Za tohoto stavu věci se díváme na předloženou osnovu zákona jenom jako na osnovu ryze účelovou, jejímž jediným účelem jest uleviti nejvyššímu správnímu soudu v jeho přetíženosti, uleviti mu takovou měrou, aby jeho zásahy mohly býti včasné a aby se neminuly účinkem.

Nepochybuji o tom, že dočasnou úlevu tato navrhovaná technická opatření přinesou, že přinesou úlevu zejména v tom směru, že se snad urychlí vyřízení oněch 17.431 nevyřízených stížností. Ale mám vážné pochybnosti, zdali pouhý zákon o nejvyšším správním soudě stačí na to, aby byla zjednána náprava trvalá, poněvadž za dnešního stavu sta a snad tisíce občanů upustí od stížností k nejvyššímu správnímu soudu prostě proto, poněvadž by musili čekati 3 roky na vyřízení, takže na konec konečný výsledek nemá praktickou, nýbrž jenom teoretickou hodnotu. A tu se obávám, urychlíme-li agendu nejvyššího správního soudu v zájmu právní ochrany občanstva tak, aby jeho rozhodování mělo praktický význam, že nám automaticky stoupne počet stížností a proto jsem přesvědčen, že náprava trvalá může býti zjednána jenom tehdy, bude-li odstraněn kořen zla, budou-li odstraněny skutečné příčiny velkého počtu stížností.

A příčinou této přetíženosti jsou nejenom - ač v nepatrné míře - stížnosti sudičsky založených stran nebo svévole občanů, kteří zatěžují nejvyšší správní soud podáváním stížností v malicherných věcech, poněvadž konec konců tito kverulanti se nám objevují ve všech oborech soudnictví, v soudnictví civilním jako trestním jako i v řízení správním, ale hlavní příčiny přetíženosti správního soudu jsou jiné. Je to nejenom množství nových, od dřívějšího zákonodárství se lišících zákonů, jsou to nejenom ty velké materie právní, které musily být zpracovány a které uvádí důvodová zpráva, nýbrž je to také špatná kvalita a nejasnost těchto zákonů. Jsou to všechny příčiny, o kterých zde mluvil pan zpravodaj a které my všichni cítíme a musíme podepsat, ale zároveň musíme si klást otázku: Kde je tu vina a v čí rukou je možnost nápravy? Jestliže tuto otázku bychom si nepoložili, pak ovšem všechno to konstatování bude pouze teoretické, nedovedeme-li vyvodit praktických důsledků. Jestliže si pan zpravodaj stěžoval, jak zákonodárná činnost, jak příprava zákonů trpí proto, že ti, kdo by měli o zákonech nejenom pracovati, ale na ně se připravovati teoreticky, studiemi atd., činiti to nemohou, poněvadž jsou zatěžováni intervencemi a činností, která event. je jim samou ústavou zakázána, pak se ptáme, v čí rukou je náprava. Zajisté byla by ta náprava v rukou vlády; nechť se zakáží tyto intervence ve smyslu ústavy. Náprava by byla v rukou této sněmovny, třeba že by si dala sněmovna velmi špatné vysvědčení, jestliže by na zachovávání ústavy musela usnášeti nějaké sankce, nějaké tresty za to, že poslanec nezachovává to, co mu ústava předpisuje.

Ale, vážená sněmovno, tu nejasnost zákonů vidíme také v tom: Podívejte se na jednoduchý platební rozkaz ve věcech poplatkových a vidíte, že je tam nutno vyjmenovat 10 až 15 nařízení, chronologicky seřaděných, za dobu jednoho století, při čemž z těchto zákonů zůstává v platnosti několik málo paragrafů. A tu ovšem vidíme, že zejména naše finanční správa má zvláštní zájem na tom, aby zákony byly právě co nejméně srozumitelné, aby nanejvýš bylo z nich jasně patrno, co je povinností občanů, ale aby zůstalo hlubokým tajemstvím, co je také právem občanů.

