Ta jednotnost našeho státu ležela nám
na srdci. A pokládám za nutno, - ne snad s ostnem
polemickým, nýbrž na vysvětlení
stanoviska našeho oproti sněmům a oproti §u
63. a následujícím župního zřízení
- abych několika slovy dotkl se toho, co nás při
projednávání ústavy vedlo.
§ 7. ústavní listiny zrušuje sněmy.
Úmyslem naším bylo, provésti jednotu
státní až do nejkrajnějších
důsledků a my spatřujeme v § 63. župního
zřízení možný počátek
nebezpečí a ohrožení jednotnosti našeho
státu. Pánové, dovolte malou jenom reminiscencí
historickou. V r. 1453 byl to Vaněk z Boskovic, který
proti Alešovi Holickému ze Šternberka dovozoval,
že Moravané nejsou a nebyli many Čechů.
Palacký říká, že Šternberk
nic podobného netvrdil. Určitá disparátnost
mezi Čechy a částí Moravanů
jistě zůstala a byla uměle podporována
a přímo vyvolávána vládami
vídeňskými, kterým přirozeně
záleželo na tom, aby mezi Čechy a Moravou nastala
nepřeklenutelná propast, abychom se necítiti
jednotnými. Tak jako v Maďarsku bránili vám
Slovákům, abyste se necítili za jedno s námi,
tak takováto tendence byla podporována vládami
vídeňskými na Moravě. (Hlas: Divide
et impera!) Ano, to byla ta zásada.
Když jsme si utvořili svůj vlastní stát,
přirozeně záleželo nám na tom,
aby zmizelo všechno, co by mohlo dále ještě
dělit naši jednotnost národní. Pánové,
pro federalismus není u nás nejmenšího
podkladu v historii poslední doby. Dicey praví,
že pro federalismus jest dán tenkráte předpoklad,
když jsou zde národové, kteří
chtějí spojení, ale nechtějí
jednotě. A takového něco u nás nebylo.
Moravský Slovák Masaryk pracoval pro jednotu naši,
legionáři z Čech, Moravy a Slovenska krváceli
pro jednotu a ohromná většina národa
československého chce jednotě. Proto není
pražádného podnětu, sebemenšího
podkladu pro to, aby nějaký federalistický
útvar třeba v začátcích a v
zárodcích byt tvořen.
Jsme státem příliš malým, abychom
mohli se zřetelem na položení, které
máme, býti státem federativním. Jestliže
jsme stáli o zrušení zemských sněmů,
jestliže jsme se tak bránili §u 63. župního
zřízení, byli jsme vedeni jen snahou, odstraniti
všechno, co by této jednotnosti mohlo býti
na překážku.
Tolik o všeobecně-právní povaze našeho
státu.
Nyní něco o vnitřní konstrukci. Anglický
filosof Hobbes pravil, že v každém státě
jest nezbytna nějaká svrchovaná moc. Ovšem
tím Hobbes ze svého royalistického stanoviska
plaidoval pro silnou svrchovanou moc královskou, ale Mill
hned dodává k tomu, uznávaje správným
toto učení Hobbesovo, že v každém
státě jest potřebí střediska
odporu proti predominantní moci v ústavě.
A jest toho zapotřebí zejména ve státech
demokratických.
I nejpřísnější zastanci demokracie,
jako Tocqueville, Calhoun, Mill nebo Laveley, stojí na
témž stanovisku, poukazujíce na nebezpečí,
které demokracii právě z demokracie vzejíti
může. Anglický historik Acton mluví
o tyranii většiny v demokracii, která nemusí
býti ani většinou, nýbrž dovede
prostě provésti volby tak, aby měla většinu
tam, kde se o osudu státu rozhoduje. Burke, který
tak ohromný význam má pro nás demokraty,
hledě k tomu, co viděl za velké francouzské
revoluce, dokonce dal se strhnouti k výroku: "Perfect
democracy the most shameless thing in the world - nejkrásnější
demokracie, nejnestoudnější věc na světě"!
