Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

A. Východiska

1. Monetární politika

Předpokládáme, že ČNB bude nadále provádět monetární politiku s cílem obnovit vnější rovnováhu české ekonomiky a současně minimalizovat inflaci. Při provádění této restriktivní politiky ČNB nestanovila explicitní cíle v oblasti inflace, úrokových sazeb ani směnného kurzu, Očekáváme, že priority politiky ČNB budou brát v úvahu i nově vzniklou situaci po záplavách na Moravě směrem k potřebě odstranění následků.

Se snižováním nebezpečí spekulace proti stabilitě české měny očekáváme postupné snižování úrovně úrokových sazeb i při očekávané vyšší poptávce po úvěrech. V oblasti kurzové politiky předpokládáme zachování současného režimu řízeného floatingu s převahou tržní složky stanovování kurzu podle úrovně nabídky a poptávky po české měně. Očekáváme, že po skokové depreciaci ve 2, čtvrtletí 1997, kdy se nominální efektivní kurz na vahách bývalého měnového koše znehodnotil o 7,5% proti předchozímu čtvrtletí, bude další vývoj již plynulý s tendencí k mírné depreciaci.

2. Fiskální politika

Předpokládáme, že fiskální politika bude své stabilizační cíle stanovené v programech korigovat o důsledky škod v souvislosti se záplavami. Přitom bude preferovat použití takových nástrojů, které budou nejméně narušovat makroekonomickou stabilitu.

V makrorámci se počítá s realizací restriktivní orientace rozpočtu podle vládních "balíčků". Pokrytí nově vzniklých potřeb očekáváme nikoli zesilováním restrikce stávajících výdajových programů, ale spíše využitím rezerv a cílených dluhových nástrojů v oblasti veřejných rozpočtů, případně přechodným rozšiřováním zdrojů rozpočtových příjmů. Na rok 1997 předpokládáme snahu o minimalizaci deficitu, pro rok 1998 jsme zvolili pracovní hypotézu v podstatě vyrovnaného rozpočtu.

Návrhy na úpravy v oblasti daňových sazeb a administrativních a deregulačních cenových opatření jsou v materiálu uvažovány podle návrhu vlády.

3. Ostatní opatření hospodářské politiky

Předpokládáme, že ve 2. pololetí roku 1997 a v roce 1998 se začnou postupně prosazovat stabilizační a prorůstová opatření z obou "vládních balíčků". Očekáváme zejména pozitivní působení:

urychlení privatizačního procesu,

zlepšení podmínek pro podnikání a vývoz,

prosazení zpřísnění legislativního rámce,

zprůhlednění a standardizace finančních trhů,

důsledného postihování hospodářské a finanční kriminality,

Efekty těchto opatření nebudou tolik zřetelné vzhledem k nerovnováhám vzniklým v souvislosti se záplavami. Prodlouží se zejména období potřebné ke stabilizaci v oblasti vnějších vztahů.

B. Makroekonomicky vývoj

Vývoj hlavních makroekonomických indikátorů české ekonomiky a jejich predikce na roky 1997 a 1998 jsou shrnuty v následující tabulce:

V tabulce i v dalším textu-jsou odhady za roky 1997 a 1998 uvedeny-jako středy intervalů

*) odhadnuté vlivy záplav zahrnuty v predikcích na léta 1997 a 1998

**) propočet vlivu "skryté ekonomiky" vychází z podkladu ČSÚ: "Zdůvodnění změny odhadu hrubého domácího produktu za rok 1994" z 23. června 1997

1. Odhad vlivu záplav na ekonomiku

Ekonomický výkon bude v roce 1997 přímo ovlivněn škodami na zásobách ve výrobních a obchodních jednotkách ve výši cca 10 mld. Kč, nepřímo pak výpadky produkčních kapacit jak v důsledku jejich vyřazení z provozu, tak i omezením fungování infrastruktury. Naproti tomu odstraňování důsledků záplav, obnovovací investice v oblasti produkčních kapacit, infrastruktury a škod na majetku občanů zvýší domácí poptávku a tím i vytvoří prostor pro růst ekonomického výkonu, Tyto faktory se projeví ve snížení dynamiky hrubého domácího produktu v roce 1997 o 0,4 procentního bodu ve stálých cenách, V roce 1998 by měly převážit prorůstové efekty, které zvýší dynamiku HDP o 0,2 procentního bodu.