Je dále skutečností, že sněmovny samy si svou zákonodárnou činnost ulehčuji tím, že nejenom na podkladě zmocňovacího zákona - a zase se ptám, kdo odhlasoval tento zmocňovací zákon? - nýbrž i v případech, kde vláda poskytne sněmovnám laskavě příležitost, aby zákony samy vypracovaly a odhlasovaly, přenášejí v zápětí zákonodárnou činnost zase na vládu. Činí to tím způsobem, že se omezí na rámcový zákon a že starost o podrobnosti ponechají vládě a jejímu prováděcímu nařízení. Jakost zákonodárné práce tím musí nezbytně trpět, poněvadž sněmovny jsou přímo sváděny k tomu, aby vyřizovaly v zákoně svá stavovská přání nebo svá stavovská hlediska, a aby nakonec skutečnou práci zákonodárnou nejen po formální a technické stránce, nýbrž i po stránce materiálního práva přenášely na vládu. A zase, jak to potom vypadá s prováděcími nařízeními! Viděli jsme, že trvalo plných 9 měsíců, než bylo vydáno prováděcí nařízení k novele zákona o přímých daních. Od r. 1935 čekáme na hlavní prováděcí nařízení k zákonu o obraně civilního obyvatelstva proti leteckým útokům. A nedávno p. posl. Bergmann upozornil na to, že v r. 1926 bylo státním zaměstnancům slíbeno 700 mil. Kč, že na provádění platového zákona bylo opatřeno 1.250 mil. Kč, ale dodnes se nic nestalo, poněvadž od r. 1926 nebylo vydáno prováděcí nařízení k tomuto zákonu. Tedy takováto zákonodárná činnost musí nakonec vyvolávat právní nejistotu a vést nejen k nedorozuměním a mylným výkladům nejen zákona, nýbrž také k pochybnostem o platnosti prováděcích nařízení nebo o platnosti nařízení vydaných podle zmocňovacího zákona. (Posl. Ježek: Podle zákona má vláda každý rok podávat zprávu parlamentu!) Nepodává. Tím vzniká chaos, v němž se nakonec nevyzná ani zkušený právník, poněvadž v této spleti všech možných ustanovení se nedopracuje k pevnému právnímu názoru.

Ovšem další příčinou je neprovedené sjednocení zákonodárství a pomalé tempo jeho provádění. A zase: kdyby měla být provedena pracovní bilance našich ministerstev, pak pracovní bilance ministerstva pro sjednocení zákonodárství bude, myslím, na místě posledním. Nejen, že na celém velkém území Slovenska a Podkarpatské Rusi platí staré uherské zákony a nařízení, avšak my dodnes nemáme autentické texty české nebo slovenské, takže znalost tohoto práva předpokládá především znalost maďarštiny. To nejsou jenom důsledky, o kterých mluvil pan zpravodaj. Promítneme-li tuto skutečnost na projednávanou osnovu, vidíme, že za tohoto stavu věcí se vlastně pod střechou našeho nejvyššího správního soudu skrývají 2 nejvyšší správní soudy, jeden pro obor práva platného v historických zemích a druhý pro obor práva platného na Slovensku a Podkarpatské Rusi.

Ovšem hlavní příčinou přetíženosti nejvyššího správního soudu a, myslím, také hlavním podnětem projednávané osnovy zákona je zpolitisování správy. Jsme čím dále častěji svědky toho, že věci, které náleží do kompetence II. správní instance, jsou zasílány do toho či onoho ministerstva, jsou vyřizovány na základě pokynů těchto ministerstev, diktovaných nikoliv úvahami právními, nýbrž otázkami politickými a stavovskými. Intervenuje-li dnes advokát na zemském úřadě v odvolacím řízení ve věcech živnostenských, pak s úžasem zjišťuje, že spisy jsou v ministerstvu obchodu. Když intervenuje v ministerstvu financí ve věcech celních, pak se stejným úžasem zjišťuje, že tyto spisy jsou v ministerstvu zemědělství.

Slavná sněmovno! Jsme svědky toho, že ministerský úředník dozná, že určité rozhodnutí je protizákonné, avšak naznačí, že jeho pan ministr musil ustoupiti nátlaku jiného pana ministra a s pokrčením ramen dodá: Běžte k nejvyššímu správnímu soudu, jsem přesvědčen, že to tam vyhrajete.

I tenkráte, když zákon nepředpisuje dohodování, tedy je-li tangován politický interes určité strany, se takto postupuje proti předpisům zákona, a jsme potom svědky toho, že k těmto rozhodnutím dochází také proti hlasu právních ministerských znalců.

A vidíme-li, že jsou tyto poměry v pražských centrálních úřadech, pod samými okny nejvyššího správního soudu, pak se musíme ptát, jaké jsou asi poměry na východním Slovensku a Podkarpatské Rusi, kde v převážné většině případů nemajetnost postižených a nákladnost stížností brání, aby se vůbec dovolali ochrany nejvyššího správního soudu?

Lituji, že zabránila choroba panu ministru vnitra, jehož resort je duchovním otcem této osnovy, aby se zúčastnil jednání ústavněprávního výboru a aby byl mohl vyslechnouti všechny stesky, které byly přednášeny zástupci všech politických stran bez rozdílu.

