Předkládá: JUDr. Ludvík Brunner
generální prokurátor
Úvod
Prokuratura je v každém společenském
zřízení významným mocenským
orgánem státu, jejímž prostřednictvím
stát prosazuje a chrání své zájmy.
Její charakter, úkoly a činnost tudíž
odvisí od funkcí státu, které zajišťuje.
V totalitním státu proto prokuratura nemůže
důsledně plnit úkoly při výkonu
spravedlnosti, přispívat k poctivé a spravedlivé
trestní justici a k ochraně zájmů
právního státu, ochraně občanů
před zločinností a k ochraně práv
občanů, jejichž zajišťování
je imanentní součástí funkce demokratického
právního státu.
Ústavní zakotvení vedoucí úlohy
komunistické strany v souvislosti s jejími organizačními
zásadami a činností svojí podstatou
popírá základní principy spravedlnosti
a práva a v minulém období se negativně
promítlo jak do činnosti soudů, tak i prokuratury.
Postupné vytváření moderního
demokratického právního státu není
však možné bez řádného fungování
prokuratury v duchu rezoluce OSN, kterou byla schválena
Pravidla o úloze prokurátorů a členské
státy OSN byly vyzvány, aby tato pravidla zahrnuly
do rámce národní legislativy, realizovaly
je a respektovaly. Úprava postavení prokuratury
a její organizace musí vytvářet předpoklady
pro důsledné uplatňování její
pravomoci bez ohledu na místní a partikulární
vlivy a zájmy a pro působení k jednotnému
uplatňování právního řádu.
Prokuratura proto musí být orgánem nezávislým
na orgánech státní správy a místní
samosprávy a musí být oddělena od
soudů i orgánů státní správy.
Organizační či jiné vazby na soudní
soustavu by vedly k nežádoucí kumulaci úkolů
soudní soustavy, zpochybňovaly základní
principy dělby moci a vzbuzovaly nejen oprávněné
pochybnosti o objektivnosti postupu prokuratury samotné,
ale i pochybnosti o objektivnosti rozhodování soudů
nebo orgánů veřejné správy.
Prokuratura proto musí být samostatným resortem
organizovaným na monokratickém principu, který
je odůvodněn tím, že prokuratura hájíce
zájmy státu, musí zajišťovat jednotné
dodržování zákonů, které
stát svými zákonodárnými sbory
vydává, při čemž vlastní
spor o právo či o existenci porušení
subjektivních práv občanů přísluší
rozhodovat zásadně nezávislým soudům.
Současný moderní právní stát
již opustil představu, že ochranu subjektivních
práv občanů lze ponechat zcela na jejich
vůli a že postačí, pokud pro jejich
ochranu vytvoří jen odpovídající
soustavu soudů a vhodnou úpravu řízení
před nimi. Úkolem moderního právního
státu je institucionálně zabezpečit
ochranu práv občanů nejen v tradiční
oblasti ochrany před zločinností, ale i v
jiných oblastech. Obecně se konstatuje, že
ochrana práv občanů před soudy v demokratických
státech je sice ochranou nejúčinnější
a vzhledem k postavení a úloze soudů nejfunkčnější,
ale současně zdlouhavou i nákladnou. I dosavadní
poznatky z ČSFR ukazují, že bude obtížné
zajišťování Zásad civilního
procesu pro zlepšování fungování
justice přijaté v roce 1984 Výborem ministrů
Rady Evropy, které mimo jiné stanoví, že
řízení by mělo proběhnout zásadně
nejvýše ve dvou jednáních.
V souladu s výše zmíněnými Pravidly
o úloze prokurátorů bude proto třeba
zajistit, aby prokurátoři:
- vykonávali své funkce nestranně a vyvarovali
se jakékoliv diskriminace politické, sociální,
náboženské, rasové, popř. diskriminace
jakéhokoliv jiného druhu,
- důsledně chránili veřejný
zájem,
- jako základní činitelé výkonu
spravedlnosti zachovávali úctu a důstojnost
svého povolání.
Plnění těchto povinností předpokládá,
že stát zajistí, aby prokurátoři
mohli vykonávat tyto profesionální funkce
bez zastrašování, nevhodného zasahování
a bez překážek, a aby byly zajištěny
spravedlivé podmínky služby prokurátorů,
jejich odpovídající odměňování
a další sociální a pracovní podmínky
odpovídající požadavkům na prokurátory,
kteří budou vyloučeni z jakéhokoliv
druhu podnikatelské či jiné výdělečné
činnosti.