Část zvýšené poptávky bude orientována na zboží ze zahraničí, dynamika dovozu v běžných cenách se tím zvýši v roce 1997 cca o 2,0 procentní body a v roce 1998 o 1,5 procentního bodu. Výpadky domácí nabídky zpomalí vývoz zboží v běžných cenách o cca 1 procentní bod v obou létech. Dojde tak ke zpomalení procesu odstraňování vnější nerovnováhy.

Financování nákladů na odstraňování škod bude rozloženo mezi všechny ekonomické sektory. Rozpočtové dopady, které budou znamenat i vyšší spotřebu vlády, jsou vyčísleny dále. Škody na pojištěném majetku sníží zisk pojišťoven i přes částečné zajištění v zahraničí. Výrazný dopad škod se odrazí v nižším zisku (ztrátě) nefinančních organizací. U domácností postižených záplavami dojde ke změně struktury výdajů a k nižší tvorbě (čerpání) úspor.

2. Hrubý domácí produkt

Současná fáze vývoje ekonomiky je charakterizována zpomalením růstu hrubého domácího produktu, které je způsobeno výraznou nerovnováhou v oblasti vnějších vztahů a na ni navazující stabilizační politikou vlády a ČNB, která preferuje cíle obnovy vnější a udržení vnitřní makroekonomické rovnováhy před hospodářským růstem. Počínaje druhou polovinou roku 1997 se připojí i důsledky katastrofálních záplav, na jedné straně dojde k výpadku některých výrobních kapacit, na druhé straně se projeví vyšší poptávka zejména po investicích.

Orientační propočty vedou k poměrně razantnímu snížení původně predikované dynamiky přírůstku HDP ve stálých cenách na 1,2% v roce 1997 a na 2,2% v roce 1998.

Nižší reálný růst mezd i celkových příjmů domácností včetně uvažovaného vlivu zvýšení regulovaných cen a změny výdajových preferencí ve směru k investicím se projeví ve snížení dynamiky růstu spotřeby domácností na 3,6% v roce 1997 a na 1,3% v roce 1998.

U reálné spotřeby vlády (včetně neziskových institucí) lze očekávat v roce 1997 meziroční růst o 0,4%. Na jedné straně se projeví realizace restriktivní rozpočtové politiky vedoucí k omezení vládní spotřeby zboží a služeb, na druhé straně dojde k určitému zvýšení spotřeby při likvidaci následků přírodní pohromy. V roce 1998 předpokládáme mírný pokles o 0,2%.

Přes vysokou úroveň reálných úrokových sazeb z nově poskytovaných úvěrů, snižující se hospodářský výsledek nefinančních organizací a omezení rozvojových investic se projeví vyvolaná potřeba obnovovacích investic v růstu reálné tvorby fixního kapitálu v roce 1997 o 0,1 % a v roce 1998 o 4,0% Obnovovací investice budou finančně kryty zdroji z úspor a omezení spotřeby obyvatelstva, úvěrových zdrojů, pojistných náhrad, investičních a transferových výdajů rozpočtu.

3. Cenový vývoj

Zahraniční zkušenosti ze zemí provádějících makroekonomickou stabilizační politiku prokazují, že v případě adekvátní měnové politiky nemusí dojít v důsledku znehodnocení směnného kurzu k akceleraci inflace. Vzhledem k deklarovanému odhodlání ČNB provádět i nadále monetární restrikci předpokládáme, že i přes depreciaci směnného kurzu, jistá omezení na straně nabídky a poměrně razantní zvýšení regulovaných cen nedojde k razantnímu zvýšení míry inflace, Očekáváme, že vliv omezování domácí poptávky převáží nad faktory působícími směrem ke zvyšování cenového růstu.

Míru inflace ze spotřebitelských cen odhadujeme na 8,3% v roce 1997 a na 9,0% v roce 1998. V prognóze cenového vývoje jsou zahrnuta uvažovaná administrativní a deregulační cenová opatření podle návrhu MF. Zvýšení míry inflace v roce 1998 nesouvisí se změnou dezinflačního trendu. Rozhodující úlohu zde sehrají již uskutečněná zvýšení regulovaných cen v červenci 1997 a načasování a intenzita cenových dopadů předpokládaných administrativních vlivů v roce 1998.

