Národní shromáždění československé 1918 – 1920

Tím jest podán důkaz o tom, že systém Hagenbachův jest pravdě daleko bližší než systém D'Hondtův, a to jest také důvodem, proč se experti systému D'Hondtova nepřidrželi přes to, že v republice německé i v republice rakousko-německé byl pro volby parlamentu přijat systém D'Hondtův. System experty navržený jest jednodušší, voličům přístupnější a co je nejdůležitější, jest spravedlivý, neboť měří všem stranám měrou stejnou.

Systemu Hagenbachovu vytýká se, že jest příliš složitý a následkem toho většině voličstva těžko pochopitelný. Námitku tuto, pokud jde o provádění skrutinia a pokud se jedná o zásadu volných kandidátních listin, uznali experti pro volby do obcí za správnou a navrhli také v některých směrech předpisy jednodušší, než jak stanoveno v soustavě Hagenbachově pro volby do korporací švýcarských. Jde tu především o otázku, jakým způsobem dlužno postupovati při skrutiniu, když dělením počtu hlasů volebním číslem neobsadí se mandáty všechny. Pro ten případ předpisují zákony švýcarské, že počet hlasů odevzdaných jednotlivým stranám dělí se počtem straně přikázaných mandátů, o jednu zvětšeným, a zbývající mandát přikáže se té straně, která při tomto dělení vykázala nejvyšší výsledek.

Ve směru tomto uplatňovaly se dosud dvě protichůdné zásady: Zbylý mandát přikázati straně nejsilnější, aneb zbylý mandát přikázati straně, jež vyšla z voleb s nejmenším počtem mandátů. Obě zásady jsou nepřijatelné a rovněž tak i nejnovější předpis švýcarský, který v praxi prováděn jest takto:

Při volbách obecního zastupitelstva v Zürichu dne 13. dubna 1913 odevzdáno bylo ve třetím volebním okresu 73.672 hlasy a obsaditi se mělo 18 mandátů.

Obdržely hlasů strany:

Poslední mandát obsadí se dle předpisů švýcarských tím způsobem, že počet hlasů jednotlivých stran dělí se počtem mandátů straně přikázaných, o jednu zvětšeným, a zbylý mandát přikáže se té straně, která při tomto dělení ukáže největší výsledek. Tedy:

Největší výsledek dělení vykazuje strana III., totiž 3648, a této straně přikázal se také poslední mandát a strana sociálně-demokratická vyšla z volebního boje s 11 mandáty.

K jak veliké a křiklavé nespravedlnosti vede předpis švýcarský, plyne ze srovnání počtu odevzdaných hlasů s počtem přikázaných mandátů, když obdržely strany:

Kdežto strana demokratická na 7125 hlasů obdržela mandát jediný, obdržela strana sociálně-demokratická na 40128 hlasů mandátů jedenáct, ačkoliv by u porovnání se stranou demokrat. nárok na 11 mandátů měla teprve při 77.000 hlasů. Rovněž tak strana čtvrtá obdržela na 20.555 hlasů mandátů 5, ačkoliv by u porovnání se stranou 1., demokratickou, měla nárok na pouhé tři mandáty.

Tuto nesrovnalost a křiklavou nespravedlivost zaviňuje předpis o dodatečném skrutiniu výše citovaný, který ve velké většině případů podporuje strany velké. Z důvodu toho odchylují se experti v bodu tomto od vzoru švýcarského a navrhují, aby pro přikázání mandátů, prvým skrutiniem neobsazených, platila zásada, že zbylé mandáty přikáží se postupně těm stranám, které při dělení počtů hlasů číslem volebním vykázaly nejvyšší zbytek dělení.

Předpis tento patrný jest na uvedeném případu z voleb obecního zastupitelstva v Zürichu:

Osmnáctý mandát přikáže se straně demokratické, která vykázala zbytek dělení 3247, tedy nejvyšší a strana tato obdrží následkem toho celkem dva mandáty, čímž odstraněn bude křiklavý nepoměr plynoucí ze skrutinia provedeného dle švýcarských předpisů." -

Potud vývody dra. Bobka.