1. Podle zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře
ve znění pozdějších zákonů
jsou orgány prokuratury v systému orgánů
státní moci (tedy nikoliv státní správy)
výlučnými orgány, které střeží,
prosazují a upevňují zákonnost bez
ohledu na jakékoliv místní vlivy a zajišťují
jednotu zákonnosti na celém území
republiky. Orgány prokuratury jsou ze zákona jedinými
oprávněnými orgány pověřenými
výkonem dozoru nad správným a jednotným
prováděním a zachováváním
zákonů a jiných právních předpisů,
přičemž prokuratura chrání
a) stát a jeho ústavní zřízení,
b) politická, osobní, rodinná, pracovní,
sociální, bytová majetková a jiná
práva a zákonem chráněné zájmy
občanů,
c) práva a zákonem chráněné
zájmy organizací,
d) bojeschopnost ozbrojených sil i ozbrojených sborů
a kázeň a pořádek v nich stanovený.
Tento dozor vykonávají prokurátoři
jménem státu (§ 4 zák. o prokuratuře).
Odpovědnost generálního prokurátora
České republiky je výlučně
České národní radě (§
6 odst. 1 zákona o prokuratuře). Odpovědnost
vedoucích prokurátorů za činnost podřízených
prokuratur je výlučná (monokratický
systém - § 33 odst. 1 novely zákona o prokuratuře
č. 168/1990 Sb.).
2. Oprávnění prokurátora v přípravném
řízení trestním k dozoru nad zachováváním
zákonnosti je dáno ustanovením § 3 odst.
1 písm. b) zák. o prokuratuře a k dozoru
nad zachováváním zákonnosti v místech,
v nichž se vykonává vazba, trest odnětí
svobody a ochranné léčení ust. §
3 odst. 1, písm. e) zák. o prokuratuře.
Prokurátor je povinen stíhat všechny trestné
činy, o nichž se dozvěděl; výjimky
jsou přípustné jen podle zákona (§
2 odst. 3 trestního řádu a § 3 odst.
1 písm. b) zák. o prokuratuře). Podle ustanovení
trestního řádu je funkce prokurátora
v řízení před soudem nezastupitelná
(§ 3 odst. 1 písm. d) zákona o prokuratuře).
Výlučnost oprávnění prokurátora
při stíhání všech trestných
činů, o nichž se dozví a všech
osob, které se trestných činů dopustily,
je ze zákona, t. j. z hlediska ochrany práv a svobod
občanů a společnosti nezastupitelná.
Těžiště činnosti prokurátora
je tedy jak z hlediska kvantity, tak i z hlediska ochrany práv
a svobod občanů i společnosti v postavení
prokurátora v trestním řízení.
V trestním řízení má prokurátor
obsáhlá oprávnění, zejména
může v přípravném řízení
trestní stíhání zastavit, věc
postoupit, popřípadě trestní stíhání
přerušit.
3. a) Prokurátor má výlučnou odpovědnost
za přípravné řízení
trestní a v současné době i odpovědnost
za zákonnost omezení osobní svobody obviněných
při rozhodování o vazbě. Ani po nabytí
účinnosti novely tr. řádu (pravděpodobně
od 1. 1. 1992) se v tomto směru odpovědnost prokurátora
nijak nesníží. Jen na základě
návrhu prokurátora bude moci soud vydat příkaz
k zatčení a vzít obviněného
do vazby, v některých případech bude
prokurátor i nadále rozhodovat o propuštění
z vazby. Zkrácení lhůty v navrhované
novele na 24 hod. od zadržení obviněného
popř. podezřelého, tedy včetně
doby potřebné pro vyšetřovatele nebo
vyhledávací orgán, podstatně ztíží
a zvýší náročnost k předkládání
těchto návrhů. Bude to znamenat pro prokurátory
okresních a krajských prokuratur nepřetržitou
dosažitelnost v noci i ve dnech pracovního klidu a
pracovního volna. Tedy touto novelou tr. řádu
se dostanou prokurátoři z hlediska jejich povinností
nepřetržité dosažitelnosti z hlediska
práce do postavení nepřetržité
služby policie. Tato povinnost vyplývá z ústavního
zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvádí
Listina základních práv a svobod.
