Posléze nám může sloužit pro výklad onoho podivuhodného politického zjevu, totiž způsobu, jak reagovala veřejnost na úmysl zúžiti pravomoc nejvyššího správního soudu, také postup správního aparátu, který se dopouštěl a někdy dopouští chyb, jež činí ochranu obyvatelstva proti němu stále živou. Jsou to zejména finanční věci, které jsou stále praktikovány způsobem, pro nějž by obyvatelstvo nemohlo zůstati bez dostatečné ochrany soudní Ve finančních věcech tu padá na váhu i psychologický moment, že občan vidí v úřadu anebo v úředníku quasi stranu, odpůrce, ne tedy objektivního činitele a že tudíž se cítí tím více i subjektivně poškozen, domnívá-li se, že nerozhodoval objektivní úřad, nýbrž že rozhodovaly osoby nebo instituce na věci zúčastněné, fakt je ten, že v těchto otázkách někdy rozhoduje pokyn a někdy, na př. v trestních důchodkových věcech, opravdu i osobní interes oné osoby, která o věci rozhoduje. (Výkřiky posl. Špačka.) Za takového stavu věci je třeba býti při otázce osekávání pravomoci nejvyššího správního soudu velmi opatrný.

Mám však za to, že bychom se dopustili chyby, kdybychom chtěli, vytyčujíce vady našeho správního aparátu, zejména finančního, generalisovati a kdybychom chtěli tvrditi, že náš správní aparát i finanční je veskrze špatný, že jeho úřadování je veskrze vadné, a kdybychom neměli dostatek objektivity, abychom přiznali, že náš aparát a jeho členové v největší části případů jsou vedeni snahou chrániti interes státní, ať již finanční, politický nebo jiný, že vykládají zákon podle svého nejlepšího vědomí a že tu nejsou vedeni snad snahou nějakým způsobem poškoditi interes jednotlivce, který přichází ve styk se správními úřady.

Pro toto poznání ovšem nemůže nám býti rozhodným počet rozhodnutí zrušených anebo potvrzených nejvyšším správním soudem, neboť již fakt sám, že tu máme instituci, která kontroluje a reviduje zákonitost rozhodnutí a opatření správních úřadů, zabránil velikému počtu nezákonných rozhodnutí. Jsem přesvědčen, kdybychom osekali soudní ochranu, nebo ji úplně odstranili, že by potom počet nezákonných rozhodnutí podstatně vzrostl. (Velmi správně!) Tedy zde to byla obava obyvatelstva, kdyby kontrola odpadla anebo byla omezena, že by se pak zvýšilo nebezpečí nezákonného úřadování správního aparátu. (Výborně!) Když i tedy nechceme generalisovati a nemůžeme a nemáme práva generalisovati, a i když bychom uznali, že naše správní úřady jsou na výši doby a jsou dobré, přes to chceme znemožniti, aby došlo k vybočení ze zákona a správného rozhodování a proto trváme na soudní ochraně.

Ovšem nechceme-li býti jednostranní a nechceme-li úplně upadnouti do liberalistické myšlenky, která jednotlivce staví nad celek a zejména nad stát, musíme se sami sebe otázati, zdali snad přílišnou soudní ochranou proti správním aktům a jejím ještě prohloubením neochromujeme naši správu. Správa v zájmu státu musí býti pružná, musí míti možnost, aby se přizpůsobila změněným poměrům, musí míti dostatek pravomoci, aby mohla chrániti důležité zájmy státu, tedy celku, a musíme proto zkoumati, zdali tímto omezením - a to omezení nesporně je - tuto činorodost a tuto snahu správních úředníků a jejich iniciativnost nějakým způsobem nepodkopáváme. Abychom tím, že na jedné straně chceme dobro, na druhé straně nezpůsobili zlo, které by státu spíše škodilo. Myslím, že tak, jak zákon o nejvyšším správním soudě je zbudován, tato obava není opodstatněna. Vždyť nejvyšší správní soud sám právě onu platformu, která pro pružnost správních úřadů a pro ochranu státního zájmu celkového je důležitá, to jest při výkladu pojmu veřejného zájmu, staví v největší části případů na stanovisko, že jde ne o otázku právní, nýbrž skutkovou a že se ponechává, nejde-li o hraniční případy právní, volnému uvážení úřadů, zdali veřejný zájem je dotčen čili nic.