A to byl Burke, který tolik pro demokracii vykonal! Tedy
musí právě i v demokratickém
státě býti znemožněno, aby kterákoliv
moc ve státě nemohla se státi tak nadvládnou,
že by ohrožovala stát. Anglický státovědec
Bagehot skonstruoval k tomu teorii brzd a protiváh. A má-li
náš stát bezpečně fungovati,
je potřebí, aby také u nás tyto brzdy
a protiváhy v ústavní listině se uplatnily,
jak se to právě v Anglii děje. (Posl.
Juriga: Federace!) Nikoliv, to je pro Severní Ameriku,
pane kolego. (Posl. Juriga: Federace je nejdemokratičtější
soustava!)
V Anglii má se věc takto: Stojí zde tři
u moci: vláda, respektive král, který dnes
ovšem je jen nominelním vládcem, poslanecká
sněmovna a sněmovna lordů. Ti dohromady vykonávají
suverénní moc ve státě, ale jedna
druhé je brzdou. Bagehot sám říká,
že proti sněmovně lordů má anglická
ústava "ochranný ventil" v právu
koruny, jmenovati tolik lordů, aby rekalcitrantní
většina prostě se stala menšinou. Proti
poslanecké sněmovně a její zlovůli
má "regulátor" v právu koruny rozpustiti
sněmovnu a odvolati se k voličstvu, aby ono
řeklo, čeho si přeje. A proti vládě,
resp. příliš suverennímu králi
má posl. sněmovna ohromnou a drtivou moc, odepříti
daně a zastaviti tím celý státní
stroj.
Vidíme, že v Anglii není žádné
moci, která by mohla ohroziti svobodu anglického
národa. A jak je to u nás? My máme dvoukomorové
Národní shromáždění, máme
presidenta a máme ústavní soud. V Nár.
shromáždění převahu má
posl. sněmovna, převahu nepochybnou. Poslanecká
sněmovna vypravena je ohromnou přímo mocí,
ale přes to není všemocná. To se jeví
hned v kontrolní činnosti senátu. Zamítne-li
senát osnovu, přijatou posl. sněmovnou, musí
se sněmovna poslanecká podruhé usnésti
aspoň nadpoloviční většinou všech
členů, aby proti odporu senátu osnova zákona
zákonem se státi mohla.
Odmítne-li senát tříčtvrtinovou
většinou nějakou osnovu, musí poslanecká
sněmovna třípětinovou většinou
se usnésti, že na svém původním
usnesení trvá. Jde-li o změnu ústavy,
také není suverénní poslanecká
sněmovna, nemůže tedy provésti nějaký
coup d etat, státní převrat, nýbrž
ke změně ústavy je třeba podle ústavní
listiny třípětinové většiny
obou sněmoven. Je tu veto presidentovo, které arci
může býti zlomeno zákonodárným
sborem a dokonce i poslanecké sněmovny samotné.
Když vrátí president republiky budoucímu
Národnímu shromáždění
osnovu, musí pak nadpoloviční většina
všech členů obou sněmoven se usnésti
na tom, že zákon přes to má býti
vyhlášen. Kdyby v senátě nebylo docíleno
této většiny, má to ve své moci
poslanecká sněmovna, která třípětinovou
většinou svých členů může
se usnésti na tom, že zákon přes odpor
presidentův a senátu zákonem státi
se musí.
A je zde konečně i ústavní soud. Pánové
a dámy! Ústavní soud je zřízen
podle ústavní listiny tak, aby kontroloval zákonodárnou
činnost Národního shromáždění.
