Česká národní rada 1990 – 1992

Předkládá: JUDr. Ludvík Brunner

generální prokurátor

Úvod

Prokuratura je v každém společenském zřízení významným mocenským orgánem státu, jejímž prostřednictvím stát prosazuje a chrání své zájmy. Její charakter, úkoly a činnost tudíž odvisí od funkcí státu, které zajišťuje. V totalitním státu proto prokuratura nemůže důsledně plnit úkoly při výkonu spravedlnosti, přispívat k poctivé a spravedlivé trestní justici a k ochraně zájmů právního státu, ochraně občanů před zločinností a k ochraně práv občanů, jejichž zajišťování je imanentní součástí funkce demokratického právního státu.

Ústavní zakotvení vedoucí úlohy komunistické strany v souvislosti s jejími organizačními zásadami a činností svojí podstatou popírá základní principy spravedlnosti a práva a v minulém období se negativně promítlo jak do činnosti soudů, tak i prokuratury.

Postupné vytváření moderního demokratického právního státu není však možné bez řádného fungování prokuratury v duchu rezoluce OSN, kterou byla schválena Pravidla o úloze prokurátorů a členské státy OSN byly vyzvány, aby tato pravidla zahrnuly do rámce národní legislativy, realizovaly je a respektovaly. Úprava postavení prokuratury a její organizace musí vytvářet předpoklady pro důsledné uplatňování její pravomoci bez ohledu na místní a partikulární vlivy a zájmy a pro působení k jednotnému uplatňování právního řádu. Prokuratura proto musí být orgánem nezávislým na orgánech státní správy a místní samosprávy a musí být oddělena od soudů i orgánů státní správy. Organizační či jiné vazby na soudní soustavu by vedly k nežádoucí kumulaci úkolů soudní soustavy, zpochybňovaly základní principy dělby moci a vzbuzovaly nejen oprávněné pochybnosti o objektivnosti postupu prokuratury samotné, ale i pochybnosti o objektivnosti rozhodování soudů nebo orgánů veřejné správy.

Prokuratura proto musí být samostatným resortem organizovaným na monokratickém principu, který je odůvodněn tím, že prokuratura hájíce zájmy státu, musí zajišťovat jednotné dodržování zákonů, které stát svými zákonodárnými sbory vydává, při čemž vlastní spor o právo či o existenci porušení subjektivních práv občanů přísluší rozhodovat zásadně nezávislým soudům.

Současný moderní právní stát již opustil představu, že ochranu subjektivních práv občanů lze ponechat zcela na jejich vůli a že postačí, pokud pro jejich ochranu vytvoří jen odpovídající soustavu soudů a vhodnou úpravu řízení před nimi. Úkolem moderního právního státu je institucionálně zabezpečit ochranu práv občanů nejen v tradiční oblasti ochrany před zločinností, ale i v jiných oblastech. Obecně se konstatuje, že ochrana práv občanů před soudy v demokratických státech je sice ochranou nejúčinnější a vzhledem k postavení a úloze soudů nejfunkčnější, ale současně zdlouhavou i nákladnou. I dosavadní poznatky z ČSFR ukazují, že bude obtížné zajišťování Zásad civilního procesu pro zlepšování fungování justice přijaté v roce 1984 Výborem ministrů Rady Evropy, které mimo jiné stanoví, že řízení by mělo proběhnout zásadně nejvýše ve dvou jednáních.

V souladu s výše zmíněnými Pravidly o úloze prokurátorů bude proto třeba zajistit, aby prokurátoři:

- vykonávali své funkce nestranně a vyvarovali se jakékoliv diskriminace politické, sociální, náboženské, rasové, popř. diskriminace jakéhokoliv jiného druhu,

- důsledně chránili veřejný zájem,

- jako základní činitelé výkonu spravedlnosti zachovávali úctu a důstojnost svého povolání.