Avšak bylo by nespravedlivé, kdybychom paušalisovali a kdybychom chtěli viniti jenom resort politické správy z toho, že se zde nezachovává zákon tak, jak by se zachovávat měl, neboť to platí, bohužel, téměř o všech resortech, o ministerstvu vnitra stejně jako o ministerstvu obchodu, zemědělství, stejně jako o ministerstvu železnic. Primát ovšem má, a kvituji, že to zde pan zpravodaj také veřejně řekl, ministerstvo financí, které ovšem tyto věci nedělá snad z důvodů politických, nýbrž finančních, proto, aby pomohlo státní pokladně. A toto ministerstvo přivedlo systém vědomého nedbání judikatury nejvyššího správního soudu k naprosté dokonalosti. Vidíme, že finanční úřady ve svém velmi často svévolném rozhodování byly přímo podporovány a k němu vybízeny interními výnosy ministerstva financí, které je nabádalo, aby nedbaly rozhodnutí nejvyššího správního soudu, poněvadž toto platí pouze v onom konkretním případě.

Není třeba mluviti o historii lékařů nemocenských pojišťoven, kteří byli zdaňováni daní výdělkovou, není třeba mluviti o historii zpoplatňování věna atd., třebaže to byly případy, které nejvíce bily do očí. Ale v kolika jiných případech si pomáhala státní pokladna vědomými nezákonnostmi, spoléhajíc se na to, že si poplatník nebude stěžovat u nejvyššího správního soudu. (Posl. Špaček: Anebo že to bude u nejvyššího správního soudu vyřízeno za 5 let!) Ano.

A zde jsme u kořene dnešního zla. Domnívám se, že také vláda má zde prostředek, jak snadno a rychle zjednati odpomoc, jak snadno a rychle pomoci nejvyššímu správnímu soudu od přetíženosti. Nejenom tím, že se nejvyšší správní soud bude dotazovat stěžovatelů, zda trvají na vyřízení stížností, které pozbyly praktického významu (Předsednictví převzal místopředseda Langr.), ale také opačné řešení je možné. Jestliže se žádá na jedné straně od občanstva, aby vzalo na vědomí nezákonnost, jejíž odstranění tomuto občanstvu už nepomůže, tedy ať na druhé straně vláda přičiní se o to, aby tato nezákonnost byla odstraněna alespoň tam, kde může občanstvu ještě přinésti prospěch. (Tak jest!) Nechť po vzoru depuračního řízení daňového vyzve vláda úřady, aby se dohodly se stěžovateli o vyřízení jejich stížností. Nechť vyzve tyto úřady, aby se přizpůsobily názorům a judikatuře nejvyššího správního soudu.

Aby všechny tyto skutečné a základní příčiny nedostatečné funkce kontroly správy byly odstraněny, jest nezbytně nutno, aby v době co nejkratší byly splněny požadavky resoluce navržené ústavně-právním výborem, zejména aby byl vydán zákon o ručení státu za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci. (Správně!) Jestliže za určitých předpokladů ručí za způsobenou škodu soudce, ručí-li za způsobenou škodu advokát, notář, lékař nejenom tehdy, když se dopustí nezákonnosti, nýbrž také tehdy, když projeví nedostatek odborných znalostí nebo povinné péče, pak zajisté není důvodu, aby neručil za škodu také stát a jeho orgány alespoň v těch případech, kde jde o vědomou nezákonnost. Teprve tímto zákonem budou položeny hráze všem těm politickým vlivům, které dnes bez jakéhokoliv risika a na úkor veřejné mravnosti si vynucují porušování zákona v zájmu té nebo oné politické strany. Teprve tímto zákonem může býti sjednána náprava trvalá a nikoliv jenom dočasná.

My bychom si přáli v zájmu všeho občanstva, aby naší správní justici byl vrácen její skutečný význam, aby kontrola správy byla skutečně účinná. A proto považujeme tuto osnovu zákona pouze za první krok na cestě k nápravě. Nápravy celé možno dosáhnouti jenom tenkrát, budou-li odstraněny také všechny ostatní příčiny. A jsem přesvědčen, že čím rychleji pronikne u nás myšlenka právního státu, na níž je založeno správní soudnictví, celou naši státní správu, tím dříve bude odstraněna dnešní přetíženost nejvyššího správního soudu a tím dříve bude sjednán předpoklad pro to, aby soudní kontrola správy a ochrana občanských práv se stala účinnou.

