Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

Předkládá Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání v souladu s § 2 odst. 2 a ve lhůtě dle § 5 odst. 4 zákona č. 103/1992 Sb., o Radě České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání, v platném znění.

Předkládaná Zpráva zachycuje období od 1.2.1997 do 31.1.1998. Pět let existence Rady současně poskytuje prostor k bilanci a Zpráva v tomto širším časovém úseku reflektuje proměny domácí a evropské mediální legislativy. Zdá se, že pro situaci české mediální krajiny platí totéž, co v celé Evropě: nalézá se v dosti setrvalém stavu nestability.

I když dosud nejsme členy Evropské unie, naše problémy a zkušenosti s duálním systémem vysílání elektronických médií sledují obdobné procesy, které v posledních letech probíhají napříč Evropou. Evropský mediální sektor usiluje o dva - do jisté míry protikladné - cíle, které se i přes mnohaleté úsilí nedaří propojit:

Prvním cílem je rozvoj názorového pluralismu, tolik potřebného pro posilování a ochranu demokracie.

Druhým cílem je rozvoj tržního systému s volnou soutěží médií.

Oba tyto cíle jsou konfrontovány s otázkou legislativního zakotvení zvláštního postavení veřejnoprávního rozhlasu a televize, které je v evropských poměrech považováno za žádoucí; na druhé straně pak probíhá často vyhrocená diskuse o tom, že způsob financování veřejnoprávního vysílání narušuje hospodářskou soutěž a je v rozporu se Smlouvou o Evropském společenství.

Dalšími tématy jsou obecně sdílená obava z "amerikanizace" evropského mediálního prostoru, potřeba ochrany národní identity a hledání mechanismů, které by měly zabránit nežádoucí dominanci jednotlivých účastníků mediální scény a rovněž jejich nežádoucí koncentraci a křížení vlastnických vztahů.

Ozvuky těchto diskusí se prolínají celou Zprávou a korespondují se snahou Rady vyrovnat se s vývojem názorů na potřebnou míru regulace médií. Po dobu několikaleté existence Rady se společensko-politické klima přesunulo od výrazného liberalismu, jehož důsledkem byla např. novelizace zákona o vysílání, rušící licenční podmínky, k potřebě jednoznačně nastavit regulační mantinely vysílání v připravovaném novém mediálním zákoně.

Nezanedbatelnou část činnosti Rady ve sledovaném období zabíraly otázky, související s konvergencí mezi tištěnými, telekomunikačními a vysílacími médii, zvyšováním počtu programů dostupných v důsledku rozvoje kabelové a satelitní televize a příprava nástupu digitální technologie vysílání.

V období od 1. února 1997 do 2. prosince 1997 pracovala Rada ve složení zvoleném PSP 9. července 1994 a 2. listopadu 1994. Mandát členů Rady dle § 3 odst. 2 zákona o Radě končí po šesti letech, tj. u těchto členů Rady 9. července 2000 a 2. listopadu 2000. V červnu 1997 byla PSP schválena novela zákona o Radě, kterou se zvýšil počet členů Rady z 9 na 13. Noví členové Rady byli zvoleni PSP 3. prosince 1997. Mandát nových členů Rady tedy končí 3. prosince 2003. Funkční období předsedy je dle § 6 odst. 1 zákona o Radě tříleté, analogicky s tím Statut upravuje funkční období místopředsedů Rady rovněž na tři roky. Dne 22. září 1997 skončilo funkční období dosavadního předsedy Bohuslava Hanuše. Do funkce předsedy kandidovali Petr Štěpánek a Josef Josefík. Novým předsedou Rady byl od 1. října 1997 zvolen Josef Josefík.

Členy Rady jsou:

- od 9. července 1994

PhDr. Marie Hakenová, narozena 20. 9. 1948, dramaturgyně, Praha

Bohuslav Hanuš, narozen 24. 12. 1932, technik, Praha

Josef Josefík, narozen 2. 9. 1949, podnikatel, Olomouc,

od 1.října 1997 předseda Rady

PhDr. Jindřich Kabát, narozen 24. 4. 1953, psycholog, Praha

RNDr. Josef Musil, CSc., narozen 21. 7. 1939, chemik, ekolog, Dobříš,

od 9.ledna 1996 2. místopředseda Rady

Jiří Novotný, narozen 1. 7. 1936, filmový historik, Zlín

Mgr. Petr Štěpánek, narozen 7. 6. 1958, hudebník a publicista, Hradec Králové,

od 9. ledna 1996 3. místopředseda Rady

PhDr. Oldřich Tomek, narozen 26. 2. 1951, historik, Praha

- od 2. listopadu 1994

JUDr. Zdena Hůlová, narozena 13. 4. 1957, právnička, Praha,

od 9. ledna 1996 1. místopředsedkyně Rady

- od 3. prosince 1997

Stanislav Milota, narozen 9. 3. 1933, kameraman AČK, Praha

Ing. Martin Muchka, narozen 1. 11. 1940, stavební inženýr, Praha

Milan Trojan, narozen 17. 6. 1958, podnikatel, Pavlice

Prof. Ing. Jan Uhlíř, CSc., narozen 3. 3. 1940, děkan FE ČVUT, Praha.

Úřad zajišťuje činnost Rady v souladu se zákonem o Radě. Je servisním orgánem Rady a plní odborné, organizační a technické funkce, zajišťující potřeby Rady.

Ve sledovaném období došlo ve vedoucích funkcích Üřadu k několika změnám.Vedoucím Úřadu byl od 15. listopadu 1994 do 31. října 1997 Ing. Pavel Gregora. Zástupkyní vedoucího Úřadu byla do 27. srpna 1997 PhDr. Marína Landová, která v současnosti zastává funkci ředitelky odboru hromadných sdělovacích prostředků MK ČR. Na základě výběrového řízení byla do funkce vedoucí Úřadu jmenována od 1. listopadu 1997 PhDr. Helena Havlíková, dosavadní vedoucí licenčního odboru. Do funkce zástupkyně vedoucí Úřadu Rady byla rovněž od 1. listopadu 1997 jmenována Mgr. Hana Košťálová, zastávající současně nadále funkci vedoucí právního odboru.