Je sice nutno umožniti správním úřadům iniciativnost, pružnost, nadati správní úřady dostatečnou pravomocí, ale tato pravomoc musí býti opřena o zákon. Je proto věcí zákonodárcovou, aby poskytl správnímu aparátu tolik pravomoci, kolik jí vzhledem ke změněným poměrům, vzhledem k vážné situaci, ve které se stát nachází, potřebuje. V tomto směru nesmějí zákonodárné sbory státu a státnímu aparátu nic odepřít. Ovšem tato pravomoc musí býti založena na zákoně, a nikoliv jenom na nějakém administrativním aktu.

A konečně nejsou to jenom důvody, tkvící v našem složení politickém a v naší správě a v správním aparátu, nýbrž jsou to i okolnosti, které tkví ve složení a v zákonodárné technice našich zákonodárných sborů, které učinily tak nutným, aby soudní ochrana proti správním aktům nebyla osekávána. A tu si promluvme několik upřímných, otevřených slov. Žádná mluva není tak pregnantní, aby zákon, který jí je vyjádřen, nemohl býti vykládán různým způsobem. I zákony, vyznamenávající se klasickou dikcí, připouštěly možnost protichůdných výkladů a protichůdných rozhodnutí. V tomto směru nelze žádnému zákonodárnému sboru anebo žádnému zákonodárnému činiteli generálně činiti výtky. Ale je fakt, že zákonodárná technika našich zákonodárných sborů trpí jistými speciálními vadami, které zvyšují potřebu, aby tu byla instituce, která by zákon vykládala způsobem objektivním, nikoliv jednostranným. Je to horečná a nervosní doba, překotný vývoj událostí, pak také politické složení našeho parlamentu, které způsobují, že vlastně u nás máme abnormální postup při tvoření práva. My nemáme ani dostatek času a, řekněme, ani snad vždycky dostatek zájmu, abychom dělali zákony tak, jak skutečně mají být a jak dříve se zákony dělaly, zejména v prvních dobách existence našeho státu. Nám není dopřán dostatek času, abychom si mohli každý zákon, každé jeho detailní ustanovení srovnat s jinými ustanoveními téhož zákona, jeho souvislost s jinými zákonnými předpisy, abychom mohli každý obrat uvážiti do všech důsledků a promítnouti si jej do konkretních případů. U nás se dělají zákony z větší části v nepřirozeném chvatu (Slyšte!), neužitečném (Posl. dr Macek: Zejména měnové zákony!), často se mění v poslední chvíli, ba i když na návrhu zákona pracujeme 4 měsíce, najednou bezprostředně před hlasováním se projeví potřeba změniti ustanovení, které je pak v rozporu - a stane se tak nevědomky s jiným ustanovením právě v tutéž dobu odhlasované osnovy, ba dokonce je v rozporu s dříve sjednaným kompromisem mezi stranami nebo s kompromisem, uzavřeným mezi výborem a vládou.

A stejným způsobem, mohu říci spíše ještě závadnějším, dochází ke tvoření právních předpisů ve formě vládních nařízení. Tam jde většinou o nařízení terminovaná, jedno souvisí s druhým nikoli věcně, nýbrž politicky, jedno je politicky vázáno na druhé a tvoří spolu politický kompromis. Bývají pravidelně odhlasována ve vládě v poslední chvíli, někdy bez dostatečné odborné informace, a důsledek toho je, že naše zákony a nařízení trpí často vadami, které vyvolávají v odborných - zejména ve vědeckých kruzích - jistý despekt k naší zákonodárné práci vůbec. (Tak jest! Bohužel!)