Plnění těchto povinností předpokládá, že stát zajistí, aby prokurátoři mohli vykonávat tyto profesionální funkce bez zastrašování, nevhodného zasahování a bez překážek, a aby byly zajištěny spravedlivé podmínky služby prokurátorů, jejich odpovídající odměňování a další sociální a pracovní podmínky odpovídající požadavkům na prokurátory, kteří budou vyloučeni z jakéhokoliv druhu podnikatelské či jiné výdělečné činnosti.

1. Podle zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře ve znění pozdějších zákonů jsou orgány prokuratury v systému orgánů státní moci (tedy nikoliv státní správy) výlučnými orgány, které střeží, prosazují a upevňují zákonnost bez ohledu na jakékoliv místní vlivy a zajišťují jednotu zákonnosti na celém území republiky. Orgány prokuratury jsou ze zákona jedinými oprávněnými orgány pověřenými výkonem dozoru nad správným a jednotným prováděním a zachováváním zákonů a jiných právních předpisů, přičemž prokuratura chrání

a) stát a jeho ústavní zřízení,

b) politická, osobní, rodinná, pracovní, sociální, bytová majetková a jiná práva a zákonem chráněné zájmy občanů,

c) práva a zákonem chráněné zájmy organizací,

d) bojeschopnost ozbrojených sil i ozbrojených sborů a kázeň a pořádek v nich stanovený.

Tento dozor vykonávají prokurátoři jménem státu (§ 4 zák. o prokuratuře). Odpovědnost generálního prokurátora České republiky je výlučně České národní radě (§ 6 odst. 1 zákona o prokuratuře). Odpovědnost vedoucích prokurátorů za činnost podřízených prokuratur je výlučná (monokratický systém - § 33 odst. 1 novely zákona o prokuratuře č. 168/1990 Sb.).

2. Oprávnění prokurátora v přípravném řízení trestním k dozoru nad zachováváním zákonnosti je dáno ustanovením § 3 odst. 1 písm. b) zák. o prokuratuře a k dozoru nad zachováváním zákonnosti v místech, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody a ochranné léčení ust. § 3 odst. 1, písm. e) zák. o prokuratuře.

Prokurátor je povinen stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozvěděl; výjimky jsou přípustné jen podle zákona (§ 2 odst. 3 trestního řádu a § 3 odst. 1 písm. b) zák. o prokuratuře). Podle ustanovení trestního řádu je funkce prokurátora v řízení před soudem nezastupitelná (§ 3 odst. 1 písm. d) zákona o prokuratuře).

Výlučnost oprávnění prokurátora při stíhání všech trestných činů, o nichž se dozví a všech osob, které se trestných činů dopustily, je ze zákona, t. j. z hlediska ochrany práv a svobod občanů a společnosti nezastupitelná. Těžiště činnosti prokurátora je tedy jak z hlediska kvantity, tak i z hlediska ochrany práv a svobod občanů i společnosti v postavení prokurátora v trestním řízení. V trestním řízení má prokurátor obsáhlá oprávnění, zejména může v přípravném řízení trestní stíhání zastavit, věc postoupit, popřípadě trestní stíhání přerušit.

3. a) Prokurátor má výlučnou odpovědnost za přípravné řízení trestní a v současné době i odpovědnost za zákonnost omezení osobní svobody obviněných při rozhodování o vazbě. Ani po nabytí účinnosti novely tr. řádu (pravděpodobně od 1. 1. 1992) se v tomto směru odpovědnost prokurátora nijak nesníží. Jen na základě návrhu prokurátora bude moci soud vydat příkaz k zatčení a vzít obviněného do vazby, v některých případech bude prokurátor i nadále rozhodovat o propuštění z vazby. Zkrácení lhůty v navrhované novele na 24 hod. od zadržení obviněného popř. podezřelého, tedy včetně doby potřebné pro vyšetřovatele nebo vyhledávací orgán, podstatně ztíží a zvýší náročnost k předkládání těchto návrhů. Bude to znamenat pro prokurátory okresních a krajských prokuratur nepřetržitou dosažitelnost v noci i ve dnech pracovního klidu a pracovního volna. Tedy touto novelou tr. řádu se dostanou prokurátoři z hlediska jejich povinností nepřetržité dosažitelnosti z hlediska práce do postavení nepřetržité služby policie. Tato povinnost vyplývá z ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvádí Listina základních práv a svobod.