Budou-li naše pozměňovací návrhy přijaty, pak budeme hlasovati pro tuto osnovu zákona, budeme hlasovati v přesvědčení, že naše neodvislé soudnictví zůstane věrno té tradici, kterou vláda opustila, tradici tvůrců našeho státu, kteří kladli největší důraz na to, aby náš stát vstoupil do života se všemi znaky právního státu, ovládaného duchem liberální demokracie s její ochranou individuálních svobod občanských. (Výborně! - Potlesk poslanců nár. sjednocení.)

Místopředseda Langr (zvoní): Dále je ke slovu přihlášen p. posl. dr Pružinský. Dávám mu slovo.

Posl. dr Pružinský: Slávna snemovňa!

Návrh zákona, ktorý pojednávame, smeruje k tomu, ako vieme, aby odbremenil najvyšší správny súd. Dobrý lekár, jestli chce liečiť nejakú chorobu, skúma jej príčiny, aby odstránením príčin liečil chorobu samu. Podobne musíme aj my pokračovať. Musíme si položiť otázku, aké sú tie príčiny, ktoré zavinily to, že najvyšší správny súd má reštancie do viac tisícov idúce. A len vtedy, jestli ustálime príčinu, budeme hľadať na túto preťaženosť aj liek. Prv ale, než by som dal odpoveď na tú otázku, čo zapríčinilo zaťaženosť najvyššieho správneho súdu, musím postaviť a odôvodniť jednu tézu, lebo z tejto tézy pochádza to, čo budem v ďalšom mojom prednose vykladať.

Ja tvrdím, slávna snemovňa, že administratíva, verejná správa, má fungovať zásadne dobre. Pri tom nemyslím na malé vady, lebo ako vieme, dľa §u 6 zákona najvyšší správny súd, jestli sťažnosť sa opiera na vady bezpodstatné, malicherné, bez ďalšieho pojednávania odmieta žalobu. Teda riadime sa zásadou: minima non curat praetor. Keď hovorím o vadnosti administratívy, keď hovorím o vadnosti správnych aktv, myslím len na dôležité a podstatné vady. Lebo aj tuná platí zásada, že práve tak, ako nejestvuje v prírode úplne zdravý človek, práve tak úplne bezvadný ssprávny akt veľmi zriedka jestvuje.

Povedal som teda a tvrdím, že verejná správa má zásadne fungovať dobre. To znamená toľko, že dôležitejšie, podstatnejšie vady sa môžu vo verejnej správe vyskytnúť len výnimečne. Prečo je to tak? Preto, že verejná správa je opatrená rozličnými kautelami; v samom správnom práve sú rozličné kautely, ktoré smerujú k tomu, aby verejná správa aspoň vo veľkých rysoch, zásadne, fungovala dobre. Pozrime si osobu, ktorá vysluhuje správne právo. Na jej výber sa vzťahujú rozličné predpisy. Požaduje sa od administratívneho úradníka kvalifikácia: kvalifikácia rozumová, kvalifikácia mravná. A samé to pokračovanie vo správnych veciach je opatrené rozličnými kautelami ad analogiam práva civilného a trestného. Teda okolnosťou, že v samom správnom práve sú rozličné predpisy a kautely, ktoré smerujú k tomu, aby administratíva fungovala dobre, je dokázaná moja téza, že administratíva zásadne má fungovať dobre. Chybné správne akty majú sa vyskytovať len výnimečne. Dokázal som to rozumnými, logickými dôvodmi, ale nech je mi dovolené toto moje tvrdenie dokázať aj mienkami vedátorov, kapacít správneho práva. Pred 60 a viacerými rokmi, keď sa debatovalo o tom, či má byť správne súdnictvo alebo nie, či má byť činnosť administratívy podrobená súdnej kontrole, vtedy veľmi chýreční vedátori ako Rudolf Gneist, Francúz Hauriou, Otto Mayer, Laurenz Stein tvrdili, že nie je potrebná sú dna kontrola administratívy, nie je potrebné správne súdnictvo, a túto svoju tézu odôvodňovali nasledovne: Administratívny úradník, keď vysluhuje správne právo, ak je aj nie sudcom, preca len jeho postavenie je podobné sudcovi, lebo musí podľa zákona konať svoje povinnosti. Jeho činnosť je zákonom, správnymi normami ohraničená, tedy čo urobí, bude dozaista zákonité. Nie je potrebné správne súdnictvo. Ovšem nesúhlasím celkom s týmito vedátormi, hoci to boli veľmi chýreční vedátori, že správnesúdnictvo je nie potrebné administratíve, lebo administratíva ako každé ľudské počínanie je nedokonalá, aspoň v najmenšej miere sa vyskytujú vadné správne akty. Keď neidem tak ďaleko ako vedátori, že bych vôbec opomenul potrebu správneho súdnictva, ale je iste zdravé jadro v tom, na čo títo chýreční vedátori poukazujú, totižto, že v samom administratívnom práve sú rozličné kautely, ktoré preca len zaručujú to, že administratíva zásadne funguje dobre, totižto, že podstatne vadné akty vyskytujú sa len výnimečne.