K tomu přistupuje ještě podivuhodné stanovisko nejvyššího správního soudu, který v několika rozhodnutích přešel přes důvodovou zprávu (Souhlas.) prohlašuje, že rozhodný je toliko text zákona, a ne to, co chtěl zákonodárce vyjádřit; že důvodová zpráva sice může býti pomůckou výkladovou, ale že nemůže doplňovat nebo nahrazovat to, co zákonodárce neřekl. Když tedy máme na jedné straně tuto vadnou zákonodárnou techniku a na druhé straně toto konstantní judikování nejvyššího správního soudu, pak si teprve uvědomíme, jak je často málo významné, co vkládá výbor do důvodové zprávy chtěje tím dát směrnici pro úřady a soudy (Velmi správně!), že výbory konají často práci neútěšnou, která rozlaďuje, nevidí praktického výsledku; je to tvoření zákonů, bez vědomí zákonodárce, že zákon bude také skutečně vykládán, jak se na něm zákonodárci těžce dohodli. Jsou tu prostě zákonodárné sbory, které nepožívají té odborné úcty, jaké by požívat měly, je to těleso, které tkví ve vzduchu a není dostatečně opřeno o povinnou vážnost, jakou zákonodárné sbory v demokratickém státě musejí míti. (Posl. Hatina: Zejména, když se některé zákony dělají mimo parlament a mimo vládu!)

Dovolte, abych ještě - zase s plnou otevřeností a upřímností - poukázal na další zjev, specifický našich zákonodárných sborů, který spolupůsobí na těchto vadách.

S jistými obavami pozorujeme, jak postavení členů Národního shromáždění upadá (Ano! - Správně!) nejen ve veřejnosti, nýbrž také u správních úřadů. Členové Národního shromáždění jsou oddalováni od skutečné své činnosti, od svého vznešeného úkolu. stanoveného jim ústavní listinou, od činnosti zákonodárné a kontroly správní, a místo toho jsou zahrnováni drobnou prací intervenční, prací, která je v odporu s ústavní listinou, prací, která je z velké části zaviněna správním aparátem samým, jež nutí poslance, že větší část svého času věnuje této drobné, úmorné, zdraví podkopávající práci a nemůže se věnovati skutečné práci zákonodárné.

Důsledek toho jest, že naši zákonodárci ztrácejí interes na skutečné zákonodárné práci (Slyšte!), že ji někdy považují za přítěž. Vždyť zásluhy člena Národního shromáždění se nehodnotí podle kvality a kvantity zákonů, nýbrž podle počtu provedených intervencí. (Tak jest!) My už nemáme zákonodárců v pravém slova smyslu, nýbrž máme zástupce jednotlivců. Prosím, to je důležitý problém státní, přes který bychom neměli tak lehko přecházeti.

Vážené dámy a pánové, uvažte, že zejména poslanecká sněmovna je politickou školou budoucích odborníků zákonodárných a státníků. Jak mohou členové posl. sněmovny jíti dostatečně vyzbrojeni i technicky odborně do resortů jako jejich správcové, jak mohou kontrolovati své úředníky, zdali předlohy, které předkládají ministrům, jsou dobré či nikoliv, jak mohou v ministerské radě v poslední minutě správně vystihnouti význam každého slova a každého obratu, když tu tato vysoká škola politická neplní svůj úkol?

Kde máme, prosím, jistotu, že v budoucnosti bude nám opravdu vychován dorost, který bude moci, nadán dostatečnými odbornými znalostmi a praxí zákonodárnou, převzíti správu státu v jeho resortech? A řekněme si také docela otevřeně, že následkem osekání této činnosti zákonodárné klesá u nás váha nejen členů zákonodárného sboru, nýbrž zákonodárných sborů samých. (Posl. Špaček: A demokracie!)