b) Výjimečné oprávnění prokurátora v postavení orgánů činných v trestním řízení je v tom, že soud může o trestných činech obviněných rozhodovat jen tehdy, byla-li podána prokurátorem obžaloba. V řízení před soudem má podle zákona (tr. řádu) prokurátor další řadu oprávnění, která nemají ostatní strany v trestním řízení (§ 12 odst. 5 tr. řádu).

c) Rozsáhlá a nezastupitelná oprávnění má prokurátor v dozoru nad zachováváním zákonnosti v místech, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranné léčení a ochranná výchova; tato oprávnění prokurátora vykonávajícího dozor se přímo dotýkají oprávnění a práv obviněných ve vazbě, ve výkonu trestu odnětí svobody, při výkonu ochranného léčení a ochranné výchovy. I v těchto směrech je postavení prokurátora dosud nezastupitelné.

4. Zvyšují se podstatně nároky na dozor prokurátora v přípravném řízení trestním vzhledem k tomu, že výrazně se zvyšuje evidovaná kriminalita (viz tabulka). Podle prognózy i dosavadních poznatků tento negativní vývoj bude nejméně dalších 5 let pokračovat, zejména u násilné trestné činnosti a majetkové trestné činnosti, kde se již vyskytuje a budou nadále vyskytovat nové formy trestné činnosti, patrně již s prvky organizované zločinnosti. Tato objektivní nová situace, která je umocněna zvyšující se náročností a komplikovaností dokazování v návaznosti na rozsah a závažnost trestních věcí, rozšiřující se mezinárodní prvek, nadále zvyšují nároky na rozhodovací činnost prokurátorů v přípravném řízení trestním. Přistupují k tomu i časté změny trestně právních předpisů, přičemž další novela trestního zákona předpokládá rozšíření trestní odpovědnosti o skutkové podstaty trestných činů ekonomické povahy a prokurátor navíc má výlučné oprávnění k udělování souhlasu k odposlechu telef. hovorů podle § 88 tr. řádu. Další nové zákony o federální informační službě i další předpokládají udělování souhlasu prokurátora k využívání i dalších operativních prostředků. Tedy jde o zcela novou a odpovědnou náplň činnosti prokurátora, jak v dozoru v přípravném řízení trestním, tak i v dozoru nad příslušnými orgány v před procesním stadiu.

Prokurátor v řízení před soudem má výjimečné postavení protože hlavní líčení v trestních věcech ani veřejná zasedání o odvoláních nelze konat bez účasti prokurátora. Jedině prokurátor je oprávněn podat odvolání v neprospěch obžalovaného. V roce 1990 podali prokurátoři v České republice v řádném trestním řízení před soudy celkem 1.179 odvolání. V nejzávažnějších trestních věcech koná řízení o odvolání Nejvyšší soud ČR a řízení se zúčastňuje prokurátor Generální prokuratury ČR. Zvyšující se počet těchto nejzávažnějších trestných činů (vražd, loupeží apod.) klade zvýšené odborné i časové nároky na účast prokurátorů v řízení před soudy.

Zůstává tedy nepochybné, že požadavek na dozor prokurátora v přípravném řízení trestním nad orgány policie (vyšetřovateli a vyhledavateli policie) bude nezbytné prohloubit.

V soudním řízení trestním se zamýšleným přesunem těžiště dokazování před soud a zdůrazněním kontradiktornosti procesu bude třeba tomu přiměřeně zajistit podmínky pro práci prokurátora jako zástupce státu.

5. Postavení a výkon práce vyšetřovatelů prokuratury

Nedílnou součástí orgánů prokuratury jsou vyšetřovatelé prokuratury, kteří konají podle ust. § 161 odst. 4 tr. řádu vyšetřování vedle vyšetřovatelů policie.