Úřad má v současnosti 32 zaměstnanců a je členěn takto:

Počet zaměstnanců: 6

Vedoucí odboru: do 31. 12. 1997 PhDr. Helena Havlíková, vedením odboru od 1. 1. 1998 pověřen Ing. Josef Duben

Odbor plní úkoly související s působností Rady ve věcech udělování a odnímání licencí k vysílání a provádění registrací opravňujících k vysílání, dohledu nad oznamováním změn provozovatelů vysílání a rozhodování o změnách, evidence licencí a registrací a jejich změn. Vede následující agendu:

- žádosti o licence a příprava licenčních řízení

- řízení o registracích kabelového a satelitního vysílání

- řízení o změnách licencí a registrací

- databáze provozovatelů všech typů vysílání

- centrální dokumentace žadatelů o provozování vysílání a soukromých provozovatelů vysílání v ČR

- jednání a korespondence s žadateli o postupu v jednotlivých řízeních

- předávání podnětů Radě na případné porušení právních předpisů.

Počet zaměstnanců: 6

Vedoucí odboru: vedením odboru pověřena Mgr. Miroslava Škaloudová

Odbor plní úkoly související s působností Rady ve věcech dohledu nad dodržováním programových povinností provozovatelů vysílání, stanovených zákonem, licencemi a registracemi a dohledu nad dodržováním zvláštních povinností a oprávnění veřejnoprávních provozovatelů Čro a ČT. Vede následující agendu:

- pravidelný monitoring zpravodajských a vybraných publicisticko-zpravodajských pořadů u všech provozovatelů celoplošného televizního vysílání a veřejnoprávního rozhlasu

- analýzy vysílání soukromých provozovatelů vysílání

analýzy vybraných publicistických pořadů

- vyhodnocování dodržování zákonů v reklamním vysílání na základě dat od externí agentury

- řízení o programových změnách licencí

- analýzy vysílání na základě podnětů z řad veřejnosti

- předávání podnětů Radě na případné porušení právních předpisů

- archivace vybraných monitorovaných pořadů.

Počet zaměstnanců: 4

Vedoucí odboru: vedením odboru pověřen Ing. Tomáš Řapek

Odbor plní úkoly související se správou kmitočtového spektra v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, a to zejména s působností Rady ve věcech tvorby plánu využití kmitočtů pro vysílání a dohledu nad dodržováním technických parametrů vysílání. Vede následující agendu:

- podklady pro plány využití kmitočtů

- návrhy na přidělení nových kmitočtů a návrhy na změny ve využití kmitočtového spektra (přesuny kmitočtů, zvýšení výkonu ap.)

- namátkové sledování dodržování technických parametrů vysílání

- správa dokumentačního a programového vybavení související s plánováním a koordinací kmitočtů

- sledování rozvoje nových (zejména digitálních) technologií souvisejících s vysíláním. Spolupracuje s ČTÚ a s dalšími odbornými institucemi.

Počet zaměstnanců: 5

Vedoucí odboru: Mgr. Hana Košťálová

Odbor spravuje právní problematiku týkající se činnosti Rady jako orgánu státní správy. Vede následující agendu:

- právní součinnost při rozhodování Rady

- právní součinnost při práci odborných útvarů Úřadu

- správní řízení včetně agendy související se správním soudnictvím (návrhy správních rozhodnutí Rady, zpracování agendy opravných prostředků, zastupování v soudním řízení)

- běžná právní agendu související s činností Rady a Úřadu

- stanoviska k právním úkonům (smlouvy, reklamace, urgence)

- zastupování v občansko-právních sporech

- návrhy stanovisek v oblasti legislativy včetně mezinárodních smluv.

Počet zaměstnanců: 5

Vedoucí odboru: Blanka Barcalová

Zajišťuje materiální, finanční, personální a organizačně technické podmínky pro činnost Rady a Úřadu a úkoly hospodářské správy. Připravuje podklady pro sestavení rozpočtu a návrh závěrečného účtu Rady. Zajišťuje agendu správních poplatků.

Počet zaměstnanců: 5

Sekretariát zajišťuje úkoly administrativní a organizační povahy související s činností Rady a Úřadu, vede agendu související se zasedáními Rady. Vykonává archivní a dokumentační službu. V rámci sekretariátu je vedena agenda zahraničních styků Rady

Pozn.: stav zaměstnanců je uváděn k 31. lednu 1998.

Právní rámec činnosti Rady tvoří zejména následující předpisy:

- zákon č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění zákona č. 597/1992 Sb., 36/1993 Sb., 253/1994 Sb., 40/1995 Sb., 237/1995 Sb., 301/1995 Sb., 135/1997 Sb.;

- zákon č. 103/1992 Sb., o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání, ve znění zákona č. 474/1992 Sb., 36/1993 Sb., 331/1993 Sb., 253/1994 Sb., 301/1995 Sb., 135/1997 Sb.;

- zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy;

- zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád);

- zákon č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění zákona č. 10/1993 Sb., 72/1994 Sb., 85/1994 Sb., 273/1994 Sb., 36/1995 Sb., 118/1995 Sb., 160/1995 Sb., 301/1995 Sb., 151/1997 Sb.;

- zákon č. 483/1991 Sb., o Českém rozhlasu; ve znění zákona č. 36/1993 Sb., 253/1994 Sb., 301/1995 Sb. 135/1997 Sb.;

- zákon č. 484/1991 Sb., o České televizi; ve znění zákona č. 36/1993 Sb., 253/1994 Sb., 301/1995 Sb.;

- vyhláška Ministerstva Financí ČR č. 131/1996 Sb., o osvobození od správního poplatku;

- Statut Rady, platná verze usnesením PSP z 37. schůze 8. 12. 1995;

- Jednací řád Rady ČR pro rozhlasové a televizní vysílání.