b) Výjimečné oprávnění
prokurátora v postavení orgánů činných
v trestním řízení je v tom, že
soud může o trestných činech obviněných
rozhodovat jen tehdy, byla-li podána prokurátorem
obžaloba. V řízení před soudem
má podle zákona (tr. řádu) prokurátor
další řadu oprávnění,
která nemají ostatní strany v trestním
řízení (§ 12 odst. 5 tr. řádu).
c) Rozsáhlá a nezastupitelná oprávnění
má prokurátor v dozoru nad zachováváním
zákonnosti v místech, v nichž se vykonává
vazba, trest odnětí svobody, ochranné léčení
a ochranná výchova; tato oprávnění
prokurátora vykonávajícího dozor se
přímo dotýkají oprávnění
a práv obviněných ve vazbě, ve výkonu
trestu odnětí svobody, při výkonu
ochranného léčení a ochranné
výchovy. I v těchto směrech je postavení
prokurátora dosud nezastupitelné.
4. Zvyšují se podstatně nároky na dozor
prokurátora v přípravném řízení
trestním vzhledem k tomu, že výrazně
se zvyšuje evidovaná kriminalita (viz tabulka). Podle
prognózy i dosavadních poznatků tento negativní
vývoj bude nejméně dalších 5
let pokračovat, zejména u násilné
trestné činnosti a majetkové trestné
činnosti, kde se již vyskytuje a budou nadále
vyskytovat nové formy trestné činnosti, patrně
již s prvky organizované zločinnosti. Tato
objektivní nová situace, která je umocněna
zvyšující se náročností
a komplikovaností dokazování v návaznosti
na rozsah a závažnost trestních věcí,
rozšiřující se mezinárodní
prvek, nadále zvyšují nároky na rozhodovací
činnost prokurátorů v přípravném
řízení trestním. Přistupují
k tomu i časté změny trestně právních
předpisů, přičemž další
novela trestního zákona předpokládá
rozšíření trestní odpovědnosti
o skutkové podstaty trestných činů
ekonomické povahy a prokurátor navíc má
výlučné oprávnění k
udělování souhlasu k odposlechu telef. hovorů
podle § 88 tr. řádu. Další nové
zákony o federální informační
službě i další předpokládají
udělování souhlasu prokurátora k využívání
i dalších operativních prostředků.
Tedy jde o zcela novou a odpovědnou náplň
činnosti prokurátora, jak v dozoru v přípravném
řízení trestním, tak i v dozoru nad
příslušnými orgány v před
procesním stadiu.
Prokurátor v řízení před soudem
má výjimečné postavení protože
hlavní líčení v trestních věcech
ani veřejná zasedání o odvoláních
nelze konat bez účasti prokurátora. Jedině
prokurátor je oprávněn podat odvolání
v neprospěch obžalovaného. V roce 1990 podali
prokurátoři v České republice v řádném
trestním řízení před soudy
celkem 1.179 odvolání. V nejzávažnějších
trestních věcech koná řízení
o odvolání Nejvyšší soud ČR
a řízení se zúčastňuje
prokurátor Generální prokuratury ČR.
Zvyšující se počet těchto nejzávažnějších
trestných činů (vražd, loupeží
apod.) klade zvýšené odborné i časové
nároky na účast prokurátorů
v řízení před soudy.
Zůstává tedy nepochybné, že požadavek
na dozor prokurátora v přípravném
řízení trestním nad orgány
policie (vyšetřovateli a vyhledavateli policie) bude
nezbytné prohloubit.
V soudním řízení trestním se
zamýšleným přesunem těžiště
dokazování před soud a zdůrazněním
kontradiktornosti procesu bude třeba tomu přiměřeně
zajistit podmínky pro práci prokurátora jako
zástupce státu.
5. Postavení a výkon práce vyšetřovatelů
prokuratury
Nedílnou součástí orgánů
prokuratury jsou vyšetřovatelé prokuratury,
kteří konají podle ust. § 161 odst.
4 tr. řádu vyšetřování
vedle vyšetřovatelů policie.