Článek I. uvozovacího zákona praví,
že každý zákon, odporující
ústavní listině, jejím součástkám
a zákonům ji měnícím a doplňujícím,
je neplatný. Ústavní soud rozhoduje o tom,
vyhovuje-li zákon republiky Československé
a zákon sněmu Podkarpatské Rusi zásadám
článku I. Tedy Nár. shromáždění
vzdává se, jakmile přijme tuto ústavní
listinu a uvozovací zákon, své suverenity,
měnit jen ledabyle, jen mimochodem - řekl bych -
ústavní listinu samotnou. Jen když dány
jsou předpoklady v přiměřené
většině zákonem stanovené a teprve,
když obě sněmovny na změně se
usnesou, může tato ústavní listina býti
změněna.
Pokud jde o funkci ústavního soudu, přirozeně,
že referent podrobně o něm bude vykládati.
Já bych zde jen naznačil to, že jsme měli
vlastně jen jediný vzor pro tuto instituci, a to
bylo právo amerického federálního
soudu, prohlašovat za platné zákony, usnesené
kongresem. (Hluk.)
Předseda (zvoní): Prosím o
klid!
Zpravodaj posl. dr. Bouček (pokračuje):
Takto je věc zařízena v Americe. Když
kongres usnesl se na zákoně a president jej podepsal,
zákon platí. Ale může se stát,
že v některém sporu mezi mnou a zde panem kolegou,
který snad za 10 let se mnou povede, jest-li on mně
nebo já jsem jemu dlužen, on namítne jako žalovaný:
Ty se opíráš o zákon, vydaný
kongresem toho a toho dne, já ale popírám
ústavní platnost tohoto zákona, a tu mezi
námi by pak musil rozhodnout nejvyšší
soud federální, je-li zákon protiústavní
čili nic.
Toto přikázání otázek ústavních
soudu nepolitickému, t. j. nejvyššímu
soudu federálnímu, má ovšem své
výhody, ale také své nevýhody.
Výhoda je v tom, že tu rozhoduje nepolitický
soud na nepolitické půdě. Soud má
otázku před sebou, vznesenou americkým státním
občanem: tvrdím, že tento zákon není
platný, poněvadž odporuje ústavě.
Nevychází tedy tento podnět z kruhů
politických, nýbrž ze svobodného práva
a ze svobodného rozhodnutí svobodného amerického
občana. Má tudíž takovéto rozhodnutí
federálního soudu význam naprosto nepolitický,
třeba že jeho důsledky mohou hluboce do politického
života zasáhnouti. To jest výhoda. Soud zůstává
přece jenom mimo stranické boje politické.
Nevýhoda je zase v tom, že může zákon
platiti třeba 10 až 20 let a teprve pak vznese americký
občan ve sporu námitku neplatnosti a tudíž
teprve po 10 až 20 letech rozhoduje se o platnosti zákona.
My tento vzor jsme měli a rozhodli jsme se... (Nepokoj.)
Předseda (zvoní): Byl bych si přál,
aby schůze, věnovaná projednávání
ústavy, měla pokud možno sváteční
ráz, ale pozoruji ustavičný neklid a nepokoj.
Mají-li někteří pánové
potřebu se vymluviti, snad by k tomu bylo vhodnější
místo než zasedací síň. Snad
by mohli do kuloárů. (Výborně!)
Zpravodaj posl. dr. Bouček (pokračuje):
Je v tom také trochu nešetrnosti! Výklad bude
přirozeně delší, jak mám vydržet,
mám-li překřičovat? Nemohli jsme se
přikloniti k systému americkému. Rozhodli
jsme se proto zříditi zvláštní
ústavní soud, který, když k tomu podnět
byl dán nejvyšším soudem, nejvyšším
správním soudem, volebním soudem, některou
komorou, Národním shromážděním
nebo sněmem Podkarpatské Rusi nejdéle ve
lhůtě 3leté, musí rozhodnouti o ústavnosti
toho či onoho zákona.