Fakt je ten, že postavení člena zákonodárného sboru v jiných demokratických státech je docela jiné než v Československé republice. Když člen zákonodárného sboru je nucen, proti ústavní listině, tak často intervenovati ve věcech jednotlivců u úřadů a když si musí dáti často líbiti poznámky o zákonodárných sborech, tedy, prosím, musíme hledati cestu k nápravě, musíme zase pozvednouti zákonodárnou činnost sněmovny, vážnost sněmoven u úřadů správních i ve vědeckých kruzích a musíme tím také pozvednouti respekt pro členy těchto zákonodárných sborů.

Očekávám od zákona, který vláda slíbila a chystá, kterým budou znemožněny průtahy ve vyřizování správních věcí, už jistou část nápravy, neboť pak odpadne veliká část případů, ve kterých členové Národního shromáždění byli nuceni intervenovati.

Dále očekávám, že po splnění slibu, daného vládou, že omezí nařizovací činnost podle zmocňovacího zákona, bude zase Národnímu shromáždění přiděleno více zákonodárné práce, že vzroste chuť tuto práci konati, že se zvýší interes a že prostě zákonodárné sbory budou tím, čím si je představujeme a čím v demokratickém státě skutečně mají býti.

Když jsme si tyto momenty zanalysovali, pak si můžeme konstatovati fakt, který můžeme považovati za potěšitelný, anebo smutný, podle své orientace. Voláním po soudní ochraně staví se do popředí a vyvyšuje význam soudů. Prostě tu stoupá všeobecná potřeba soudní kontroly. A tu vidíme, že to, co hlásá liberalistická ideologie (Hlasy: Stará!) - ano, stará liberalistická ideologie není u nás opuštěno v té prvé části, t. j. v ochraně jednotlivce a v součinnosti tří mocí - zákonodárné, výkonné a soudcovské - ale, že se tu naproti tomu pomalu oslabuje druhý moment, t. j. nutné vzájemné vyvažování těchto tří mocí a že naopak se zdá, že jedna z těchto mocí - zákonodárná klesá ve svém významu a vlivu, a naproti tomu druhé dvě moci, a zejména moc soudcovská, nabývají vrchu. Tu si zase musíme položiti otázku: Nechová toto nabývání moci v sobě nějaké nebezpečí i politické? Není tu nebezpečí, že by soudcovská moc, vyjadřovaná soudy, mohla nabýti jisté praevalence nad sbory zákonodárnými? Není tu dále nebezpečí, že vědomí nemožnosti korigovati soudní výroky nejvyšších tribunálů vede potom někdy k jistému vybočení těchto soudů? Je tu záruka, že se také soudy nemohou mýliti při výkladu zákona, anebo že se úmyslně nemýlí? Máme jistotu, že zákon bude nejvyššími tribunály soudními vždycky vykládán tak, jak byl míněn zákonodárcem, a že tu nenastane vybočení? Nejsme sice ještě dnes v té situaci, abychom považovali nebezpečí za bezprostřední, ale jistá mementa z jiných států nás přece jenom nutí k tomu, abychom se, když o tomto problému mluvíme a když jsme se v ústavně-právním výboru zabývali nejen vládním návrhem, nýbrž i celou myšlenkou, na které je zbudován nejvyšší správní soud, neuzavírali úvahám i v tomto směru. Všimněme si dobře velikého, napínavého zápasu, který se dnes rozvířil mezi představitelem administrativy, presidentem Spojených států severoamerických Rooseveltem na straně jedné a devítičlenným nejvyšším soudem na straně druhé. I když se nechci pouštěti do merita věci, neboť jsem příliš vzdálen oněch událostí, abych si mohl utvořiti přesný úsudek s hlediska zákona, přece jen bych chtěl konstatovati, že na. jedné straně bylo tu velkolepé dílo Rooseveltovo, které zachránilo severoamerické státy před hospodářským a sociálním rozvratem, a na druhé straně právnický výrok soudu, který prohlásil za protiústavní téměř všecky složky New Dealu, petrolejový kode, zemědělský Nový úděl, sociální úpravu v hornictví, zákon státu new-yorského o minimálních mzdách pro ženy v prádelnách. Celý komplex New Dealu byl vlastně dodatečně schválen ohromující většinou amerického voličstva při svobodné volbě, tedy došel vlastně úplného souhlasu nejen zákonodárného sboru, senátu, nýbrž i voličstva samého, můžeme říci, v plebiscitním hlasování. Tento zápas, velmi zásadní a dalekosáhlý a jistě také pro jiné státy pozoruhodný, vede Roosevelt, jak řekl ve svém posledním rozhlasovém projevu, proto, aby "soud jednal jako soudní orgán, a nikoliv jako politické těleso". (Správně!) On chce soudce, "kteří by úřadovali jako soudcové, a nikoliv jako zákonodárci".