Nech je mi dovolené pri tejto otázke citovať aj zo slovenskej právnickej literatúry. Docent dr Ervin Hexner vo svojom referáte o vadných správnych aktoch, ktorý referát predostrel na 3. sjazde čsl. právnikov v septembri r. 1930, hovorí toto: "V adminitratívnom práve je rozšírený názor, že orgán verejnej správy, ktorý správny akt tvorí, má veľmi rozsiahlu prerogatívu: vzťahuje sa totiž na akt ním vydaný presumpcia, že zodpovedá právnemu poriadku a že je teda ťplatnýŤ". Naše písané právo tuto presumpciu neobsahuje. Vyzdvihujem však už tu, že z celého systému a obsahu nášho správneho práva vysvitá, že aj zákonodarca predpokladá túto prerogatívu orgánov verejnej správy v určitej miere - ako samozrejmosť". Tedy myslím, že dosť dôkladne som dokázal svoju tézu, že administratíva, verejná správa zásadne musí fungovať dobre, a že dôležité vadné správne akty môžu so vyskytovať len výnimečne. A preca platí téza scholastickej filozofie, ktorá hovorí: Contra factum non valet argumentum - čo po slovensky znamená toľko, že proti skutečnostiam neplatí žiadne rozumkovanie. Ja som dokázal, že administratíva má zásadne fungovať dobre, ale preca mnohé sťažnosti k najvyššiemu správnemu súdu hovoria proti tomu. Tedy čo je tuná príčina? Že sťažností je mnoho, dovolím si ilustrovať len jedným faktom. Naša strana nedávno podala interpeláciu pod názvom: interpelácia posl. Hlinku, Florka a spol., vo ktorej interpelácii uvádzame, ža katolícka školská rada na Slovensku musela podať sťažnosti k najvyššiemu správnemu súdu v zá!ežitosti cirkevných ľudových škôl v tisícich prípadoch. Slávna snemovňa, len na malom úseku verejnej správy, nie v celom školstve, len v obore ľudového školstva, len pri cirkevných školách, nie v celej republike, ale len na Slovensku v tisícich prípadoch prišly sťažnosti k najvyššiemu správnemu súdu. (Hlasy: Len pre katolíkov!) Áno.

Pýtam sa, je to zdravé, je to rozumné, nie je tuná nejaká organizačná chyba? I keď aj uznávam, slávna snemovňa, že sú aj neodôvodnené sťažnosti - zmienil sa o nich aj pán predrečník dr Rašín - preca len okolnosti ukazujú, že je mnoho vadných, chybných správnych aktov, keď do úvahy berem aj tú okolnosť, že sú také vadné správne akty, proti ktorým neide sťažnosť k najvyššiemu správnemu súdu.

Tedy sa pýtam, čo je príčinou, že je u nás príliš mnoho vadných správnych aktov? Nie je jedna príčina, príčin je viac. Tieto príčiny roztrieďujeme do päť kategorií a o týchto chcem teraz prehovoriť, prízvukujúc pri tom, že tieto príčiny netkvejú v osobách úradníctva správnych úradov, ale v istých objektívnych náznakoch.

Ponajsamprv, slávna snemovňa, je to neprehľadnosť nášho platného práva, o čom sa už zmienili aj páni predrečníci. Pre neprehľadnosť platného práva je orientácia v tom platnom práve nesnadná a príde ľahko k omylom.

Aby som vám ilustroval, ako neprehľadné je naše platné právo, menovite právo, ktoré je platné na Slovensku, dovolím si vám prečítať pramene, fontes platného práva. Je s amozrejmá vec, keď toto platné právo prýšti z mnoha prameňov, že je neprehľadné.

My sme z uhorského práva recipovali: panovnícke dispozície, zákony pod diferentnými pomenovaniami, nariadenia vládne, teda celého ministerstva, nariadenia ministerské a iných ústredných úradov včetne vojenských, nariadenia a štatúty orgánov teritoriálnej samosprávy, ktoré vydávaly ako orgány štátnej vnútornej správy a ako medzítka samosprávy rozličné dispozície záujmovej samosprávy, štátne smluvy, prehlásené za vnútrozemské právo, predpisy na základe delegácie, tedy cirkevné dávky atď. Štátny zákon ustanovuje, že cirkevné dávky sa majú platiť, ale o tom, aké majú byť, rozhoduje cirkevné právo.