Národní shromáždění československé 1918 – 1920

1. Z toho jednomyslného a již dávného a ustáleného přesvědčení, že veřejná správa potřebuje oprav a reforem.

2. Z toho důvodu, že veřejnou správu u nás je třeba postaviti na nové základy a odstraniti nesrovnalosti, vznikající jednak z vad a chyb správy staré, ale jednak - a nejvíce - z toho, že naše vnitřní správa spočívá na různém zákonodárství, jednak rakouském a uherském a jednak zemském, různícím se podstatně od sebe v Čechách, na Moravě i ve Slezsku. Již v Rakousku i v Uhrách za trvání monarchie byly pociťovány jak státní správou, tak obyvatelstvem nedostatky správy a jevily se před dosti dlouhými lety snahy po tom, aby tyto nedostatky byly odstraněny. Již v r. 1904 tehdejší ministerský předseda dr. Körber snažil se o to a, když pokusy jeho neměly výsledku, byly obnoveny na širších podkladech tím, že byla svolána zvláštní anketa, která zabývala se zjišťováním skutečných nedostatků správy a měla vypracovat plán na reformu vnitřní správy. (Předseda Tomášek ujímá se opět předsednictví.)

Ačkoli byly všeobecně pociťovány nedostatky a vady veřejné správy, přece jenom vždy veškeré pokusy v tomto směru u nás ztroskotaly a sice z toho důvodu, že nebyly řízeny a vedeny snahou po nápravě opravdové a skutečně jen věcné, nýbrž že byly vždycky řízeny a vedeny snahou, zabezpečiti a rozmnožiti nepřiměřený vliv na rozhodování a moc menšinám národův, ovládajících tento stát, tedy v Rakousku národa německého a v Uhrách národa maďarského. A tento mnohdy více, mnohdy méně zakrývaný úmysl byl nejvážnější příčinou toho, že národ český postavil se vždy do velmi ostré posice obranné a že zmařil vždy všechny tyto pokusy, poněvadž viděl v tom pro sebe nebezpečí národní a ohrožení všech svých nadějí, které přece jen vždy si uchoval, nadějí, směřujících k získání a obnovení samostatnosti státní. Samospráva naše, která úkoly své vykonala poměrně velmi skvěle a dokonale, byla kromě toho, co pro obyvatelstvo znamenala jako samospráva ve svých úkolech a ve své činnosti, útočištěm a záštitou jeho snah národních, a byla tam, kde národ si uchovával a střežil okem žárlivým svoje práva, kde uchovával si vědomí státní samostatnosti, a byla jedním z velice účinných prostředků na poli činnosti ku osvobození národa směřující. Samosprávě české, která v této staré formě bude tímto zákonem zrušena, bude jistě v historii národa zachována čestná a nehynoucí paměť a bude na ni vzpomínáno jako na velice účinně a platně působící prostředek v celé soustavě těžkých našich národních bojů a zápasů. (Výborně!) Jest povinností mou, s tohoto místa jako referent vzpomenouti toho a všem těm, kteří na poli této samosprávy zasloužili si svých úspěchů, ať již jako pracovníci vynikající, ať již jako prostí bojovníci, vysloviti a doufám, že mohu tak učiniti jménem celého tohoto Národního shromáždění, vřelý a hluboký dík. (Výborně! Hlučný potlesk.)

Máme-li si učiniti správný a věcný, ničím nezkreslený úsudek o předložené reformě správy, jest potřeba, abychom alespoň v hlavních rysech uvědomili si, co anebo jaké jsou nedostatky dosavadní správy a jakým směrem musí se v budoucnosti bráti vnitřní správa našeho státu. Jedním z velmi velikých nedostatků veřejné správy v zemích, které kdysi náležely rakouské polovině říše, jest ta známá a často u nás zdůrazňovaná dvojitost veřejné správy, všeobecně nazývaná krátkým označením dvojí kolej, která měla v zápětí velmi často a velmi mnoho kompetenčních sporů, kteréžto opětně měly za následek zdržení a stížení celé agendy a byly jednou z příčin pro vážné stesky obyvatelstva do toho, že veřejná správa jemu nevyhovuje.