Nejsme, bohudík, ještě tak daleko, aby zde bylo nějakého bezprostředního nebezpečí, jak jsem si už dovolil říci. Můžeme sice konstatovat k svému politování, že také nejvyšší správní soud se někdy mýlí, což jest vysvětlitelné při různosti složení senátu a různé kvalifikaci jednotlivých jeho členů, a také vzhledem k tomu, jak jsem si již dovolil říci, že každý předpis právní připouští různý výklad. Ale někdy přeci jen se pozastavujeme i u nejvyššího správního soudu, který jinak požívá nejlepší pověsti, nad některými rozhodnutími. Chci dotknouti se jednoho, které spadá do rámce mých vývodů. Když v r. 1924 ústavně-právní výbor projednával zákon, kterým se provádí § 105 úst. listiny, o soudní ochraně soukromých věcí přikázaných jurisdikci správních úřadů, v ústavně-právním výboru bylo do zákona vsunuto ustanovení, kterým mělo býti umožněno podati stížnost k nejvyššímu správnímu soudu i potom, když cesta u řádných soudů byla provedena. Nejvyšší správní soud, který měl své zástupce v ústavně-právním výboru, několik málo měsíců po tomto usnesení vydal plenární usnesení z r. 1926 a pak ještě speciální nálezy, ve kterých prohlašuje, proti výslovnému znění zákona a proti úmyslu zákonodárcově právní zásadu zcela opačnou. Chci tím říci, že ani u nejvyššího správního soudu nejsou vyloučeny omyly a není vyloučen výklad zákona, který by dokonce odporoval jasnému znění zákona. Ale chceme-li býti spravedliví, musíme doznati, že nejvyšší správní soud dík vědeckosti své práce snažil se býti objektivní - blíže jsem to vyložil v důvodové zprávě - že v celku jeho prakse vyznačuje se vědeckostí, věcností a objektivitou a že bychom si jen přáli, aby na této cestě pokračoval a ji neopouštěl. Ale máme a také musíme pohlížejíce do budoucnosti míti jistotu, že i v budoucnosti bude tato judikatura zachována. Musíme tuto otázku úzkostlivě si klásti, zejména když podáváme plenu této sněmovny osnovu, která zavádí novum, jež se na první pohled zdá méně závažným, ale s hlediska zásadního je opravdu dalekosáhlým, když zavádíme podle vládního návrhu závaznost právních zásad vyslovených rozšířeným senátem, t. j. devítičlenným senátem nejvyššího správního soudu, závaznost nejen pro správní úřady, nýbrž i pro všechny senáty nejvyššího správního soudu.