V současné době bude provedena nová
úprava věcné příslušnosti
vyšetřovatele prokuratury a vyšetřovatelů
policie, která vychází z dobrých výsledků
vyšetřovatelů prokuratury, z významných
úkolů, které vyšetřovatelé
prokuratury plní a z nezbytnosti, aby prokuratura měla
vlastní vyšetřovatele pro vyšetřování
určitých trestných činů.
Novým návrhem na vymezení příslušnosti
se tzv. obligatorní příslušnost vyšetřovatele
prokuratury podstatně rozšiřuje. Z tohoto návrhu
vymezení působnosti vyplývá zvýraznění
významu vyšetřování na prokuratuře
a je nepochybné, že i v budoucnu budou mít
vyšetřovatelé prokuratury pro činnost
a výkon funkce prokurátora odpostatnění.
Významnou součástí úkolů
prokuratury je přezkoumávání pravomocných
rozhodnutí soudů i orgánů přípravného
řízení trestního. Podle dosud platného
občanského soudního řádu Generální
prokuratura přezkoumává též pravomocná
rozhodnutí soudů a státních notářství
v civilních věcech. Jde o činnost vysoce
odborně náročnou, která přispívá
k ochraně práv občanů.
Ze statistických údajů je patrno, že
na trestním úseku se zvýšila
náročnost prokuratury na zákonnost rozsudků
soudů, což je zřejmé z nárůstu
stížností pro porušení zákona,
který je vyšší než nárůst
nápadu a vyšší než počet vyřízených
věcí. Současně se snížil
podíl podnětů odložených jako
bezdůvodných.
Na úseku civilním se rovněž zvýšil
počet podnětů občanů, i když
ne tak výrazně, což je ovlivněno jednak
samotným charakterem civilní agendy soudů
a zejména pak tím, ze pravomocný rozsudek
soudu lze přezkoumat a podat event. stížnost
pro porušení zákona pouze do 3 let od právní
moci rozhodnutí. Tím byly ze zákona z přezkumu
vyloučeny starší věci, kde docházelo
zejména na úseku pracovněprávním
k porušení zákona. Nápravu bylo možno
zjednat pouze legislativními změnami, které
přinesl až zákon o mimosoudní rehabilitaci.
Výrazně se však zvýšil počet
stížností pro porušení zákona,
což je ovlivněno daleko vyšší náročností
prokuratury na zákonnost rozhodování soudů
a státních notářství. Promítly
se zde i případy stížností pro
porušení zákona podané proti rozhodnutím
státních notářství, která
nezákonně registrovala smlouvy o převodu
nemovitostí z národního majetku na občany,
zpravidla funkcionáře býv. totalitního
režimu. I zde ovšem byly prokuratury limitovány
tříletou lhůtou, ve které je možno
podat stížnost pro porušení zákona.
V některých případech nezákonných
převodů využila pak prokuratura svého
stávajícího oprávnění
a při neochotě správců národního
majetku sjednat nápravu, podala za ně žaloby
na neplatnost kupních smluv nebo na vydání
věci.
Přezkumná agenda prokuratury je odborně vysoce
náročná a stížnosti pro porušení
zákona podávané generálním
prokurátorem ČR představují větší
část agendy Nejvyššího soudu ČR.
Výrazná je tato činnost v České
republice, kde se GP ČR podílí na trestním
úseku na nápadu podnětů v celé
ČSFR 69% a na stížnostech pro porušení
zákona 49%.
Na úseku civilním je podíl GP ČR
na nápadu podnětů v ČSFR 66,2%, podíl
stížností pro porušení zákona
pak činí 63,49%.
Souhrnně lze konstatovat, že přezkumná
činnost prokuratury je podle platného právního
řádu významnou zárukou ochrany práv
občanů a zárukou zákonnosti. Na trestním
úseku pak lze poukázat na přezkoumávání
starých trestních věcí, které
nespadají pod zákon o soudní rehabilitaci
(např. tr. činy spekulace podle § 134a tr.
zákona), kde trestní postih v druhé polovině
šedesátých let byl zpravidla prostředkem
k likvidaci zbytků živnostníků a jiných
drobných podnikatelů.
K tomu patří i případy trestných
činů výtržnictví podle §
202 trestního zákona spáchané účastí
na nepovolených demonstracích z doby před
rokem 1968, strhávání rudých vlajek
po srpnu 1968 apod.