Odhad růstu deflátoru HDP činí 7,4% v roce 1997 a 8,8% v roce 1998.

4. Zaměstnanost a nezaměstnanost

(zaměstnanost v metodice Výběrového šetření pracovních sil)

Přijatá opatření hospodářské politiky by měla vést k většímu tlaku na snížení přezaměstnanosti. Počítáme s tím, že úbytek pracovních míst v důsledku omezení výrobních kapacit po záplavách a nově vzniklé pracovní příležitosti při likvidaci škod se budou zhruba kompenzovat. Odhadujeme úbytek počtu zaměstnaných o 0,7% v roce 1997 i v roce 1998. Ve struktuře zaměstnaných očekáváme, že dopady stabilizační politiky se výrazněji projeví u počtu zaměstnanců (tj. osob pracujících za mzdu) s poklesem v roce 1997 o 0,9% a v roce 1998 o 0,8%. U počtu podnikatelů počítáme s nárůstem o 0,4% v roce 1997 a stagnaci v roce 1998.

Dynamiku makroekonomické produktivity práce odhadujeme v roce 1997 na 1,5% a v roce 1998 na 2,9%.

Vzhledem k racionalizaci zaměstnanosti, zpomalení ekonomického růstu a rostoucí nabídce pracovních sil lze v oblasti. nezaměstnanosti i přes zpřísněné podmínky pro poskytování podpory v nezaměstnanosti očekávat v roce 1997 urychlení procesu zvyšování míry nezaměstnanosti na roční průměr na úrovni 4,2% při koncové hodnotě 5,0% a zejména v roce 1998 na roční průměr 5,4% při koncové hodnotě 6,0%.

Důsledkem tohoto vývoje na trhu práce bude i přes výrazné přetrvávající regionální rozdíly razantní oslabení tlaků na růst ceny práce - mezd a platů v makroekonomickém měřítku, Rovněž se zde projeví zvýšená poptávka po méně kvalifikované práci.

5. Vztahy k zahraničí

(v metodice souhrnné platební bilance)

Obnovení vnější rovnováhy bylo základním cílem přijatých opatření hospodářské politiky. Plnění tohoto cíle však bude brzděno omezeními na straně nabídky po úbytku kapacit vlivem záplav i zvýšenou poptávkou po dovozech.

Důsledkem restriktivní monetární i fiskální politiky a znehodnocení kurzu ve 2. čtvrtletí letošního roku bude ztlumení nominální dynamiky importu na tempo 10,3% v roce 1997 a v roce 1998 na 7,6%.

U vývozu zboží se naopak depreciace české měny projeví pozitivně. Dalším faktorem růstu vývozu je obnovení poměrně dynamického ekonomického růstu v SRN, Očekáváme dosaženi tempa růstu 14,3% v roce 1997 (kurzový vliv) a 9,6% v roce 1998.

Uvedený vývoj by měl za následek stabilizaci záporného salda obchodní bilance na úrovni cca 155 mld. Kč v obou letech.

Stabilizace záporného salda obchodní bilance bude doprovázena postupně rostoucím přebytkem bilance služeb s příznivým vývojem zejména v oblasti mezinárodní turistiky. Za rok 1997 očekáváme schodek běžného účtu v objemu cca 3,6 mld. USD, tj. 7,0% HDP a cca 3,2 mld. USD, tj. 6,0% HDP v roce 1998.

Počínaje 3. čtvrtletím 1997 předpokládáme, že přebytek kapitálového účtu přibližně pokryje deficit běžného účtu a že tedy nebude docházet k masivním intervencím ze strany ČNB. Předpokládáme, že u kurzové hladiny se bude projevovat mírný sklon k depreciaci.

6. Úspory a investice

Česká ekonomika bude nadále vykazovat v mezinárodním porovnání stále vysokou míru investiční aktivity. Očekáváme dosažení hodnoty podílu tvorby fixního kapitálu na HDP ve výši 32,3% v roce 1997 a 32,6% v roce 1998. Investiční aktivita se bude objemově z velké části projevovat přes obnovovací investice, z určité části však budou znamenat technologické inovace a nahrazovat tím investice rozvojové.