Při jednání ústavního výboru bylo konstatováno, že čeští odborníci nespokojili se nekritickým přijetím soustav v jiných zemích zavedených, nýbrž že hleděli je doplniti a zdokonaliti. Tak dr. Bobek ve spise "O poměrném zastoupení" dospěl k methodě nové, kterou vyjádřil formulí

v = h: (m + s/ (s+1) + 1),

při čemž "v" značí volební číslo "h" počet hlasů, "m" počet mandátů, "s" počet stran. Doc. Dr. Joachim ve Správním obzoru z r. 1917 str. 293 navrhuje formuli

v = h: (m + s/2).

Experti však sami uznali, že je třeba, aby alespoň pro počátek volena byla formule co možná jednoduchá, byť i ne dokonalá. Vzhledem k vývodům předneseným experty rozhodl se ústavní výbor pro soustavu jimi navrhovanou, a to jak pokud jde o přidělování mandátů při prvém skrutiniu, tak i pokud jde o přikazování zbylých mandátů.

Ústavní výbor zabýval se ještě další spornou otázkou tak zv. quora. Quorum je předpis, dle něhož strana, která při skrutiniu neobdržela určitého počtu hlasů, je ze zastoupení vyloučena a při skrutiniu nepřikáže se jí žádný mandát. Účel těchto ustanovení je ten, aby zcela malé skupiny byly vyloučeny a tím aby se zabránilo velikému roztříštění hlasů. Předpis o quoru převzali toliko některé volební řády. V kantonu Neuchatelu činí 15% platných hlasů. Nepřímé quorum je v kantonu Schwyzském a Soloturnu. Nejvíce je rozšířeno ve volebním řádě belgickém, tam činí třetinu odevzdaných hlasů, když se volí méně než 4 zástupci, čtvrtinu, volí-li se 4-6 zástupců, pětinu, je-li voleno 7-12 zástupců a šestinu je-li voleno více jak 12 zástupců. Při volbě velké rady v kantonu Ženévském činí quorum 7%, při volbách v obci v kantonu Valis 20% všech odevzdaných hlasů.

Experti navrhovali quorum ve výši dvanáctiny všech platně odevzdaných hlasů. Ústavní výbor však vzal v úvahu, že zejména v obcích, ve kterých volí se větší počet zástupců, vyloučena by byla ze zastoupení značná menšina, i taková, která by měla nárok až na 5 a v Praze i na více zástupců. Mimo to přihlížel při určení quora na vliv, jaký by určitá výše měla na zastoupení menšin národnostních. Proto určil quorum toliko ve výši volebního čísla. Strana, která neobdržela ani takového počtu hlasů, kolik činí číslo volební, nemá nároku na mandát. Toto ustanovení nemá významu při prvém rozdílení mandátů, nýbrž až při přikazování zbylých mandátů, jež se přikazují dle výše zbytků. Ustanovení o quoru se však na jednotlivé listiny, jež jsou s druženy, nevztahuje. Buďtež tu uvedeny příklady rozdílení mandátů:

Jde o 15 členů obecního zastupitelstva; odevzdáno bylo hlasů celkem 630 z toho neplatných je 6 je tedy platných 624.

Volební číslo je počet platných hlasů (624) dělený počtem mandátů (15) zvětšeným o jednu. Tedy 624: 16 = 39. Celé číslo nejblíže vyšší výsledku dělení je 40. Je tedy číslem volebním číslo 40.

Při volbě zúčastnily se 3 volební skupiny a obdržela:

pročež obdrží:

Mandát poslední přikáže se skupině, která vykazuje největší zbytek hlasů, to jest skupině B se zbytkem 30 hlasů.

Volí se 30 členů obecního zastupitelstva a odevzdáno bylo 2853 platných hlasů, z nichž obdržela:

Volební číslo je 2853: 30 + 1, čili 31 = 92 10/31, je tedy volební číslo 93 a obdrží mandátů:

Obsazeno bylo celkem 28 mandátů.