U státní správy bylo to mnohdy až do malicherností jdoucí zcentralisování politické správy, které ji činilo těžkopádnou a pomalou, instanční postup téměř až k centrálním úřadům zatěžoval všechny tyto úřady a také i různost ve volnosti obvodů politických, jednotlivých politických správ, tak i v instancích našich okresních i zemských, byly jednou z řady těchto zmíněných nevýhod. A zejména u zemských politických správ bylo to velmi jasně patrno. Tomu na př. nasvědčuje skutečnost, že zemský politický úřad v Čechách, místodržitelství, pro přílišnou velikost své agendy, výsledující z toho, že spravovalo ohromné území s velmi velikým počtem obyvatelstva kulturně a hospodářsky velmi značně vyspělého, nemohlo zmoci tuto agendu, bylo přetíženo a zaplaveno, kdežto na příklad již zemský politický úřad moravský, právě opětně v důsledku toho, že spravoval poněkud menší území, byl v tomto směru příznivěji na tom, a nebylo tam pociťováno tolik závad jako zde. Docela podobně mělo se tomu s ústředním sborem autonomním v těchto zemích, kde opět toto soustředění agendy v těchto velikých správních celcích bylo věci samé na závadu a způsobovalo mnohdy velmi citelné ztráty času, takže se dosti často stávalo, že předměty, o nichž se jednalo, věci sporné, stávaly se následkem této dlouhé doby časové i bezpředmětnými.

Politická správa, zejména správa státní v bývalé části monarchie, měla kromě toho ještě tu vadu, že byla příliš odcizena obyvatelstvu samému a že nejen vlivem národnostních zájmů, které tu hrály svoji úlohu a které úředníka státního stavěly oproti obyvatelstvu mnohdy do zvláštního postavení, ale i vlivem celého systému v této správě bylo, že obyvatelstvo a státní správa stála tu oproti sobě v poměru úplně cizím, naprosto jeden na druhého úzce se nevížícím a to ovšem nemohlo míti pro správu samu, zájmy i život obyvatelstva, příznivých důsledků.

Úřady samosprávné měly vady, které vyplývaly z jejich územní různosti, naše úřady samosprávné, obyvatelstvu nejbližší, zastupitelstva okresní mnohdy spravovala okresy dosti velké rozlohy, dosti velké populace, okresy hospodářsky dosti vyspělé a zámožné, a mohla následkem toho svou činnost a působnost ve prospěch obyvatelstva vyvíjeti dosti účinně a dosti dobře, kdežto celá řada okresů jiných nemohla tuto činnost vyvíjeti, aniž by se zatížilo poplatnictvo břemeny nepřiměřeně velkými, anebo zadlužil okres takovými závazky, na kterých bude celá dlouhá budoucnost museti pracovati a je hraditi.

Kromě těchto stručně nastíněných vad, byla by celá řada detailních závad ve vnitřní správě, které by rozhodně, i kdyby nebylo ani toho, o čem jsem se zmínil, totiž toho různého zákonného podkladu a z toho vyplývající různosti ve správě, které by nutně vedly k tomu, aby republika k reformě správy za všech okolností přistoupila.

Bylo by ještě třeba zmíniti se stručně o tom, jaké vady a nedostatky objevují se nebo objevovaly se ve veřejné správě na Slovensku. Organisace veřejné správy na Slovensku byla podstatně odlišná od organisace naší a nebylo tam dvojího organismu správního, totiž státního a samosprávného, zásadně a navzájem na sobě neodvislého. V Uhrách obstarávaly všecku správu politickou zásadně korporace samosprávné, tak zvaná municipia, anebo některé zvláštními právy nadané obce. Municipia jsou pak dvojího druhu a sice komitáty, slovensky stolice nebo správněji župy nazvané, a města s právem municipiálním.

Správní území těchto komitátů jest rozděleno na okresy. V municipiální správě účastní se obyvatelstvo volenými zástupci v tak zv. municipiálních výborech. Tento municipiální výbor volí ze sebe užší výbor, výbor správní, který sestával z 10 volených členů, ze 6 úředníků státních a z 5 úředníků municipiálních. Předsedou municipiálního výboru jest župan, jmenovaný k návrhu ministerstva, tehdy panovníkem, ostatní úředníci jsou z největší části voleni municipiálním výborem, z malé části jmenováni županem.

Tato organisace veřejné správy v Uhrách jest tam ovšem výsledkem dlouhého historického vývoje. Setrvávajíc na zastaralých formách, nestačila však v poslední době ani potřebě státu, ani potřebě obyvatelstva, a snahy po reformě uplatňovaly se i tam již po řadu let.

Nová správa republiky musí býti takovou, aby se vystříhala všech těchto vad, jichž jsem tuto vzpomenul, ale ještě i celé řady jiných vad, jichž vypočítávání by vedlo příliš daleko, a musí spočívati na těchto základních zásadách: Správa musí býti jednotná pro celou republiku, zřízena tedy podle jedné soustavy. Správa musí zabezpečiti obyvatelstvu snadný a nikoli nákladný styk s úřady a musí zabezpečiti obyvatelstvu potřebný a přípustný vliv na správu samu. A musí býti demokratická. Správa tato musí míti úřednictvo, jež vědomo je si svých povinností ku správě, ku státu i k obyvatelstvu. A celá vnitřní organisace této správy musí býti upravena způsobem, aby správa byla prostředkem k cíli a aby nebyla sama sobě účelem.