V současné době bude provedena nová úprava věcné příslušnosti vyšetřovatele prokuratury a vyšetřovatelů policie, která vychází z dobrých výsledků vyšetřovatelů prokuratury, z významných úkolů, které vyšetřovatelé prokuratury plní a z nezbytnosti, aby prokuratura měla vlastní vyšetřovatele pro vyšetřování určitých trestných činů.

Novým návrhem na vymezení příslušnosti se tzv. obligatorní příslušnost vyšetřovatele prokuratury podstatně rozšiřuje. Z tohoto návrhu vymezení působnosti vyplývá zvýraznění významu vyšetřování na prokuratuře a je nepochybné, že i v budoucnu budou mít vyšetřovatelé prokuratury pro činnost a výkon funkce prokurátora odpostatnění.

Významnou součástí úkolů prokuratury je přezkoumávání pravomocných rozhodnutí soudů i orgánů přípravného řízení trestního. Podle dosud platného občanského soudního řádu Generální prokuratura přezkoumává též pravomocná rozhodnutí soudů a státních notářství v civilních věcech. Jde o činnost vysoce odborně náročnou, která přispívá k ochraně práv občanů.

Ze statistických údajů je patrno, že na trestním úseku se zvýšila náročnost prokuratury na zákonnost rozsudků soudů, což je zřejmé z nárůstu stížností pro porušení zákona, který je vyšší než nárůst nápadu a vyšší než počet vyřízených věcí. Současně se snížil podíl podnětů odložených jako bezdůvodných.

Na úseku civilním se rovněž zvýšil počet podnětů občanů, i když ne tak výrazně, což je ovlivněno jednak samotným charakterem civilní agendy soudů a zejména pak tím, ze pravomocný rozsudek soudu lze přezkoumat a podat event. stížnost pro porušení zákona pouze do 3 let od právní moci rozhodnutí. Tím byly ze zákona z přezkumu vyloučeny starší věci, kde docházelo zejména na úseku pracovněprávním k porušení zákona. Nápravu bylo možno zjednat pouze legislativními změnami, které přinesl až zákon o mimosoudní rehabilitaci.

Výrazně se však zvýšil počet stížností pro porušení zákona, což je ovlivněno daleko vyšší náročností prokuratury na zákonnost rozhodování soudů a státních notářství. Promítly se zde i případy stížností pro porušení zákona podané proti rozhodnutím státních notářství, která nezákonně registrovala smlouvy o převodu nemovitostí z národního majetku na občany, zpravidla funkcionáře býv. totalitního režimu. I zde ovšem byly prokuratury limitovány tříletou lhůtou, ve které je možno podat stížnost pro porušení zákona. V některých případech nezákonných převodů využila pak prokuratura svého stávajícího oprávnění a při neochotě správců národního majetku sjednat nápravu, podala za ně žaloby na neplatnost kupních smluv nebo na vydání věci.

Přezkumná agenda prokuratury je odborně vysoce náročná a stížnosti pro porušení zákona podávané generálním prokurátorem ČR představují větší část agendy Nejvyššího soudu ČR.

Výrazná je tato činnost v České republice, kde se GP ČR podílí na trestním úseku na nápadu podnětů v celé ČSFR 69% a na stížnostech pro porušení zákona 49%.

Na úseku civilním je podíl GP ČR na nápadu podnětů v ČSFR 66,2%, podíl stížností pro porušení zákona pak činí 63,49%.

Souhrnně lze konstatovat, že přezkumná činnost prokuratury je podle platného právního řádu významnou zárukou ochrany práv občanů a zárukou zákonnosti. Na trestním úseku pak lze poukázat na přezkoumávání starých trestních věcí, které nespadají pod zákon o soudní rehabilitaci (např. tr. činy spekulace podle § 134a tr. zákona), kde trestní postih v druhé polovině šedesátých let byl zpravidla prostředkem k likvidaci zbytků živnostníků a jiných drobných podnikatelů.

K tomu patří i případy trestných činů výtržnictví podle § 202 trestního zákona spáchané účastí na nepovolených demonstracích z doby před rokem 1968, strhávání rudých vlajek po srpnu 1968 apod.