Předpisy související tvoří zejména:

- zákon č. 252/1994 Sb. o rozhlasových a televizních poplatcích ve znění zákona č. 135/1997 Sb.;

- zákon č. 110/1964 Sb. o telekomunikacích, ve znění zákona č. 146/1971 Sb., 150/1992 Sb., 253/1994 Sb.;

- zákon č. 81/1966 Sb. o periodickém tisku a ostatních hromadných informačních prostředcích (tiskový zákon) ve znění zákona č. 84/1968 Sb., 127/1968 Sb., 86/1990 Sb.;

- zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., v platném znění, o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky;

- zákon č. 35/1965 Sb., v platném znění, o dílech literárních, vědeckých a uměleckých (autorský zákon);

- zákon č. 237/1995 Sb., o hromadné správě autorských práv a práv autorskému právu příbuzných;

- podpůrně též obchodní zákoník č. 513/1991 Sb. a zákon o ochraně hospodářské soutěže č. 63/1991 Sb. ve znění zákona č. 495/1992, 286/1993 Sb.

V letech 1995 - 97 došlo k podstatným změnám zákona o vysílání, a to zákonem č. 301/1995 Sb. a zákonem č. 135/1997 Sb. Zákon č. 301/1995 Sb., který novelizoval zákon o vysílání a některé další předpisy, nově upravil postavení provozovatelů vysílání prostřednictvím satelitů a kabelových rozvodů. Oprávnění k šíření tohoto vysílání vzniká registrací - část IV - §§ 16 až 19. Novela č. 301/95 Sb., stanovila náležitosti přihlášky k registraci. Přihláška nově obsahuje mj. výpis z obchodního rejstříku, výpis z evidence Rejstříku trestů fyzické osoby nebo členů statutárního orgánu právnické osoby, údaje o způsobu financování vysílání. Provozovatel kabelového rozvodu je povinen umístit v kabelovém rozvodu kromě programů provozovatelů ze zákona i programy provozovatelů s licencí, jež lze přijímat běžným přijímacím zařízením v místě kabelového rozvodu, a to oboustranně bezúplatně.

Podle přechodného ustanovení byli provozovatelé rozhlasového nebo televizního vysílání prostřednictvím satelitů a kabelových rozvodů, kteří k takovému vysílání obdrželi licenci před 1. lednem 1996, povinni požádat Radu o registraci do 90 dnů od účinnosti novely.

Novela č. 301/95 Sb. dále přinesla významnou změnu v oprávnění Rady stanovit konkrétní podmínky v licenci. Tato úprava obsažená v ustanovení § 10 odst. 1 a § 12 odst. 3 dosavadního zákona byla pro Radu významným institutem pro individualizaci jednotlivých licencí stanovením podmínek dle postupujících zkušeností s nově zavedeným duálním systémem v ČR, dle konkrétní situace v dané oblasti a rozdílného postavení jednotlivých žadatelů o licenci. Tím též sloužila jako určitá pojistka proti obcházení zákona o vysílání ze strany provozovatelů za situace, kdy k takové možnosti prostor zákon dával. Tento institut vyskytující se i v zahraničních úpravách umožňoval Radě specifikovat zákonem rámcově stanovené podmínky k vysílání a prohlubovat pluralitu vysílání. Uvedenou úpravu umožňující stanovit podmínky v licenci novela ze zákona v podstatě vypustila, ponechala ji v omezené podobě pouze u programové skladby, kterou Rada může, avšak pouze na základě údajů uvedených žadatelem o licenci, učinit zcela nebo zčásti závaznou.

Provozovatel vysílání je dále dle novely č. 301/95 Sb. povinen mj. zajistit, aby vysílané pořady neobsahovaly podprahová sdělení, uvádět označení televizní stanice (logo) u provozovatelů televizního vysílání, informovat orgán udělující licenci o tom, že mu bylo uděleno oprávnění k vydávání periodického tisku nebo že došlo ke spojení jeho podniku s podnikem jiné osoby vydávající periodický tisk nebo provozující televizní resp. rozhlasové vysílání.

Provozovatelům ze zákona byl snížen čas vyhrazený reklamám. U televizního vysílání ze 3% na 1% denního vysílacího času a u rozhlasového vysílání z 5% na 0,2% denního vysílacího času.

Novelou č. 301/95 Sb. byl zároveň změněn zákon č. 368/1992 Sb. o správních poplatcích: poplatek za udělení licence k rozhlasovému vysílání byl snížen z 6.000,- Kč na 3.000,- Kč a poplatek za udělení licence k televiznímu vysílání byl snížen z 100.000,- Kč na 50.000,- Kč.

Novela č. 135/97 Sb,. změnila mj. zákon č. 252/1994 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích, definovala pojem televizního a rozhlasového přijímače a upravila výši měsíčního rozhlasového poplatku z 25,- Kč na 37,- Kč a televizního poplatku z 50,- Kč na 75,- Kč.

Dále novelizovala zákon o vysílání, v němž došlo k několika významným změnám. Zejména byly zpřísněny náležitosti žádosti o udělení licence. Po zkušenostech s nedostatečnou průhledností společnosti provozovatele vysílání se požadují nově doklady o výši obchodních podílů společníků společností, společenská nebo zakladatelská smlouva, stanovy a seznam akcionářů. Dále je provozovatel ve smyslu nově koncipovaného § 14 povinen požádat Radu o souhlas se změnou týkající se údajů uvedených v žádosti nebo plnění podmínek stanovených v rozhodnutí o udělení licence předem, tj. princip oznamování do 15 dnů od vzniku změn byl nahrazen principem předchozího schvalování změn všech údajů uvedených v žádosti o licenci. Rada je povinna rozhodnout o změně do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. Na základě dosavadních zkušeností je však tato lhůta pro rozhodování příliš krátká, neboť žádosti provozovatelů mají většinou řadu nedostatků, a přichází jich velké množství.

