 - 25 mil. Kčs.

Další cestou, kterou je možno řešit náhradní umístění prokuratur s omezenou perspektivou užívání, je přikázání nájmu do budov jiných právnických osob. V těchto případech je ovšem rozpočet neinvestičních výdajů nově zatěžován náklady na nájemné, jehož stanovenou výši vzhledem k omezeným možnostem výběru je prokuratura nucena akceptovat.

Třetí možnou cestou, jak řešit umístění organizací prokuratury v ČR, je výstavba nových budov, a to samostatně, formou sdružené investiční výstavby s tuzemskými partnery nebo se zahraničním investorem na základě leasingových smluv.

Zvlášť závažným problémem je situace na území hl. m. Prahy. Zde bude třeba přednostně řešit umístění některých OP, GP ČR a RT v Praze.

Generální prokuratura ČR a Rejstřík trestů jsou umístěny v budově NS ČSFR. V souvislosti s nárůstem počtu pracovníků na úseku soudních i mimosoudních rehabilitací jsou nyní užívané prostory zcela nepostačující, u Rejstříku trestů v Praze pak velikost užívaných prostor prakticky zabraňuje dalšímu postupu konverze zpracování agendy trestních listů na automatizovaný systém. Řešením s dlouhodobější perspektivou realizace by byla uvažovaná výstavba nové administrativní budovy formou leasingu, tedy s minimálními nároky na rozpočet. Realizace tohoto záměru je odvislá od výsledku jednání, která jsou vedena Generální prokuraturou ČR s magistrátním úřadem hl. m. Prahy ve věci přidělení vhodného pozemku.

Za kritický je možno označit současný stav v umístění OP Praha 1 a 7, které sídlí v budově obvodního soudu pro Prahu 1. Rozhodnutím býv. NVP bylo sice přikázáno st. o. Ústřední ředitelství ČSD pronajmout těmto organizacím prokuratury nebytové prostory v objektu Praha 1, Na Příkopě, avšak výkon tohoto rozhodnutí je povinnou organizací stále odkládán. Podle dostupných informací je možno očekávat realizaci nejdříve k 1. 1. 1992, přičemž nájemné bude s největší pravděpodobností stanoveno ve výši 5 tis. Kčs za 1 m² ročně, což znamená roční výdaj cca 5,5 mil. Kčs.

Řešení problematiky umístění prokuratur v ČR i vhodného pracovního prostředí je spojeno s nároky na rozpočtové výdaje, a to vedle investičních výdajů i v položkách údržby a oprav a služeb a výdajů nevýrobní povahy, kde se zvyšují náklady na nájemné, spoje, stěhování, v materiálních výdajích pak náklady na paliva, elektrickou energii apod.

Jedním z předpokladů zvládnutí nových úkolů i zvýšeného nápadu agendy je postupné vybavování prokuratur moderní administrativní technikou. V souladu s přijatou koncepcí by bylo třeba urychleně vybavovat prokuratury osobními počítači, elektrickými psacími stroji, moderní rozmnožovací technikou, telefaxy apod. Zvlášť používání záznamové techniky se osvědčilo z hlediska vazebního řízení i dalšího pohotového předávání informací. V prvé fázi bylo možno záznamovým zařízením vybavit pouze krajské prokuratury a vybrané okresní prokuratury, které vykonávají dozor nad místy, v nichž je vykonáván trest odnětí svobody. Účelné by bylo propojení všech prokuratur tímto systémem. Náklady na dovybavení ještě v roce 1991 představují částku cca 2,2 mil. Kčs. Potřebu vybavení všech okresních prokuratur osobními počítači pak lze vyčíslit částkou cca 6 mil. Kčs.

Vzhledem ke zvýšeným potřebám investičních výdajů z titulu pořizování náhradních objektů dosud stanovený objem investičních výdajů na rok 1991 ve výši 10 mil. Kčs neumožňuje záměry prokuratury na úseku vybavení technikou ani zčásti naplnit.

K finančnímu pokrytí úkolů prokuratury v ČR uplatnila Generální prokuratura ČR požadavek na naléhavé posílení rozpočtu výdajů jak v oblasti neinvestičních výdajů (mzdových i věcných), tak i v oblasti výdajů investičních. S odvoláním na usnesení ČNR č. 105 i prokazatelné nezbytné potřeby prokuratury v ČR předpokládáme, že rozpočtovým opatřením MF ČR bude chod prokuratury v nejnutnější míře zajištěn.

Předběžná kvantifikace současně známých rozpočtově nepokrytých potřeb prokuratury v ČR činí v oblasti investičních výdajů cca 28 - 34 mil. Kčs, věcných neinvestičních výdajů cca 35 mil. Kčs a mzdových prostředků v celoročním vyjádření cca 117 mil. Kčs. Z toho představuje navrhovaná platová úprava prokurátorů (obdoba návrhu justice) 86,5 mil. Kčs, platová úprava odborného a administrativního aparátu (státní správa) 24 mil. Kčs a valorizační opatření při 9% směrném růstu 6,1 mil. Kčs.

Velmi výrazný nárůst kriminality a jiného protiprávního jednání, důsledná ochrana práv občanů, nutnost nápravy křivd minulého období a zájem na řádném fungování státní správy vyžadují, aby prokuratura především

- zabezpečila plnění úkolů vyplývajících z trestních kodexů a jejich novel při ochraně občanů a společnosti před pachateli trestných činů,

- pokračovala v realizaci zákonů o soudních a mimosoudních rehabilitacích a v podávání stížností pro porušení zákona a protestů proti nezákonným rozhodnutím soudů a jiných orgánů,

- zabezpečila po přijetí novely občanského soudního řádu do jednoho roku objektivní a rychlý přezkum podnětů k podání stížností pro porušení zákona tak, aby občané nebyli v důsledku změn zákonné úpravy dotčeni ve svých právech,

- využívala svých zákonných oprávnění a prostředků při ochraně práv občanů ve správní sféře a při prosazování zákonnosti v činnosti orgánů státní správy,

- účinně prosazovala celospolečenský zájem na ochraně životního prostředí.

Současný personální, sociální a materiálně technický stav prokuratury v České republice je kritický a bez urychleného řešení reálně hrozí ochromení její nezastupitelné funkce a neplnění základních úkolů.

Ochromení prokuratury při stávajících trendech kriminality a jiného porušování práva může vést k neplnění základních funkcí policie a soudů při stíhání a postihu pachatelů trestných činů a tím k vážným celospolečenským problémům.

Řešení problémů justice bez současného řešení problémů prokuratury by vedlo k dalšímu odlivu zkušených pracovníků z resortu prokuratury a k dalšímu prohloubení nezájmu o práci na prokuratuře i ze strany absolventů právnických fakult.

Za nejaktuálnější nutný krok k řešení této situace považujeme současnou úpravu platů prokurátorů a soudců na shodnou úroveň a posílení rozpočtu na zabezpečení plnění základních funkcí prokuratury v České republice.

Tabulka č. 1

Odbor prokurátorské informatiky