Kde zákon poskytuje záruku, že této instituce nebude zneužito? Vždyť byly vyslovovány obavy, zdali prohlášení závaznosti právních zásad rozšířeného senátu neznamená pravomoc tvořiti právní předpisy nejen ve smyslu zákonodárcových výtvorů, nýbrž i mimo nebo dokonce proti nim? A tu chci říci na vysvětlenou tohoto ustanovení, o němž byly vyslovovány závažné pochybnosti politické i právní, že ho nemuselo býti, kdyby naše zákonodárné sbory měly tu váhu a sílu, jaké jim podle ústavní listiny patří. (Tak jest!) Toto ustanovení je ve skutečnosti projevem a výronem slabosti zákonodárných sborů a do jisté míry i vlády. Zákonodárné sbory jsou povolány k tomu, aby kontrolovaly správu, a pod kontrolu správy možno také zahrnout kontrolu zákonnosti rozhodování správního aparátu jakéhokoliv druhu. Rozumí se, že zákonodárným sborům jako celku nepřísluší rozhodovati o zákonnosti každého jednotlivého konkretního případu - to by vybočoval zákonodárný sbor ze své pravomoci - ale jemu nesporně přísluší kontrola správního aparátu v tom okamžiku, když konstantně porušuje zákon, když konstantně rozhoduje proti znění zákona a zejména proti stálé judikatuře nejvyššího správního soudu. To tedy bylo především věcí zákonodárných sborů. Je pravda, že zákonodárné sbory vzhledem k svému složení, vzhledem k protichůdným názorům zde panujícím, vzhledem k tomu, že jednotlivé složky politické, stavovské, hospodářské, jinak se dívají na určité znění zákona a jinak si vykládají nebo přejí si míti vykládány některé právní předpisy nemohou se shodnouti při každém porušování zákona, že dosíci tu kolektivní vůle celého sboru nebo třeba jen representovaného většinou je i při ustáleně pochybené judikatuře velice těžké. Ale jsou případy, na př. daňové, kde můžeme říci, že vůle všech stran bez rozdílu odstínů byla jednotná v tom směru, že zákon nebyl správně vykládán a dodržován, kde se opravdu sešly všechny strany v požadavku, aby byla ve správě zjednána náprava - ale přes to tato kontrola zůstává bezúčinná.

Mám zato, že tohoto dosti choulostivého ustanovení nebude snad v budoucnosti potřebí, jakmile stoupne vážnost, váha a síla zákonodárných sborů. Prosím, aby se slavná sněmovna na mne nehoršila pro tuto moji analysu, když konstatuji, že opravdu značná příčina toho, že se musíme tak křečovitě držet ochrany soudem, tedy sboru jiného, tkví v nás samých a že nejprve musíme my u nás, uvnitř tohoto zákonodárného sboru zjednat nápravu.

Ale politicky chtěl bych k tomu dodati, že ustanovení o závaznosti rozhodnutí rozšířených senátů má i svůj význam dobrý, svou prospěšnou stránku. Má totiž zabrániti kolísající judikatuře. U takového sboru, jako je nejvyšší správní soud, jehož gremium se skládá ze 48 členů, který judikuje v 5členných senátech, a v budoucnosti podle osnovy má judikovati ve 3členných senátech, není možno i při sebe lepším organisačním opatření znemožniti, aby judikatura v téže otázce nebyla kolísavá, neboť nemůžeme zabrániti, aby nebyly různé názory v jednotlivých různých senátech, v senátech různě složených. Takováto kolísavá judikatura chová v sobě nebezpečí, že bude pociťována občanstvem jako důkaz stranickosti, že tu nerozhodoval právní názor při výkladu určitého zákonného ustanovení, nýbrž že tu byly momenty jiné. Proto má ustálenost judikatury tak vážný politický význam pro celý stát, že upevňuje důvěru v objektivnost soudů vůbec. Ustálená judikatura může býti spravedlivá i nespravedlivá, ale ona je pak spravedlivou i nespravedlivou ke všem stejně, nikdo potom se nedomnívá, že bylo rozhodováno podle kabátu, podle příslušnosti takové či onaké, že to bylo rozhodování podle konkretního případu, nýbrž každý má vědomí, i kdyby se domníval, že judikatura není spravedlivá a jeho stanovisku nehoví, že tento výklad působí proti každému stejně. Proto politicky kladu větší váhu na ustálenou judikaturu, třebas nespravedlivou, než na judikaturu, která může býti jednou spravedlivá k tomu, po druhé k onomu, která se uchyluje a která může vzbuditi zdání, že v naší justici není něco v pořádku a že to není instituce objektivní.