Opět je v novele č. 135/97 Sb. upraven časový rozsah vysílání reklam pro provozovatele rozhlasového vysílání ze zákona. Místo procentně stanoveného rozsahu, je časový rozsah vysílání reklam omezen třemi minutami denního vysílacího času na každém celoplošném okruhu a pěti minutami denního vysílacího času na každém regionálním okruhu, bez možnosti načítání časů. Ke změně limitu reklamy ve veřejnoprávní televizi po bouřlivých diskusích nedošlo.

Novelou č. 135/97 Sb. byl též změněn zákon o Radě. Počet členů Rady byl rozšířen z 9 na 13.

Pro provozovatele vysílání ze zákona se zavádí povinnost opatřit alespoň 25% vysílaných pořadů skrytými nebo otevřenými titulky pro sluchově postižené.

Dosud nedošlo k novelizaci zákona o regulaci reklamy, který má několik věcných nedostatků, a správního řádu, který je naopak již velmi zastaralý a pro uplatnění v rozhodovací činnosti Rady a řízení před ní jen málo vhodný.

Samostatnou úvahu si jistě vyžádá budoucí postavení Rady v rámci orgánů veřejné správy, a to se zřetelem na její funkce, efektivní regulaci a žádoucí nezávislost zejména na exekutivě. Uvažovat lze např. i o změně subjektů, které by nominovaly členy Rady.

Právní rámec pro činnost Rady pokládá Rada se zřetelem k funkcím, které je ze zákona zavázána plnit, za nedostatečný. Týká se to jak její možnosti zajistit pluralitu celkové programové nabídky rozhlasových a televizních stanic, tak pravděpodobně i možností sankčního postihu (zejména ve srovnání s analogickými zahraničními institucemi).

Druhá možnost - stanovit více pravidel přímo v zákoně - dává žadatelům o licenci větší právní jistotu a jasnost prostředí, do kterého hodlají vstoupit. Hrozí však, že příliš náročným nastavením některých povinností se s ohledem na vysoký počet rozhlasových a televizních stanic stanou tyto limity nerealizovatelné. Vhodnější je proto zřejmě varianta první.

Doporučit lze rovněž přesnější propracování pravidel licenčního řízení, včetně souvisejícího rozhodování Rady o kmitočtech pro rozhlasové a televizní vysílání (kmitočtových příděl jako součást licence).

Rada však nemá legislativní iniciativu, čili nemůže sama návrh změny zákona PSP formálně předložit.

Místy panuje nespokojenost se stávajícími komerčními standardy komerčního vysílání v ČR. Bez změny zákona však nemá Rada v praxi u konkrétních případů účinnou a legální možnost dosáhnout nápravy existujícího stavu. U licencí již udělených se totiž může opírat o pouhé torzo původních závazků.

V květnu a červenci 1997 byl Radě v rámci stabilizačního rozpočtového programu vlády ČR snížen rozpočet na rok 1997 o 14 %, z toho kapitálové (investiční) výdaje byly sníženy o 33% a provozní výdaje (kromě mezd) byly sníženy o 20%. Tím byly významně ovlivněny možnosti Rady plnit její zákonné úkoly dostatečně efektivně. Některé plánované úkoly bylo nutno opět odložit (např. zahájení analýzy zahraničních satelitních programů v kabelovém vysílání bylo odloženo z důvodu snížení rozpočtu již v roce 1996), některé uzavřené smlouvy bylo nutno vypovědět (např. smlouvy s externím dodavatelem primárních dat monitoringu). V případě uzavřené smlouvy s Testcom (zpracování podkladů pro přechod na digitální systém vysílání včetně nově budované digitální sítě) bylo nutné dohodnout splátkový kalendář, umožňující provést část úhrad až z rozpočtu roku 1998. Vypovězení této smlouvy by totiž znemožnilo České republice tuto technologii v budoucnosti využívat.

Prostředky, které po výše uvedených opatřeních měla Rada v rozpočtu na rok 1997, stačily pouze na zajištění nejnutnějších činností Rady a chodu Úřadu. Na minimum musely být redukovány zahraniční cesty členů Rady i zaměstnanců Úřadu. Nákup odborných publikací, zejména zahraničních, je prakticky vyloučen. (Viz zhodnocení plnění příjmové a výdajové části rozpočtu kapitoly Rady za rok 1997 v přílohách č. 7 a 8. na str. 149-152)

V souvislosti se zvolením čtyř nových členů Rady byl rozpočtovým opatřením v prosinci 1997 zvýšen rozpočet o 84 tis. Kč na odměny členů Rady a z toho vyplývající pojištění.

Úřad má v současnosti 32 zaměstnanců, což představuje 96,9% počtu zaměstnanců stanoveného rozpočtem roku 1997. Oproti původním předpokladům, že pro plnohodnotné zajištění fungování Úřadu počet okolo třiceti zaměstnanců naprosto postačí, pětiletá praxe jednoznačně prokázala (stejně jako zkušenosti s obdobnými institucemi v zahraničí), že pro zajištění všech úkolů, které Radě zákon ukládá, je tento počet nedostatečný.

Toto tvrzení vychází z následujících skutečností:

- účinná regulace předpokládá důraz na kontrolu provozovatelů a jejich vysílání

- počet provozovatelů vysílání oproti původním předpokladům neklesá, ale naopak neustále stoupá

- počet odvysílaných hodin stoupá

- počet změn ve strukturách společností provozovatelů, změn programových a technických stoupá

- počet technických kolizí v zahuštěném éteru stoupá

- právní náročnost řešené agendy se zvyšuje s tím, že přibývají nové jevy zákonem nedefinované vůbec nebo nedostatečně; současně neexistuje dostatečný počet judikátů jako vodítek pro aplikační praxi Rady; problematika mnohdy předpokládá speciální znalosti z více právních oblastí

- častá novelizace mediálních předpisů klade neustálé nároky na změny postupu a metodiky řešení agendy

- zpracovávání stanovisek k návrhům nových právních předpisů vyžaduje od právního odboru nadstandardní činnosti, neboť Rada nemá na rozdíl od klasických ústředních orgánů státní správy legislativní pracoviště

- také úkoly vyplývající z požadavků Stálé komise vyžadují významný podíl pracovního času

- úkoly související s prudkým rozvojem mediálních technologií stoupají

- účast na integračních evropských procesech vyžaduje zvýšenou komunikaci s evropskými mediálními orgány, včetně nutných výjezdů do zahraničí.