Zvýšený rozsah přezkumné agendy musí být zvládán malými počty pracovníků, což zvyšuje neúměrně jejich pracovní zatížení na straně jedné, na straně druhé nepřispívá tento stav k rychlosti vyřizování podnětů.

Již krátce po 17. 11. 1989 byly zahájeny práce na zákonu o soudní rehabilitaci. Přes několik vln rehabilitací v letech 1956 až 1968 a vydání zákona č. 82/1968 Sb. se nepodařilo před listopadem 1989 napravit hrubé nezákonnosti trestní represe z 50. a 60. let. Skutečnosti založené 21. srpnem 1968 přinesly novelu prvého rehabilitačního zákona z roku 1968 (zákon č. 70/1970 Sb.), zastavení dalšího rehabilitačního řízení a často i zpětné navrácení již tehdy rehabilitovaných případů k původním nespravedlivým a nezákonným rozhodnutím. V údobí konsolidačního procesu pak přibylo dalších několik desítek tisíc nespravedlivě odsouzených občanů z ryze politických důvodů. Proto již 23. 4. 1990 byl přijat nový zákon o soudní rehabilitaci č. 119/1990 Sb.

Již v té době se prokuratura připravovala na zajištění nového rehabilitačního řízení. Zřízením rehabilitačního odboru GP ČR a rehabilitačních oddělení na všech krajských prokuraturách a městské prokuratuře v Praze se vytvořila kvalifikovaná pracoviště pro tuto náročnou agendu. Činností uvedených specializovaných pracovišť se do 1. 7. 1990, kdy zákon o soudní rehabilitaci nabyl účinnosti, podařilo připravit na všech prokuraturách potřebné pracovníky pro rehabilitační agendu.

I když v rehabilitačním řízení spočívá základní poslání na soudech a odškodňovacích institucích, podílí se na této činnosti významně rovněž prokuratura. I aktivitou prokuratury se podařilo v České republice k 30. 4. 1991 rehabilitovat již 150 809 nespravedlivě odsouzených z doby totalitní společnosti.

V řadě okresů dosud probíhá rehabilitační řízení podle § 2 citovaného zákona o soudní rehabilitaci (rehabilitace ze zákona). Teprve po jeho skončení se patřičně rozvine rehabilitační přezkumné řízení podle § 4 uvedeného zákona (řízení na návrh) a z pohledu prokuratury zůstává úkol realizovat ustanovení § 30 odst. 2 zákona o soudní rehabilitaci, které ukládá generálnímu prokurátorovi povinnost podat stížnost pro porušení zákona ve všech věcech, které neřeší tento zákon a v nichž zjistí, že k porušení zákona došlo z důvodů uvedených v § 1 zákona, který je úvodní preambulí k zákonu o soudní rehabilitaci a vysvětluje jeho poslání.

Pro zajištění celého úkolu prokuratury v rámci soudní rehabilitace vydal generální prokurátor ČSFR dne 25. 4. 1991 opatření, kterým je uloženo prokurátorům vrátit se ke všem dosud již částečně rehabilitovaným osobám podle § 2 zák. č. 119/1990 Sb., přezkoumat jejich případy a v odůvodněných případech buď podat návrh k přezkumnému rehabilitačnímu řízení nebo předložit věc k posouzení podání stížnosti pro porušení zákona. Lze očekávat, že počet těchto věcí vysoko překročí 10 000, když jen v rámci krajské prokuratury v Hradci Králové je jich již přes 1 100. Uvedený úkol spolu s probíhajícími případy soudní rehabilitace a zejména přezkumné řízení k postupu podle § 30 odst. 2 zákona o soudní rehabilitaci v trestních věcech, jichž se pro jejich právní kvalifikaci základní rehabilitační řízení nedotkne, je velikým a za současného personálního stavu jen velmi těžko zvládnutelným úkolem prokuratury.