Máme tedy poslaneckou sněmovnu s ohromnou politickou
mocí, ohromnou zákonodárnou mocí,
ale korektiv její a ochrana proti přenáhlenostem,
zejména proti jednostranným a ukvapeným změnám
ústavy, dán jest senátem a ústavním
soudem. Druhým vynikajícím zákonodárným
ústavním činitelem jest president. Má
právo veta. O tom jsem se zmínil. Má však
nesmírně velké právo, rozpustiti obě
komory Národního shromáždění.
Tak velkého práva ani Wilson nemá, třebas
se u nás volalo po silném presidentovi. Pánové,
dovolte, abych byl i kritickým k návrhu, o kterém
vám jako zpravodaj referuji, a jejž vám důsledkem
toho přirozeně ke schválení doporučuji.
Chci býti kritickým proto, aby jednou nemohla se
nám učiniti výtka, že jsme nebyli snad
při sdělávání ústavy
sobě vědomi všech důsledků toho,
co uzákoňujeme.
Pánové, vidím v tom dosti nepříjemnou
vadu, že i senát jest rozpustitelný, tedy že
může nastati chvíle, kdy zůstáváme
bez obou komor zákonodárných - ovšem
důmyslem tvůrce naší ústavy pana
prof. Hoetzla jsou tyto důsledky hodně paralysovány.
Mně by se bývalo zamlouvalo mnohem lépe,
aby jedna komora byla nerozpustitelná, na př. podle
vzoru francouzského. Vidím druhou podstatnou vadu
v tom, že president kromě souhlasu vlády nepotřebuje
nikoho k tomu, aby mohl i poslaneckou sněmovnu rozpustiti.
Byla v tom právu francouzského senátu, že
musí býti napřed presidentem dotázán,
může-li poslaneckou sněmovnu rozpustiti, spatřována
prerogativa, jakási nadvláda, vyvýšenost
senátu nad poslaneckou sněmovnou. Ne, ve Francii
tuto instituci, totiž že president potřebuje
k rozpuštění poslanecké sněmovny
souhlasu senátu, přijali do své ústavy
proto, aby chránili se proti převratu státnímu,
aby nemohl na př. president prostě rozpustiti poslaneckou
sněmovnu, kdy se mu zlíbí, a provésti
převrat státní. Tedy já bych byl býval
v tom ne tak viděl nějakou prerogativu senátu
udělenou, nýbrž ochranu proti svévolnému
rozpouštění poslanecké sněmovny.
Ovšem, dokud jest nynější president, nemusíme
míti obav, my však děláme ústavu
přece na staletí.
Zmínil jsem se již o § 54. Řekl jsem,
že vidím v tom neobyčejnou prozíravost
se strany vědeckého tvůrce naší
ústavy p. prof. Hoetzla, jemuž nemůžeme
ani dosti vděčni býti za všechnu tu
práci, kterou vybudování ústavy věnoval.
Nejen že jí věnoval celou svou vědeckou
osobnost, on jí věnoval všechen čas,
kterého vůbec bylo zapotřebí, aby
ústavní listina mohla vám býti předložena.
Pánové, § 54. pan prof. Hoetzel snažil
se vystihnouti formu, jak by vláda nezůstala nikdy
bez kontroly, aby však také nikdy nezůstala
bez pomoci: když Národní shromáždění
bude zvoleno, musí poslanecká sněmovna ihned
16 a senát 8 členů zvoliti do výboru,
který jsme nepojmenovali zvláště, ale
který bude míti ohromnou důležitost.
Tento 24členný výbor bude míti funkci
kontrolní, takže v době, kdy sněmovna
poslanecká a senát nebudou zasedati, stále
bude míti právo dotazovati se vlády, interpelovati
ji atd. Ale výbor 24členný bude míti
i funkci zákonodárnou. My nechceme, aby u nás
vláda směla učiniti něco sebe menšího
mimo zákon nebo dokonce proti zákonu, jako vláda
rakouská podle § 14. ústavního zákona
rakouského. Tento 24členný výbor přejímá
v určitém případě, když
nastoupí předpoklady § 78., i funkci presidentovu,
nestává se sice přirozeně presidentem,
ale určitou funkci presidentovu přejímá.