Proto byl v roce 1997 při předkládání návrhu rozpočtu na rok 1998 vznesen požadavek na zvýšení rozpočtu Rady o 7 900 tis. Kč. Návrh nebyl přes zdůvodnění ministerstvem financí přijat a v návrhu státního rozpočtu byly v kapitole rozpočtu Rady navrhovány prostředky ve stejné výši jako po tzv. "balíčcích". Při projednávání návrhu rozpočtu Rady v příslušných výborech PSP byl požadavek Rady na zvýšení rozpočtu a zvýšení počtu zaměstnanců Úřadu pro rok 1998 ze 32 na 34 uznán jako oprávněný a poté byl 12. prosince 1997 schválen i PSP (viz příloha č. 8, str. 152).

V době svého ustavení podle zákona o Radě byla Rada financována nejprve ze státního rozpočtu, poté tzv. odštěpem, tj. procentním podílem z vybraných koncesionářských poplatků, nyní opět ze státního rozpočtu, ve kterém má dnes Rada vlastní kapitolu.

Považujeme za potřebné zdůraznit, že argumentace Rady pro získání většího množství finančních prostředků pro výkon zákonných funkcí, pravomocí a dalších činností, má poněkud odlišný charakter od podobných požadavků jiných institucí:

1. Náklady na nezastupitelné funkce a potřeby Rady se na rozdíl od jiných oblastí a resortů pohybují řádově ve statisících a milionech, tedy nikoli ve stovkách milionů, natož miliardách korun.

2. Některé činnosti Rady, jako např. příprava digitálního vysílání, jsou vázány na dodržení časového harmonogramu, stanoveného na mezinárodních jednáních. V případě nedodržení tohoto harmonogramu by ČR přišla o nové přenosové cesty. Jedná se tedy o neopakovatelnou historickou příležitost úzce související s chápáním kmitočtového spektra jako národního bohatství.

3. Efektivní regulace mediální oblasti není možná bez důsledné kontroly vysílání. Fungující a transparentní systém vysílání elektronických médií je obzvlášť v politicky nestabilní době jednou ze základních podmínek demokratického vývoje.

4. Získané prostředky by Radě umožnily získávat expertizy od renomovaných odborníků, aby veřejné zájmy mohly být účinněji hájeny.

V době ustavení Rady v roce 1992 byla odměna jejího člena stanovena ve výši 12.000,- Kč, což bylo srovnatelné se základním platem poslance (ten do 31. 12. 1992 činil 7.000,-Kč a od 1. 1. 1993 pak 13.000,-Kč). Tehdejší představa o náročnosti práce člena Rady vycházela z předpokladu, že Rada se bude scházet pouze jednou, maximálně dvakrát měsíčně. Záměrem zákonodárců bylo tedy zřejmě honorovat především vysokou odpovědnost této funkce.

Dnešní realita se však od původních předpokladů diametrálně odlišuje. Aniž by se jakkoliv zmenšila výše zmíněná vysoká odpovědnost, výkon funkce se zdaleka nevyčerpává pouhou přítomností na zasedáních Rady, která se navíc musí konat s mnohem vyšší periodicitou. Rozsah práce odpovídá zaměstnání na plný úvazek, což v době vzniku Rady nikdo nepředpokládal.. Odměny členů Rady sice mezitím stouply na dnešních 17.000,- Kč měsíčně, ve srovnání s hladinou platů ve srovnatelných oblastech (např. současný plat člena Nejvyššího kontrolního úřadu činí 47.200,-Kč, odměna předsedy Komise pro cenné papíry je stanovena na 84.200,-Kč) však ve skutečnosti hluboce zaostaly a neodpovídají již rozsahu práce, míře odpovědnosti a významu dopadů rozhodnutí Rady.

Zákon o Radě definuje v §3 odst. 4 členství v Radě jako veřejnou funkci s nárokem na přiměřenou odměnu s odkazem §124 odstavec 1 a 2 Zákoníku práce. Na rozdíl od všech ostatních mediálních Rad se tak uplatněním §124 odst 2 Zákoníku práce členům Rady prakticky neumožňuje realizovat pracovní poměr. Výše odměny, považovaná v tomto případě za náhradu mzdy, je navíc určena přímo ve Statutu Rady, jehož schválení podle zákona přísluší PSP. Funkce člena Rady není vykonávána v pracovním poměru ve smyslu §2 odst. 2 Zákoníku práce, takže zde nejsou dořešeny otázky související se sociálním zajištěním členů Rady včetně nároků po ukončení funkce, což členy Rady oproti ostatním zaměstnancům významně znevýhodňuje.

Za východisko z této situace Rada pokládá změnu článku XIV. Statutu, kde jsou stanoveny výše odměn členů a funkcionářů Rady. Nabízejí se zde dvě možnosti:

1) prosté jednorázové navýšení odměn změnou Statutu;

2) systémové řešení, které by vycházelo ze stanovení koeficientu, který by odměny členů Rady vztahoval např. k poslaneckému platu: takové opatření zakotvit do Statutu či ještě lépe do zákona o platech a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců (zákon č. 236/1995 Sb. v platném znění).

V dnešní době, kdy se diskuse o výši odměn v souvislosti s inflací i růstem okolních mezd opakovaně vracejí, se druhé z navrhovaných řešení jeví vhodnější.

V každém případě by však výsledná výše odměn měla korespondovat s hladinou, ve které se pohybují odměny podobných kolektivních orgánů České republiky, jako je například kolegium Nejvyššího kontrolního úřadu nebo Komise pro cenné papíry.