Návrh zákona hledí tyto základní zásady uskutečniti tím způsobem, že zavádí v republice jednotnost orgánů vnitřní správy, jichž základní jednotkou má býti okres v rozsahu a rozměru asi středního zastupitelského nebo soudního okresu v Čechách nebo na Moravě. A celým svým systémem přibližuje se velice značně základním rysům v organisaci správních úřadů na Slovensku, ovšem s rozdíly, které jednak povahou věci, jednak dobou a změněnými poměry jsou přirozeně vyvolány. Touto základní jednotkou správní organisace naší, okresem, má občan dojíti styku se státem, resp. jeho orgány ve všech směrech své vlastní potřeby, a naproti tomu má stát pomocí těchto svých orgánů míti styk s obyvatelstvem ve všech svých potřebách. Tedy v těchto okresech mají býti zřízeny všechny tři odbory státní správy, totiž správa politická, správa finanční a soudnictví. Zvláštní zájmy obyvatelstva, které mají býti spravovány volenými členy okresních výborů, jsou obdobné těm, které byly při našich zastupitelských okresech. V celku působnost okresním našim výborům ustanovuje se asi taková, jaká byla u našich zastupitelstev okresních, s výjimkou, že část této působnosti může do své činnosti pojmouti a navrhnouti zastupitelstvo župní.

Dalším článkem veřejné správy jsou župní úřady, jejichž působnost rozprostírá se na území již mnohem větším, zahrnujíc v sobě značný počet okresů, jednak proto, aby správa státní mohla býti vykonávána snazším a jednodušším způsobem ve směru jisté decentralisace, a jednak aby působnost samosprávného elementu, tedy občanského elementu u župních úřadů, měla širší pole pro svou činnost a nebyla tak odvislou, jak tomu bylo u okresních zastupitelstev, od těch mnohdy finančních nedostatků, vyplývajících z malosti toho okresu a nebyla tak připoutána k přílišným lokálním zájmům jednotlivých oblastí svého vlastního teritoria.

Oba tyto úřady zřízeny jsou jako úřady smíšené, sestávající z úřednického elementu, tedy z úředníků státních a ze zástupců občanstva, volených podle zvláštního zákona, který bude předmětem jednání Národního shromáždění v nejbližších dnech. Župní zastupitelstva, jako součástka župních úřadů, skládají se z 35 volených členů a jen tam, kde počet obyvatelstva jednotlivých žup činí více než 70.000 obyvatel, bude na každých dalších 20.000 obyvatel voleno o jednoho člena župního zastupitelstva více. Toto župní zastupitelstvo jest vrchním orgánem pro samostatnou činnost župních úřadů i na poli, které zákon jim vymezuje velice široce tím, že ustanovuje, že župní zastupitelstva mají pečovati o hospodářský, kulturní, sociální prospěch obyvatelstva svého území a že mohou k tomu konci zřizovati různé ústavy, podniky a zařízení, která mají těmto účelům sloužiti. Činnost těchto župních zastupitelstev jest v prvé řadě působností správní a hospodářskou. Mají pečovati o správní a hospodářské záležitosti svého obyvatelstva a mohou i z vlastního uznání podávati úřadům, anebo sborům zákonodárným podněty a návrhy, směřující k prospěchu obyvatelstva, jež v území jimi spravovaném sídlí. Jakákoliv činnost politická jest z jednání župního zastupitelstva vyloučena. (Místopředseda Kadlčák ujímá se předsednictví.)

Jest potřeba zmíniti se o tom, že toto ustanovení bylo velmi podrobně a zevrubně projednáváno v ústavním výboru a že dospělo se jednosvorně k přesvědčení o tom, že není pro náš veřejný život při plné shromažďovací a tiskové svobodě potřebí, aby kromě sborů zákonodárných byly tu zřizovány ještě jiné sbory zastupitelské obyvatelstvem volené, které by svou činnost zatěžovaly projednáváním otázek politických a tak velmi často znemožňovaly a znesnadňovaly si činnost na poli tom, které výhradně a ke skutečnému prospěchu obyvatelstva jest jim vykázáno.

A ze skutečného života v republice mnohdy již bylo prokázáno, že příslušníci různých národů zde obývající dojdou na poli činnosti všeobecně prospěšné a hospodářské snáze shody a snáze naleznou cestu k práci společné, když nemaří jim to zájem o věci politické, tam, kde proň opravdu není pravé pole a kde není důvodu, aby byly projednávány a přetřásány.