Zbylé 2 mandáty přikáží se skupině C se zbytkem 91 hlasů a skupině D se zbytkem 85 hlasů a obdrží celkem:

Při témže počtu hlasů a mandátů obdržela:

Neobsazeny jsou 3 mandáty. Kdyby se měly mandáty přiznati dle nejvyššího zbytku, tedy by první mandát připadl skupině C s 91 hlasem, skupině E s 91 hlasem a skupině D s 87 hlasy. Poněvadž však skupina E neobdržela ani tolik hlasů, kolik činí volební číslo, nemá nároku na mandát a obdrží ho skupina B se zbytkem 47 hlasů.

Obdrží pak celkem:

Jiný by byl výsledek, kdyby skupiny D a E se byly sdružily. Pak by považovány byly za celek a přiznány by jim byly při prvém rozvrhu na 366 + 91 = 457 hlasů 4 mandáty se zbytkem hlasů 85 a při druhém rozdílení ještě další jeden mandát.

O těchto 5 mandátů se rozdělí obě sdružené skupiny tímto způsobem:

Počet společných hlasů 457 dělí se počtem mandátů oběma skupinám přikázaných, zvětšeným o jednu (t. j. 5 +1 = 6). 457: 6 = 76 10/37; volební číslo je 77.

Skupina E tím, že se sdružila s listinou D, obdrží mandát, ač nedosáhla volebního čísla (quorum).

Výhoda, že sdružená listina, která nedosáhla volebního čísla, může obdržeti mandát, platí ovšem jen potud, pokud sdružené listiny společně dosáhly volebního čísla. Když společně mají méně hlasů, než činí volební číslo, nemohou mandátu obdržeti.

V obcích, ve kterých se neprovede volba dle zásady poměrného zastoupení (§ 19), budou zvoleni kandidáti oné volební skupiny, která obdržela největší počet hlasů, tedy nikoliv nadpoloviční většinu.

Ústavní výbor nepřistoupil na návrh, aby aspoň v těchto obcích měli voličové právo kandidáty škrtati nebo vybírati kandidáta libovolné z různých listin (panašovati), nýbrž i tu trval na zásadě přísně vázaných listin, o čemž viz výklad k paragrafu následujícímu.

Velice závažná jest otázka, jakým způsobem mají býti přiděleny mandáty uvnitř kandidátních listin a který z kandidátů určité volební skupiny má býti považován za zvolena, což souvisí s otázkou, jaká práva mají býti voličům přiznána při vyplňování hlasovacích lístků.

Z důvodů technických omezili již experti právo voličů na škrtání jednotlivých kandidátů, nepřiznali však přípustnost tak zv. panachování (panašování), při němž volič může sestaviti hlasovací lístek z různých kandidátních listin. Proti panachování je značný odpor, vyslovuje se proti němu též Cahn (str. 284). Experti navrhovali, aby za zvoleny byli prohlášeni kandidáti, kteří z kandidátní listiny obdrželi největší počet hlasů, což souviselo s jich soustavou, že volič měl míti právo v kandidátních listinách škrtati.