Ostatně Stálá komise doporučila usnesením č. 52/1998 z 23. ledna 1998 plénu PSP zvýšení odměn členů Rady ČT a Čro z původních 5.000,-Kč přes 8.500,-Kč na 13.000,-Kč pro člena, 16.500,-Kč pro místopředsedu a 20.000,-Kč pro předsedu. Tento návrh byl v únoru t. r. přijat.

Navrhované zvýšení odměn členů Rady nesouvisí s jejím aktuálním personálním složením, ale s významem této instituce a váhou, kterou by v rámci existujících veřejných orgánů měla mít. Lépe by také garantovalo její požadovanou nezávislost.

Zároveň je třeba upravit odpovídajícím způsobem i shora uvedené nedořešené otázky sociálního zajištění členů Rady.

Rada ze zákona nemá statut ústředního orgánu státní správy, a to i přes pokus Stálé komise tento statut u Ministerstva financí prosadit. Proto nelze u zaměstnanců Úřadu uplatnit tarifní stupnici s 25% zvýhodněním jako u institucí, které příslušný statut mají. V praxi to znamená pro pracovníky Úřadu kromě nižších platů v porovnání se standardní úrovní resortů i skutečnost, že se na ně nevztahuje zákaz podnikání. To poněkud komplikuje personální strategii Úřadu a může to samozřejmě přinášet i určité etické problémy. Nabízejí se dvě řešení této situace:

- uplatnění zvýšených platových tarifů pro zaměstnance Úřadu lze dosáhnout novelou zákona o Radě, která by Radu definovala jako ústřední orgán státní správy nebo správní úřad.

- další možností je doplnění taxativního výčtu subjektů, pro jejichž zaměstnance se stanoví další povinnosti a omezení v §73 odst. 2 Zákoníku práce. Tuto možnost upřednostnilo Ministerstvo financí v roce 1996.

Obě možné úpravy však vyžadují změnu zákona.

Rada je v souladu se zákonem č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, v platném znění, zmocněna k výběru správních poplatků za správní řízení ve věcech udělení a změn licencí a registrací k rozhlasového a televiznímu vysílání.

Správní poplatky jsou příjmem státního rozpočtu, od 1. 1. 1997 do 31. 1. 1998 byly vybrány ve výši 3,233.946,- Kč.

Do zákonem stanovené působnosti Rady také náleží také ukládání pokud provozovatelům vysílání.

Ve sledovaném období bylo uhrazeno pět pokut v celkové výši 1,875.000,- Kč.

Ve všech rozvinutých zemích je standardem právní zakotvení a praktické fungování nezávislého kolektivního regulačního orgánu v oblasti vysílání jako pojistky demokracie, znemožňující nepřípustné ovlivňování nezávislosti a objektivity médií státní mocí. Další rolí regulačního orgánu je ochrana společnosti proti nežádoucím obsahům v médiích v případech, které za nežádoucí stanoví zákon.

Tradičním argumentem pro regulaci vysílání je omezené množství frekvencí určených pro vysílání. Přístup k nim je tedy třeba považovat za jisté privilegium, výsadu, vyvažovanou povinností zodpovědného výkonu tohoto práva. Jsou ale i jiné bariéry v přístupu k frekvencím - například ekonomické (zejména u televizního vysílání). Audiovizuální média jsou součástí procesu utváření veřejného mínění. Proto jsou v demokratické společnosti vždy předmětem určité formy regulace, která pravděpodobně přetrvá i při budoucí hojnosti digitalizovaných frekvencí.

Jednou z ústředních funkcí regulace médií je chránit provozovatele před kontrolou a vlivem politických zájmů, vládních i jiných: Nezávislost regulačního orgánu ochraňuje nezávislost provozovatele vysílání.

Zákony o vysílání nyní dosáhly mezinárodního rozšíření. Plyne to z uplatňování základních principů svobody slova a svobodného pohybu služeb, což vyžaduje upevňovat spolupráci mezi rozmanitými regulačními orgány.

Některé regulační orgány jsou více politické (vládní, parlamentní), jiné spíše soudní. Zde se soustředíme na nezávislé regulační orgány.

Regulovat vysílání obvykle znamená mít pravomoc vydávat oprávnění k vysílání, sledovat jejich dodržování, ukládat sankce za jejich porušení. K tomu lze doplnit i uspořádání a koordinaci vysílacího spektra; anglosaskou tradicí je též vydávání rozmanitých praktických kodexů a doporučení. Tyto funkce může plnit jediný orgán, ale i více různých orgánů.

Pravomoci regulačního orgánu jsou dvojího druhu:

- správa oblasti vysílání, včetně udělování licencí, pravomoci jmenovat vedení institucí veřejného sektoru vysílání;

- dohled a regulace vysílání samého, včetně ovlivňování praktických kodexů regulujících obsah vysílaných pořadů. Rozsah těchto pravomocí je však vždy nějak specifický, země od země.

Veřejnoprávní provozovatelé mají zvláštní povinnosti, jejichž dodržování vyžaduje specifickou regulaci, často zodpovědným ministrem v rámci daném zákonem, a to výkonem pravomoci jmenovat vedení a stanovit povinnosti v zájmu celé společnosti. Vedle tohoto vnějšího dohledu leckde existuje autoregulace, samosprávy (v Británii BBC, v Německu ARD a ZDF).

Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy

Nezbytnost zřízení regulačních institucí ve státech s nově se rodící demokracií byla deklarována v Doporučení č.1147 Parlamentního shromáždění Rady Evropy z roku 1991 o parlamentní odpovědnosti za demokratickou reformu vysílání. Doporučení vymezilo regulační orgán v oblasti médií takto:

Bod 7, odstavec IV.