Tedy v tomto ustanovení není možno vidět snad tvrdost a tím méně nedemokratičnost, poněvadž orgány vnitřní správy zřizovány jsou pro prospěch obyvatelstva a pro všestranné chránění jeho zájmů, kdežto pro otázky politické jsou tu fora jiná.

My beztak všichni z vlastní zkušenosti víme a cítíme, že tohoto - smím-li to tak nazvati - politikaření, máme v našem životě již více než dost a že bude velmi dobré a správné, když nalezneme nějaká místa a ústředí, kde v plodné a činorodé práci na poli hospodářském, kulturním a sociálním budeme moci pracovati společně se všemi těmi, kteří jsou dobré vůle a kteří k této práci nám ruku budou chtíti podati.

Osnova zákona sama velmi jasně vyznačuje, jakými cestami má župní zastupitelstvo se bráti k výkonu této své činnosti a jakých k tomu používá orgánů.

Ustanovuje, že výkonným orgánem župního zastupitelstva je župní výbor, do jehož působnosti náleží kromě toho, co ze zákona samého vyplývá, i všechno to, co župní zastupitelstvo na něj přenese, a který u nás v Čechách velmi dobře může býti porovnáván s bývalými okresními výbory, ovšem s rozsáhlým polem činnosti a s možností, tuto svoji činnost vyvíjeti účelněji, usilovněji a zdárněji.

Nové a u nás dosud nezvyklé jest, že jak v župních zastupitelstvech samých, tak i ve výboru župním budou míti zástupcové státu, tedy státní úředníci, velmi pronikavou spoluúčast. Bude to jednak tím, že předsedou župního zastupitelstva bude úředník státní, jednak tím, že pět úředníků státních, tedy zpravidla referentů, bude míti v župním zastupitelstvu právo hlasovati.

A předseda župního zastupitelstva je zároveň předsedou župního výboru, kdežto úředníci župního zastupitelstva mohou se, a na přání župního výboru nebo župního zastupitelstva mají povinnost súčastniti se jeho jednání, ale hlasovati z nich je oprávněn - podle určení županova - zpravidla jen jeden úředník, výjimečně dva.

Toto opatření, naprosto proti stávajícímu stavu v Čechách, na Moravě a ve Slezsku nové, má přivoditi právě to, co obmýšleno je touto reformou správy, totiž užší součinnost státu resp. jeho plnomocníků, úředníků, s tímto občanským elementem jak ve správě, tak i v té samostatné působnosti těchto volených sborů, a je zajisté věcí budoucnosti, jak tato činnost se bude vyvíjeti, a je zajisté také i věcí správného pochopení pro nový způsob ve veřejné správě nejen u obyvatelstva, ale i u úředníků samých, a porozumění pro věc, kterou by tento způsob přivodil úspěšné vykonávání veřejné správy. Státní správa ovšem vyhražuje si tu určitý zvýšený vliv při jednání těchto sborů, a to tím, že předsedovi, jejímu úředníku, jednak je uloženo zákonem, aby nepřipustil k jednání věcí, jež se vymykají z oboru působnosti těchto úřadů a sborů, a jednak aby usnesení ta, která přesahovala by tento obor působnosti, anebo která by byla takového druhu, že by se jimi zájem státu mohl poškoditi, zastavil. Ovšem, není toto právo libovolné a zejména není takové, aby se mohlo ho zneužívat tím, že by zastavením tohoto usnesení a rozhodnutím o něm, totiž co se má dále státi, mohla se prostě anulovat usnesení mnohdy snad účelná a prospěšná. Toto rozhodnutí o tom, má-li nebo nemá-li býti zastavené usnesení ponecháno v platnosti, přísluší ministerstvu, jemuž je župan povinen věc předložiti. Toto musí se do lhůty vyjádřiti. Neučiní-li tak, zůstává usnesení to v platnosti. Ale kromě toho ještě zabezpečuje zákon členům zastupitelstva, nebo členům výboru župního, nebo i komisi, jejichž usnesení by se zastavilo, tímto způsobem právo, aby si do tohoto rozhodnutí stěžovali k nejvyššímu správnímu soudu. Tím jest dostatečně chráněna činnost těchto sborů na poli zákonném, aby jim nebyla jakýmkoliv způsobem omezována a znemožňována. A jistě nebude u nás nikdo, kdo by v tomto ustanovení, v zákonu k obhájení nejdůležitějších zájmů státních vloženém, pociťoval nějaký zvláštní snad odpor, anebo alespoň podezření.