Ústavní výbor k návrhu zpravodaje přijal soustavu přísně vázaných listin, t. j. soustavu, dle které škrty v kandidátní listině jsou bezúčinné a kandidátní listina připočte se celá k dobru volební skupině, na jejíž jméno zní. Uvnitř kandidátní listiny jsou zvoleni kandidáti dle pořadí, v jakém jsou uvedeni v kandidátní listině. Hlavním důvodem, proč ústavní výbor se rozhodl pro tuto soustavu, bylo, aby znemožněna byla tak zv. dekapitace. Má-li volič právo škrtati v kandidátní listině, může několik málo hlasů přivoditi, že osoby, na jichž zvolení straně záleží, nejsou zvoleni, nýbrž kandidáti uvedení na posledním místě. Takovouto dekapitaci mohou přivoditi nejen vlastní stranníci, nýbrž i odpůrci tím, že úmyslně odevzdají několik hlasů pro stranu, avšak škrtnou z ní osoby v prvém pořadí jsoucí. Dekapitace může býti způsobena i několika málo hlasy. Na př. v Magdeburku 11 voličů škrtlo tři první kandidáty a způsobilo jich propadnutí, ač na celou kandidátní listinu soustředěno bylo 8352 hlasů, v Ulmu způsobil dekapitaci 1 volič proti 225, ve Frankfurtu 60 voličů proti 7000. Dekapitace, jež je často výsledkem pouhé náhody a neodpovídá vůli velké části. voličů, mohla by býti nejen na škodu stranám, když by v obci byla zastoupena osobami méně významnými nebo méně schopnými, nýbrž nebyla by ani ku prospěchu správy obce.

Dekapitaci dá se sice čeliti též jiným způsobem. V prvé řadě kumulací t. j. soustředěním více hlasů na téhož kandidáta. Kumulace však se nedoporučuje, jednak že by stranám většiny byla znemožněna volba náhradníků, jimiž mají býti dle předlohy ti, kteří jako členové zastupitelstva nebyli zvoleni, jednak že je skrutinium mnohem složitější. Bez kumulace lze dekapitaci též zabrániti při soustavě Dra Luppeho z Frankfurtu, avšak soustava ta je tak složitá, že hodí se jen pro volby do malých sborů a je také zavedena jen při volbách do živnostenských soudů.

Soustavou přísně vázaných listin je právo voličovo jen zdánlivě zkráceno. Ve skutečnosti, nemá-li volič práva na panachování, mění velmi málo na listinách stran. Na příklad při volbách do velké rady basilejské r. 1911 činily změny na kandidátních listinách:

Poněvadž osoba nevolitelná nemůže býti právoplatně zvolena, a ztratí-li po zvolení volitelnost, ztrácí i úřad, nemůže býti ponecháno toliko podnětu voličů, aby v námitkách proti volbě domáhali se nápravy, byla-li zvolena osoba nevolitelná. Proto má dohlédací úřad i když námitky proti volbě podány nebyly, nebo nevolitelnost zvoleného nebyla vytýkána, právo, aby volbu osoby nevolitelné prohlásil za neplatnou.

Lhůta jednoměsíční dohlédacímu úřadu daná je vyměřena jen pro urychlení rozhodnutí. Neznamená však, že by po uplynutí její dohlédací úřad volbu již zrušiti nesměl.

Při určení úřadu, který o námitkách do voleb má rozhodovati, užito bylo obdobného postupu jako při námitkách do seznamů voličských (§ 17). Ústavní výbor byl názoru, že v budoucnosti úřadem tím budou úřady župní. Dokud však tyto sbory nejsou zřízeny a jich podklad není určen, přikazuje předloha pravomoc tuto politickému úřadu druhé stolice, který rozhodne s platností konečnou.

Jako o obsahu voličských seznamů, tak i o volbě měl by dříve rozhodnouti soud ať správní, ať volební dříve, než zvolené zastupitelstvo převezme správu. I zde platí, co bylo řečeno ku konci všeobecné části této zprávy.

Těžce bylo v praxi pociťováno, že volební řády neobsahovaly ustanovení upravujících řízení o námitkách proti volbě podaných, že stěžovatelé i osoby, o něž šlo, nebyly k řízení přibrány, o průběhu jeho se přesvědčiti nemohly, a že řízení často pro svou vadnost nepřispělo k vyšetření objektivní pravdy. Proto předloha vytyčuje práva stěžovatelů i zmocněnců volebních skupin. Tito musí býti pozváni ku šetření, zejména k výslechu osob, mají právo se dotazovati, podávati vyjádření, žádati protokolární zjištění, nahlížeti ve spisy a činiti si výpisy z nich.