Je nutno zdůraznit, že zatím co důvodová zpráva k návrhu zákona o soudních rehabilitacích předpokládala v rámci České republiky na prokuratuře potřebu nových 523 pracovníků, zajišťuje zatím tuto agendu jen 144 pracovníků. Přitom jde o agendu, která vyžaduje u prokurátorů znalost trestněprávních předpisů počínaje říšskými zákony z minulého století, zákony z údobí prvé republiky (zákon na ochranu republiky z roku 1923) i zákony, jimiž totalitní komunistický systém upravoval a zajišťoval svoji diktaturu. Za současné znalosti dnes platných předpisů je často třeba pro vyřízení jednotlivé věci navíc se seznámit s řadou specializovaných a i nižších resortních předpisů několik desítek let starých.

K tomu vlastní spisový materiál, který je třeba nastudovat a přezkoumat, představuje ne zřídka desetitisíce stran textu. Při snaze o faktické poznání pravdy případu se musí prokurátoři seznamovat i s agenturními materiály bývalé státní bezpečnosti.

Toto vše činí agendu soudních rehabilitací velice náročnou, a proto se jen těžko pro ní získávají kvalifikovaní pracovníci. Jen s vypětím všech sil prokuratura zajišťuje dosavadní činnost na tomto úseku. Nelze přehlédnout, že i mimosoudní rehabilitace, které jsou v úzké souvislosti se soudními rehabilitacemi, ve svých důsledcích zvyšují a rozšiřují úkoly prokuratury na všech úrovních.

Jde o náročnou agendu vyžadující vysokou odbornou specializaci z nejrůznějších oblastí práva, např. občanskoprávního, správního, trestněprávního, pracovněprávního a vztahů sociálního zabezpečení. Ustanovení § 31 zák. č. 87/1991 Sb. o mimosoudních rehabilitacích, jímž byla prakticky prodloužena lhůta uvedená v § 15 zákona o prokuratuře k podávání protestů proti nesprávným rozhodnutím zpětně až za celou dobu totality, znamená značný nárůst této agendy se zřetelem k právním předpisům vydávaným od roku 1945 až do současné doby včetně jejich aplikace.

Náročnost této agendy je násobena celospolečenským zájmem na tom, aby rehabilitace probíhaly s co největším urychlením. To ovšem není možné, pokud nebude dostatečným způsobem organizačně a personálně zajištěna činnost orgánů, které tuto agendu vyřizují, tedy i prokuratury.

Prokuratura měla a doposud podle zákona o prokuratuře má kromě povinností při postihu trestné činnosti relativně široká oprávnění při dozoru nad prováděním a zachováváním zákonů a jiných právních předpisů ministerstvy, jinými orgány státní správy, právnickými osobami i občany. Této poměrně široce formulované odpovědnosti však neodpovídají prostředky, jimiž prokuratura může zákonnost prosazovat. Upozorněním na porušení právních předpisů docílil prokurátor toho, že orgán, u něhož bylo porušení zákona zjištěno, se musel věcí zabývat a přijmout opatření k odstranění porušování zákona. Výběr opatření však nemohl prokurátor v podstatě ovlivnit.

Proti obecně závazným právním předpisům, nařízením a vyhláškám správních orgánů a proti individuálním rozhodnutím, opatřením a aktům, která odporují zákonům, podává prokurátor protest orgánu, který nezákonné opatření vydal nebo u orgánu nadřízeného. Současná právní úprava protestem umožňuje požadovat zrušení nezákonného správního aktu, ale řízení o protestu ponechává v působnosti orgánu státní správy, v němž došlo k porušení zákona. Protest prokurátora tedy nijak neodstraňoval obecný nedostatek, kdy instanční kontrola v rámci státní správy trpí resortními zájmy a v důsledku toho není dostatečně účinná.

Prokuratura v totalitním státě i v dosavadní podobě supluje správní soudnictví a úlohu ombudsmana, neboť v určité, byť i nedokonalé podobě zajišťuje ochranu práv a zájmů občanů ve sféře státní správy.