Pravím: je to nesmírně šťastné
rozřešení a my dáváme příklad
i státům ostatním. Ale ovšem je možno
i zneužívání. Aby nemohlo býti
zneužíváno § 54., který zejména
proti obstrukci je účinnou zbraní, dány
jsou zase garancie do ústavní listiny samé.
Je tu v první řadě ústavní
soud, kterému hned, jakmile některé usnesení
tohoto 24členného výboru bylo vyhlášeno
ve Sbírce zákonů a nařízení,
musí býti doručeno, a který z moci
úřední musí vyšetřiti,
zdali toto usnesení, k němuž jinak bylo by
zapotřebí zákona, je v souhlasu s ústavou.
Je zároveň garancií proti zneužívání
provisornosti, prozatímnosti všech usnesení
tohoto výboru. Když sešly se obě sněmovny
a do dvou měsíců nerozhodnou, že schvalují
takové usnesení, toto usnesení samo sebou
přestává míti platnost zákonnou.
Nastoupili jsme právě opačnou cestu než
jaká byla v Rakousku. Jak ráčíte věděti,
musila vláda všecka nařízení
podle § 14. předkládati oběma sněmovnám
a pozbývala tato nařízení vládní
své platnosti jen tenkrát, když některá
sněmovna svůj souhlas odepřela. Aby však
tato usnesení 24členného výboru zůstala
v platnosti je zapotřebí, aby nejdéle do
dvou měsíců obě sněmovny projevily
s námi souhlas. A konečně je zde také
na ochranu práv Národního shromáždění
předpis § 28. ústavní listiny o svolávání
sněmovny, a § 31., který obsahuje předpis,
do které lhůty musí po rozpuštění
nebo po uplynutí volebního období nové
volby býti vypsány.
Pánové dovolí mně zase kritiku tohoto
paragrafu 28. Zní: "President republiky je povinen
svolati obě sněmovny ke dvěma řádným
zasedáním v roce: jarnímu a podzimnímu.
Jarní musí se začíti v březnu,
podzimní v říjnu. Kromě toho svolává
sněmovny podle potřeby k zasedáním
mimořádným. Žádá-li o
to alespoň nadpoloviční většina
členů sněmovny poslanecké nebo senátu
u předsedy vlády, udávajíc předmět
jednání, president je povinen svolati sněmovny
tak, aby se sešly do 14 dnů ode dne podané
žádosti; kdyby toho neučinil, sejdou se sněmovny
současně do dalších 14 dnů k
vyzvání svých předsedů.
Uplynuly-li od posledního řádného
zasedání aspoň 4 měsíce, president
republiky je povinen, žádají-li o to aspoň
dvě pětiny některé sněmovny
(odst. II.), svolati sněmovny tak, aby se sešly do
14 dnů ode dne podané žádosti. Kdyby
toho neučinil, sněmovny sejdou se zároveň
do dalších 14 dnů k vyzvání svých
předsedů."
Viděti tedy, že na ochranu práv zákonodárných
Národního shromáždění
je v § 28. kautel hodně. My arciť byli jsme si
toho vědomi, že lze porušiti práva Nár.
shromáždění, pokud se týče
eliminovati je na dost dlouhou dobu i do jisté míry
v rámci zákona. Navrhoval jsem proto, aby podle
vzoru amerického byla astronomickou také naše
ústava. Američané totiž zovou svou ústavu
astronomickou. Tam musí se sejíti kongres v určitý
den (na podzim) a končí jeho zasedání
v určitý den, začíná druhé
zasedání a končí v určitý
den. President nemá práva rozpouštěcí,
nýbrž může svolati jen mimořádné
zasedání.