Bylo již při § 20. na to poukázáno, že volební řád zavádí, lépe řečeno zachovává zařízení náhradníků. Jest to nejvýš účelné, jednak aby bylo zamezeno doplňovacím volbám, které by při zásadě poměrného zastoupení vůbec nebyly proveditelné, jednak že musí býti postaráno o zastoupení členů obecního zastupitelstva, když dočasně úřadu vykonávati nemohou, zvlášť jde-li o usnesení, k němuž jest třeba kvalifikované většiny.

Náhradníky budou kandidáti, kteří nebyli zvoleni za členy zastupitelstva a nastupovati budou za členy téže skupiny, za níž byli kandidováni.

Ustanovení tohoto paragrafu, že nebyl-li zvolen dostatečný počet náhradníků, nemá je zvoliti voličstvo, nýbrž členové obecního zastupitelstva každé jednotlivé skupiny, jest zdánlivě nedemokratické. Ústavní výbor rozhodl se pro toto východisko, vida nezbytí. Doplňovací volby by v obcích, v nichž volilo se dle zásady poměrného zastoupení, technicky byly neproveditelné, neměla-li by zásada poměrného zastoupení býti naprosto zvrácena. Je tudíž ustanovení toto důsledkem zásady poměrného zastoupení. Právo zvolených členů je obdobné s právem plnomocníka volební skupiny. Plnomocník volební skupiny má právo jménem skupiny měnit kandidáty. Podobně jsou zvolení členové obecního zastupitelstva volbou zplnomocněni, nejen aby rozhodovali v obecních záležitostech, nýbrž také aby svůj sbor doplnili. Ostatně jde o případy výjimečné, vzhledem k tomu, že voličové mohou zvoliti náhradníků v počtu polovice členů zastupitelstva, tedy při několika volebních skupinách v počtu mnohem větším.

V každé obci bude se voliti starosta a náměstek. Dva náměstkové budou voleni: a) v obcích, v nichž počet členů obecního zastupitelstva jest nejméně 24, b) v obcích ostatních tehdy, když volba do zastupitelstva konala se dle zásady poměrného zastoupení a když mimo to prohlásí nejméně čtvrtina členů zastupitelstva, že na druhého náměstka činí nárok.

V obcích, ve kterých provedena byla volba dle zásady relativní většiny, volí se starosta a jeho náměstek nadpoloviční většinou přítomných.

V obcích, ve kterých provedena byla volba dle zásady poměrného zastoupení, platí tato zásada také pro volbu starosty a jeho náměstků, upravená tak, že právo na prvého náměstka má skupina, mající nejméně třetinu členů, právo na druhého náměstka skupina, mající aspoň čtvrtinu členů. Postup je míněn tak, že před volbou starosty prohlásí skupina členů zastupitelstva, mající nejméně třetinu členů, že činí nárok na prvního náměstka, k. p. v obci s 24 členy prohlásí tak 8 členů. Pak si těchto 8 členů zvolí prvního náměstka a zbývajících 16 členů starostu a druhého náměstka. Nebo vedle 8 členů, dožadujících se prvního náměstka, přihlásí se skupina o 6 členech o místo druhého náměstka. Tu zvolí oněch 8 členů prvního náměstka, oněch 6 členů druhého náměstka a zbývajících 10 členů starostu. V obci, v níž by bylo na př. členů 18, měl by se voliti starosta a toliko jeden náměstek. Avšak před volbou starosty přihlásí se 5 členů, (t. j. nejméně čtvrtina) o druhého náměstka, pak volí se i druhý náměstek, a sice zvolí ho oněch 5 členů.

Kdyby se domáhala na př. v zastupitelstvu 24 členném místa druhého náměstka jedna skupina o 6 členech a jedna o 7 členech, obdrží ho skupina větší, t. j. 7 členná. Kdyby obě skupiny měly stejný počet členů, k. p. po 6, rozhodne mezi nimi los.

Ústavní výbor zabýval se též podnětem, aby obecní starosta nebyl volen, nýbrž vládou jmenován. V souhlase s prohlášením vlády však jednomyslně tento podnět zamítl.