Tuto funkci prokuratura samozřejmě již zastávat nemůže. Ochrana subjektivních práv je Listinou základních práv a svobod vyhražena soudům. Přesto však není pochyb o tom, že všeobecný dozor v určité, byť i omezené podobě, je nutný a bude zachován nadále. Vychází se přitom z téze, která je v zájmu právního státu vytvořit a využívat systém fungujících nástrojů k ochraně svých zájmů. Jedním z těchto nástrojů, jemuž by měla být svěřena ochrana zákonnosti, by měla být prokuratura.

To konečně vyplývá i z důvodové zprávy k občanskému soudnímu řádu, která nepopírá potřebu zachování všeobecného dozoru prokuratury vedle správních soudů, které budou zajišťovat ochranu subjektivních práv. Jak se zde uvádí, "nelze správní soud chápat jako všeobecný nástroj k dosažení zákonnosti ve státní správě. Povinnosti prokuratury by proto měly být zakotveny v jednotlivých právních předpisech, jako je tomu v zákoně č. 2/1991 Sb. o kolektivním vyjednávání nebo v návrhu zákona o ochraně životního prostředí.

Všeobecný dozor plnil kromě omezené funkce "strážce zákonnosti" funkci objektivizujícího orgánu zajišťujícího jednotný výklad a aplikaci právních předpisů ve sféře státní správy.

Nelze předpokládat, že by soudy mohly tuto funkci plnit v takovém rozsahu, jako v předchozím období prokuratura. Např. v průběhu let 1983 - 1987 bylo na úseku státní správy provedeno 5 250 prověrek zákonnosti postupu a rozhodování orgánů státní správy. Podíl protestů a upozornění na celkovém počtu vyřízených věcí činil 53%.

Pro účely zjištění stavu zákonnosti při aplikaci zákona ČNR č. 200/1990 Sb. byly provedeny prověrky u 333 orgánů pověřených projednáváním přestupků, bylo prověřeno celkem 45% z pravomocně skončených věcí ke konci února 1991, což činilo 8 040 věcí ze 17 647 věcí pravomocně skončených a bylo podáno 200 protestů.

Pro získání poznatků o výkonu státní správy po přechodu na nové obecní zřízení bylo v průběhu prosince 1990 až února 1991 provedeno 200 prověrek a podáno 37 protestů proti rozhodnutím správních orgánů.

Z důležitých oblastí, v nichž lze očekávat, že bude docházet k častému porušení zákonů na úkor zájmů společnosti, je ochrana životního prostředí. Zejména v období liberalizace podnikatelské činnosti je možno předpokládat, že budou přetrvávat tendence z minulého období, kdy ekonomické zájmy převažovaly nad zájmem společnosti na ochraně a zlepšení životního prostředí. Nebude přitom možno spoléhat jen na ochranu poskytovanou správními soudy, která vždy bude směřovat jen vůči jednomu ze subjektů právního vztahu. Jen v r. 1990 prokuratury vyřídily celkem 1 218 věcí v této oblasti, provedly 307 prověrek a podaly 30 protestů proti nezákonným správním rozhodnutím.

Pro zachování institutu protestu a oprávnění prokuratury k získávání poznatků o stavu zákonnosti ve sféře státní správy vedle správního soudnictví svědčí i to, že soud rozhoduje pouze na návrh účastníka právního vztahu. Výkon státní správy však není a v budoucnosti pravděpodobně také nebude na takové úrovni, která by zaručovala jen vydávání správních aktů v souladu se zákonem. Když však právo bude porušeno ve prospěch účastníků, nebudou mít zájem na jeho přezkoumání soudem. Na odstranění nezákonných aktů musí mít tedy zájem právní stát.

Pokud by nebyl zachován protest, bylo by třeba hledat jiný právní nástroj, který by umožnil odstranění nezákonnosti. Všechny vyspělé právní státy proto neponechávají systém kontroly zákonnosti státní správy pouze na správních soudech, ale zřizují k tomu další orgány. Není důvodu, proč by tímto orgánem v ČSFR neměla být prokuratura, podobně jako v dalších evropských státech, např. ve Francii a Maďarsku.