Zvýšený rozsah přezkumné agendy
musí být zvládán malými počty
pracovníků, což zvyšuje neúměrně
jejich pracovní zatížení na straně
jedné, na straně druhé nepřispívá
tento stav k rychlosti vyřizování podnětů.
Již krátce po 17. 11. 1989 byly zahájeny práce
na zákonu o soudní rehabilitaci. Přes několik
vln rehabilitací v letech 1956 až 1968 a vydání
zákona č. 82/1968 Sb. se nepodařilo před
listopadem 1989 napravit hrubé nezákonnosti trestní
represe z 50. a 60. let. Skutečnosti založené
21. srpnem 1968 přinesly novelu prvého rehabilitačního
zákona z roku 1968 (zákon č. 70/1970 Sb.),
zastavení dalšího rehabilitačního
řízení a často i zpětné
navrácení již tehdy rehabilitovaných
případů k původním nespravedlivým
a nezákonným rozhodnutím. V údobí
konsolidačního procesu pak přibylo dalších
několik desítek tisíc nespravedlivě
odsouzených občanů z ryze politických
důvodů. Proto již 23. 4. 1990 byl přijat
nový zákon o soudní rehabilitaci č.
119/1990 Sb.
Již v té době se prokuratura připravovala
na zajištění nového rehabilitačního
řízení. Zřízením rehabilitačního
odboru GP ČR a rehabilitačních oddělení
na všech krajských prokuraturách a městské
prokuratuře v Praze se vytvořila kvalifikovaná
pracoviště pro tuto náročnou agendu.
Činností uvedených specializovaných
pracovišť se do 1. 7. 1990, kdy zákon o soudní
rehabilitaci nabyl účinnosti, podařilo připravit
na všech prokuraturách potřebné pracovníky
pro rehabilitační agendu.
I když v rehabilitačním řízení
spočívá základní poslání
na soudech a odškodňovacích institucích,
podílí se na této činnosti významně
rovněž prokuratura. I aktivitou prokuratury se podařilo
v České republice k 30. 4. 1991 rehabilitovat již
150 809 nespravedlivě odsouzených z doby totalitní
společnosti.
V řadě okresů dosud probíhá
rehabilitační řízení podle
§ 2 citovaného zákona o soudní rehabilitaci
(rehabilitace ze zákona). Teprve po jeho skončení
se patřičně rozvine rehabilitační
přezkumné řízení podle §
4 uvedeného zákona (řízení
na návrh) a z pohledu prokuratury zůstává
úkol realizovat ustanovení § 30 odst. 2 zákona
o soudní rehabilitaci, které ukládá
generálnímu prokurátorovi povinnost podat
stížnost pro porušení zákona ve
všech věcech, které neřeší
tento zákon a v nichž zjistí, že k porušení
zákona došlo z důvodů uvedených
v § 1 zákona, který je úvodní
preambulí k zákonu o soudní rehabilitaci
a vysvětluje jeho poslání.
Pro zajištění celého úkolu prokuratury
v rámci soudní rehabilitace vydal generální
prokurátor ČSFR dne 25. 4. 1991 opatření,
kterým je uloženo prokurátorům vrátit
se ke všem dosud již částečně
rehabilitovaným osobám podle § 2 zák.
č. 119/1990 Sb., přezkoumat jejich případy
a v odůvodněných případech
buď podat návrh k přezkumnému rehabilitačnímu
řízení nebo předložit věc
k posouzení podání stížnosti
pro porušení zákona. Lze očekávat,
že počet těchto věcí vysoko překročí
10 000, když jen v rámci krajské prokuratury
v Hradci Králové je jich již přes 1
100. Uvedený úkol spolu s probíhajícími
případy soudní rehabilitace a zejména
přezkumné řízení k postupu
podle § 30 odst. 2 zákona o soudní rehabilitaci
v trestních věcech, jichž se pro jejich právní
kvalifikaci základní rehabilitační
řízení nedotkne, je velikým a za současného
personálního stavu jen velmi těžko zvládnutelným
úkolem prokuratury.