Při plnění svých cílů by měly být rozhlas a televize odpovědné orgánu nezávislému na vysílání a nezávislému na vládě, ve kterém by byly zastoupeny relevantní regionální, politické, sociální a kulturní názorové proudy, a který by sám byl odpovědný (ovšem nepřímo) parlamentu.

odstavec V.

Tento orgán by měl zajistit transparentnost vlastnických poměrů a rozhodování ve vysílání a měl by bránit škodlivé koncentraci médií.

odstavec VI.

Orgán by měl zajistit pluralismus přinejmenším na úrovni celkového mediálního prostředí.

odstavec VII.

Měl by též sledovat programové standardy. Směrnice nebo kodexy chování pro uvádění zpravodajství, politických názorů, pro prezentaci násilí atd., by měly být sestaveny předem parlamentem v dohodě s vysílateli uvádějíce v soulad práva vysílatelů na svobodu projevu s právem veřejnosti na informace. Cenzura by měla být nahrazena odpovědností.

Doporučované atypické postavení tohoto orgánu v rámci orgánů státní správy je běžné ve většině evropských zemí. Jeho nezávislost na vládě a konjunkturálních politických zájmech a jejich výkyvech je vždy pozorně ošetřena. Často je takový orgán nezávislý i na státním rozpočtu a způsob jeho odpovědnosti (nejčastěji parlamentu) je vždy vymezen velice specificky, taxativně a úzce, na rozdíl od standardních orgánů exekutivy.

Členové rad a komisí bývají postaveni naroveň nejvyšším státním úředníkům a jsou většinou voleni parlamentem, popřípadě částečně parlamentem a částečně prezidentem. (Výjimečně jsou jmenováni vládou - například členové britské Independent Television Commission jsou jmenováni ministerstvem vnitra.) V některých zemích jsou vybíráni za použití různých klíčů, které zaručí, že v těchto orgánech budou zastoupeny sociální, vzdělanostní, náboženské, odborné a jiné skupiny a rovněž, že tyto jednotlivé zájmy budou prezentovány osobnostmi splňujícími požadavky odbornosti, bezúhonnosti, společenské vážnosti a autority. Při výběru kandidátů na členství je nezbytné dbát, aby nebyli na vysílání nikterak osobně zainteresováni. Morální integrita a absence konfliktu zájmů jsou pokládány za zcela zásadní požadavky. Dodržování těchto kritérií při sestavování regulačních orgánů je zřejmé i ze skutečnosti, že skandály, které jsou tak běžné v ostatních orgánech moci, jsou v regulačních orgánech zcela ojedinělé.

Citlivou záležitostí je právní úprava možnosti a způsobu odvolávání regulačního orgánu (dále jen rada). Možnosti odvolání jsou vždy úzce taxativně omezeny a mnohé státy mají uzákoněnu neodvolatelnost rady během jejího funkčního období (např. Portugalsko, Velká Británie a Francie). Cílem takové úpravy je zvýšení autority orgánu a zkušenost z těchto zemí dokazuje, že tato cesta je velmi účinná.

Smyslem konstruování rad jako kolektivních orgánů je předcházení subjektivnosti v rozhodování, možnosti zneužití pravomoci a případnému vlivu zkorumpovanosti. Výjimku zde tvoří Itálie, kde neexistuje kolektivní rada, nýbrž zde působí tzv. garant, který spravuje oblast vysílání spolu s početným úřednickým aparátem. Pravomoci garanta se částečně odlišují od standardních kompetencí rad. Garant například neuděluje licence, tuto pravomoc má italské ministerstvo pošt a telekomunikací. Tyto odlišnosti souvisejí ovšem se zcela odlišným uspořádáním vysílání a také s odlišnou legislativou: Itálie např. nedávno spojila problematiku vysílání a telekomunikací do jediného moderního zákona.

Regulační orgány ve většině zemí udělují oprávnění k provozování vysílání (licence, registrace atp.). Zákonem upravený režim je v různých zemích odlišný a lze formulovat dva základní přístupy: udělování licencí formou výběrového řízení na základě předložených projektů a volného uvážení rady anebo dražba licencí na projekty velmi detailně předem zadané radou. Součástí licence v prvém případě jsou licenční podmínky více či méně svázané s předloženým projektem, ve druhém případě vítěz dražby podepisuje detailní smlouvu, v níž se zavazuje dodržovat předem vyhlášený projekt.

Regulační orgány mají k dispozici řadu sankcí, jimiž vynucují dodržování zákonů při provozování vysílání. Výběr sankcí je většinou širší než finanční postih (pokuta) a odebrání licence. V řadě zemí je možno pozastavit vysílání na dobu určitou, zkrátit platnost licence atd. Dalším důležitým aspektem činnosti rad je často specifická úprava vykonatelnosti rozhodnutí. V některých zemích (např. Velká Británie) jsou některá rozhodnutí (např. pozastavení vysílání) okamžitě vykonatelná (samozřejmě s následnou možností opravného prostředku a event. náhrady). Podstatným znakem pozice a činnosti regulačních orgánů je používání "nesankčních" zásahů, např. různých vyjádření a stanovisek, jimiž v podstatě informují veřejnost o svém znepokojení nad konkrétními jevy dříve, než přikročí ke správním opatřením. Takové zásahy jsou opřeny právě o vysokou morální a odbornou autoritu regulačních orgánů u provozovatelů vysílání a u veřejnosti.

V zemích s delší tradicí regulačních orgánů (nejen v oblasti médií) se více zdůrazňuje transparentnost jejich rozhodování pro veřejnost. Rady často iniciativně samy informují o své činnosti a snižují tak svoji (v podstatě paradoxní) závislost na zprostředkování ze strany médií.

Jakkoli jsou pravomoci a úkoly rad v jednotlivých státech různorodé, obecně lze shrnout, že jejich základním posláním je dohlížet na dodržování právních norem vymezujících rozhlasové a televizní vysílání a vytvářet a realizovat licenční politiku.

Je obvyklé, že bez ohledu na zvolené prostředky a metody, kterých rada užívá, je jejím cílem chránit veřejné zájmy ve vysílání. Na druhou stranu, i kdyby to bylo v zájmu veřejnosti, rada by nikdy neměla mít oprávnění přímo zasahovat do programu či dokonce cenzurovat.

(Následující text je zpracován podle studie Serge Robillarda z Evropského institutu médií.)

Statut orgánů regulace a rozdílnost právních tradic

Statut orgánů regulace prozrazuje rozdílnost právních tradic evropských států. Ve skutečnosti totiž zákonodárci přizpůsobili pravidla pro audiovizuální oblast platnému institucionálnímu systému své země.

Většina států svěřila regulaci audiovizuálního sektoru správním orgánům. Základní a funkční autonomie orgánu regulace závisí především na platném systému nominace. Určujícím faktorem je i to, jaké lidské a finanční prostředky jsou k dispozici.

Seznam orgánů, které provádějí nominaci, je roztříděn do čtyř kategorií (viz tabulka v příloze č. 18, str. 185 - 186). První tři kategorie vycházejí z tradičního rozlišení mezi výkonnou, zákonodárnou a soudní mocí. Kromě těchto tří kategorií rozlišuje audiovizuální svět ještě čtvrtou kategorii, která vychází z občanských společností. Z tabulky vyplývají následující pozorování:

Většinou přísluší pravomoc nominovat orgánům výkonné moci, vládě nebo dozírajícímu ministru. Tato pravomoc je v některých případech výlučná. Bylo by nicméně nebezpečné vyvozovat unáhlené závěry, že takto vzniklé regulační orgány jsou tudíž závislé. Nezávislost se měří spíše skutky než prohlášením v textech. Britský systém se už několik let těší skutečné stabilitě. Ve Švédsku považuje právní tradice vládu za ručitele pluralismu.

V některých případech tuto pravomoc vykonávají výlučně národní parlamenty (Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Island, Litva, Slovensko, Slovinsko, Turecko). V dalších případech je spojena s orgány výkonné moci. Podobný model funguje například ve Francii, Rumunsku a Polsku, ale také v Německu.

Orgány soudní moci v systému nominace poněkud chybí. Významnou roli jim přisuzují pouze Rakousko a Portugalsko. Pro vykonávání těchto pravomocí jsou někdy vybírání vysocí úředníci. V Itálii může být garantem starší úředník Ústavního soudu nebo Státní rady. Prezident nebo viceprezident Komise pro audiovizuální sektor ve Švédsku musí být povinně zkušeným soudcem. To jsou však jen ojedinělé případy. Dokonce i když mají orgány částečnou soudní pravomoc, nevolil zákonodárce důsledně systém nominace, který by sdružoval soudní moc.

Nakonec můžeme jen zdůraznit, že systému nominace se občanské společnosti a profesionální svět účastní jen velmi málo. Existují některé případy, hlavně pro regulaci veřejného sektoru (Kuratorium v Rakousku, ARD a ZDF v Německu, Poradní komise pro audiovizuální oblast na Kypru, Zastupitelské shromáždění diváků a posluchačů v Řecku nebo Úřad RTE v Irsku).

Někdy tato tendence zasáhla i soukromý sektor (Národní programová rada v Lucembursku nebo zemské mediální ústavy v Německu). Občanské společnosti a profesionální svět jsou však zastoupeny především v orgánech s poradenskou pravomocí (Nejvyšší audiovizuální rada ve francouzském společenství a Rada pro média ve vlámském společenství v Belgii, či Nejvyšší úřad pro sociální komunikaci v Portugalsku).

Rozmanitost pravomocí a obtíže při vytvoření typologie funkcí

Můžeme zaregistrovat různé funkce regulačních orgánů (viz tabulka xx Přílohy). Orgány zodpovědné za audiovizuální oblast mohou zastávat i více funkcí. V Evropě jsou to následující funkce:

Samoregulace veřejných stanic

O samoregulaci se jedná, když "je orgánu, který je součástí struktury v rámci jedné a téže rozhlasové nebo televizní instituce, výslovně udělena pravomoc zvláštního dohledu. Sleduje vlastní produkci a je osobně zodpovědný za aktivitu, kterou v tomto rámci uskuteční". Ke dvěma nejznámějším modelům samoregulace patří model německý - ZDF a ARD - a britský - BBC.

Správa audiovizuálního sektoru. Zde rozlišujeme dvě kategorie pravomocí:

Schvalovací funkce, neboli správa audiovizuální oblasti prostřednictvím výběru kandidátů a udělování licence k vysílání.

Nominace osob řídících veřejné vysílací instituce. Tato moc byla orgánům regulace svěřena jen ve velmi omezeném rozsahu.

Pravomoc kontrolní a regulační

Funkce kontroly programů je často doprovázena pravomocí udílet sankce. Bez ní by se totiž daný orgán stal jen poradenskou institucí.

Kontrolní pravomoc má v celé oblasti orgánů regulace téměř stejnou podobu. Týká se hlavně obsahu programů. Odpovědnost orgánu regulace může být uplatňována případ od případu: porušení zásad objektivity informací a pluralismu názorů především během předvolebních kampaní; porušování pravidel vztahujících se k etice (násilí, ochrana nezletilých). Účinnost kontroly závisí na finančních prostředcích a na počtu lidí, které má orgán regulace k dispozici.

Regulace zároveň znamená vypracování pravidel a kontrolu jejich dodržování. Druhá funkce přitom soustavně koriguje první. V dané oblasti mají velkou zkušenost Nezávislá televizní komice (ITC) a Rada pro standardy ve vysílání (BSC) ve Velké Británii. Pravidla se opakovaně revidují a mají závazný charakter. Další příklady můžeme nalézt v České republice, Německu, Řecku, Irsku, Maltě, Nizozemí, Polsku, Rumunsku a Turecku. Stát je zodpovědný za stanovení záruk kvality programů při zachování kulturní rozmanitosti a nutnosti usnadnit přístup ke vzdělávacím a zábavným pořadům všem.