Je nutno zdůraznit, že zatím co důvodová
zpráva k návrhu zákona o soudních
rehabilitacích předpokládala v rámci
České republiky na prokuratuře potřebu
nových 523 pracovníků, zajišťuje
zatím tuto agendu jen 144 pracovníků. Přitom
jde o agendu, která vyžaduje u prokurátorů
znalost trestněprávních předpisů
počínaje říšskými zákony
z minulého století, zákony z údobí
prvé republiky (zákon na ochranu republiky z roku
1923) i zákony, jimiž totalitní komunistický
systém upravoval a zajišťoval svoji diktaturu.
Za současné znalosti dnes platných předpisů
je často třeba pro vyřízení
jednotlivé věci navíc se seznámit
s řadou specializovaných a i nižších
resortních předpisů několik desítek
let starých.
K tomu vlastní spisový materiál, který
je třeba nastudovat a přezkoumat, představuje
ne zřídka desetitisíce stran textu. Při
snaze o faktické poznání pravdy případu
se musí prokurátoři seznamovat i s agenturními
materiály bývalé státní bezpečnosti.
Toto vše činí agendu soudních rehabilitací
velice náročnou, a proto se jen těžko
pro ní získávají kvalifikovaní
pracovníci. Jen s vypětím všech sil
prokuratura zajišťuje dosavadní činnost
na tomto úseku. Nelze přehlédnout, že
i mimosoudní rehabilitace, které jsou v úzké
souvislosti se soudními rehabilitacemi, ve svých
důsledcích zvyšují a rozšiřují
úkoly prokuratury na všech úrovních.
Jde o náročnou agendu vyžadující
vysokou odbornou specializaci z nejrůznějších
oblastí práva, např. občanskoprávního,
správního, trestněprávního,
pracovněprávního a vztahů sociálního
zabezpečení. Ustanovení § 31 zák.
č. 87/1991 Sb. o mimosoudních rehabilitacích,
jímž byla prakticky prodloužena lhůta
uvedená v § 15 zákona o prokuratuře
k podávání protestů proti nesprávným
rozhodnutím zpětně až za celou dobu
totality, znamená značný nárůst
této agendy se zřetelem k právním
předpisům vydávaným od roku 1945 až
do současné doby včetně jejich aplikace.
Náročnost této agendy je násobena
celospolečenským zájmem na tom, aby rehabilitace
probíhaly s co největším urychlením.
To ovšem není možné, pokud nebude dostatečným
způsobem organizačně a personálně
zajištěna činnost orgánů, které
tuto agendu vyřizují, tedy i prokuratury.
Prokuratura měla a doposud podle zákona o prokuratuře
má kromě povinností při postihu trestné
činnosti relativně široká oprávnění
při dozoru nad prováděním a zachováváním
zákonů a jiných právních předpisů
ministerstvy, jinými orgány státní
správy, právnickými osobami i občany.
Této poměrně široce formulované
odpovědnosti však neodpovídají prostředky,
jimiž prokuratura může zákonnost prosazovat.
Upozorněním na porušení právních
předpisů docílil prokurátor toho,
že orgán, u něhož bylo porušení
zákona zjištěno, se musel věcí
zabývat a přijmout opatření k odstranění
porušování zákona. Výběr
opatření však nemohl prokurátor v podstatě
ovlivnit.
Proti obecně závazným právním
předpisům, nařízením a vyhláškám
správních orgánů a proti individuálním
rozhodnutím, opatřením a aktům, která
odporují zákonům, podává prokurátor
protest orgánu, který nezákonné opatření
vydal nebo u orgánu nadřízeného. Současná
právní úprava protestem umožňuje
požadovat zrušení nezákonného správního
aktu, ale řízení o protestu ponechává
v působnosti orgánu státní správy,
v němž došlo k porušení zákona.
Protest prokurátora tedy nijak neodstraňoval obecný
nedostatek, kdy instanční kontrola v rámci
státní správy trpí resortními
zájmy a v důsledku toho není dostatečně
účinná.
Prokuratura v totalitním státě i v dosavadní
podobě supluje správní soudnictví
a úlohu ombudsmana, neboť v určité,
byť i nedokonalé podobě zajišťuje
ochranu práv a zájmů občanů
ve sféře státní správy.
Tuto funkci prokuratura samozřejmě již zastávat
nemůže. Ochrana subjektivních práv je
Listinou základních práv a svobod vyhražena
soudům. Přesto však není pochyb o tom,
že všeobecný dozor v určité, byť
i omezené podobě, je nutný a bude zachován
nadále. Vychází se přitom z téze,
která je v zájmu právního státu
vytvořit a využívat systém fungujících
nástrojů k ochraně svých zájmů.
Jedním z těchto nástrojů, jemuž
by měla být svěřena ochrana zákonnosti,
by měla být prokuratura.
To konečně vyplývá i z důvodové
zprávy k občanskému soudnímu řádu,
která nepopírá potřebu zachování
všeobecného dozoru prokuratury vedle správních
soudů, které budou zajišťovat ochranu
subjektivních práv. Jak se zde uvádí,
"nelze správní soud chápat jako všeobecný
nástroj k dosažení zákonnosti ve státní
správě. Povinnosti prokuratury by proto měly
být zakotveny v jednotlivých právních
předpisech, jako je tomu v zákoně č.
2/1991 Sb. o kolektivním vyjednávání
nebo v návrhu zákona o ochraně životního
prostředí.
Všeobecný dozor plnil kromě omezené
funkce "strážce zákonnosti" funkci
objektivizujícího orgánu zajišťujícího
jednotný výklad a aplikaci právních
předpisů ve sféře státní
správy.
Nelze předpokládat, že by soudy mohly tuto
funkci plnit v takovém rozsahu, jako v předchozím
období prokuratura. Např. v průběhu
let 1983 - 1987 bylo na úseku státní správy
provedeno 5 250 prověrek zákonnosti postupu a rozhodování
orgánů státní správy. Podíl
protestů a upozornění na celkovém
počtu vyřízených věcí
činil 53%.
V r. 1987 | bylo jen národním výborům podáno | 507 | protestů |
V r. 1988 | 640 | ||
V r. 1989 | 617 | ||
V r. 1990 | 798 | protestů. |
Pro účely zjištění stavu zákonnosti
při aplikaci zákona ČNR č. 200/1990
Sb. byly provedeny prověrky u 333 orgánů
pověřených projednáváním
přestupků, bylo prověřeno celkem 45%
z pravomocně skončených věcí
ke konci února 1991, což činilo 8 040 věcí
ze 17 647 věcí pravomocně skončených
a bylo podáno 200 protestů.
Pro získání poznatků o výkonu
státní správy po přechodu na nové
obecní zřízení bylo v průběhu
prosince 1990 až února 1991 provedeno 200 prověrek
a podáno 37 protestů proti rozhodnutím správních
orgánů.
Z důležitých oblastí, v nichž lze
očekávat, že bude docházet k častému
porušení zákonů na úkor zájmů
společnosti, je ochrana životního prostředí.
Zejména v období liberalizace podnikatelské
činnosti je možno předpokládat, že
budou přetrvávat tendence z minulého období,
kdy ekonomické zájmy převažovaly nad
zájmem společnosti na ochraně a zlepšení
životního prostředí. Nebude přitom
možno spoléhat jen na ochranu poskytovanou správními
soudy, která vždy bude směřovat jen
vůči jednomu ze subjektů právního
vztahu. Jen v r. 1990 prokuratury vyřídily celkem
1 218 věcí v této oblasti, provedly 307 prověrek
a podaly 30 protestů proti nezákonným správním
rozhodnutím.
Pro zachování institutu protestu a oprávnění
prokuratury k získávání poznatků
o stavu zákonnosti ve sféře státní
správy vedle správního soudnictví
svědčí i to, že soud rozhoduje pouze
na návrh účastníka právního
vztahu. Výkon státní správy však
není a v budoucnosti pravděpodobně také
nebude na takové úrovni, která by zaručovala
jen vydávání správních aktů
v souladu se zákonem. Když však právo
bude porušeno ve prospěch účastníků,
nebudou mít zájem na jeho přezkoumání
soudem. Na odstranění nezákonných
aktů musí mít tedy zájem právní
stát.
Pokud by nebyl zachován protest, bylo by třeba hledat
jiný právní nástroj, který
by umožnil odstranění nezákonnosti.
Všechny vyspělé právní státy
proto neponechávají systém kontroly zákonnosti
státní správy pouze na správních
soudech, ale zřizují k tomu další orgány.
Není důvodu, proč by tímto orgánem
v ČSFR neměla být prokuratura, podobně
jako v dalších evropských státech, např.
ve Francii a Maďarsku.