Z revidovaných dat vyplývá, že v roce 1996 došlo k poklesu podílu hrubých národních úspor na HDP ve výši 2,6 procentních bodů. Jako výsledek prováděných opatření hospodářské politiky a nahrazení spotřeby investicemi je možné očekávat změnu tohoto nepříznivého trendu a zvýšení podílu domácích zdrojů na financování investic při zachování dosavadního objemu zahraničních zdrojů.

Podíl hrubých národních úspor na HDP podle makroekonomických identit odhadujeme na 26,5% v roce 1997 a 27,6% v roce 1998. Vysoký podíl hrubých národních úspor na HDP přitom považujeme za jednu z podmínek pro pozitivní změnu trendu v oblasti vnější nerovnováhy i při likvidaci následků přírodní katastrofy.

7. Demografie a ekonomická aktivita obyvatelstva

V České republice pokračuje období poklesu počtu obyvatel. Demografický vývoj postupně začíná působit negativně na fungování ekonomiky.

V letech 1997 a 1998 se značně zpomalí přírůstek počtu obyvatel v produktivním věku, bude se zvyšovat počet seniorů při trvajícím prudkém poklesu počtu dětí mladších 15 let vlivem nízké porodnosti.

Demografická míra závislosti (podíl počtu seniorů na počtu osob v produktivním věku) dosáhla v průběhu dlouhodobého populačního cyklu minima v roce 1996. V následujících letech se bude zvyšovat. V roce 1997 její hodnotu očekáváme na úrovni 33,6% a v roce 1998 na úrovni 33,9%.

V horizontu predikce bude ještě pokračovat mírné rozšiřování zdrojů pracovní síly jako důsledek demografického vývoje a postupného prodlužování věku odchodu do důchodu.

Při nárůstu produktivity práce a snižování přezaměstnanosti se bude snižovat poptávka po pracovní síle. V důsledku těchto jevů očekáváme v oblasti ekonomické aktivity obyvatelstva mírný pokles počtu pracujících (s přírůstkem pracujících v seniorském věku odcházejících později do důchodu), nárůst počtu nezaměstnaných a pokles počtu žen na mateřské dovolené.

V predikci neuvažujeme s tím, že by saldo mezistátní migrace pracovní síly mělo významný dopad na ekonomickou aktivitu obyvatelstva ČR.

8. Účet domácností

Pro odhad budoucího vývoje chování sektoru domácností máme v současné době k dispozici velmi málo podkladů o vývoji v minulosti. Proto jsme se omezili pouze na odhad vývoje objemu mezd a platů, přičemž konzistenci tohoto odhadu s ostatními makroekonomickými veličinami není možné verifikovat.

V souvislosti s explicitně formulovaným záměrem vládní politiky zaměřeným na snižování nominální dynamiky objemu mezd a platů odhadujeme v této oblasti v roce 1997 tempo růstu na úrovni 11,5% a v roce 1998 jeho další pokles na 7,6%. Předpokládáme, že soukromý sektor bude jako pozitivní signál registrovat zmrazení objemu mezd ve vládním sektoru. Průměrná reálná mzda za daných podmínek vzroste o 3,9% v roce 1997, a v roce 1998 poklesne o 0,5%.

Státní rozpočet na rok 1998 byl v porovnání s předchozími roky připravován ve velmi nestandardních podmínkách.

Přípravu rozpočtu na rok 1998 ovlivnily zejména:

- výkyv v trendech makroekonomického vývoje oproti předpokladům uvazovaným při přípravě státního rozpočtu na rok 1997,

- nepříznivý vývoj státního rozpočtu v roce 1997,

- dva balíčky opatření hospodářské politiky vlády, které, spolu s opatřeními centrální banky, reagovaly na ohrožení ekonomické rovnováhy a pozici národní měny a zahrnovaly zejména restriktivní opatření ve výdajích státního rozpočtu,

- povodně v červenci 1997, které vedle škod na životech a zdraví obyvatelstva zapříčinily rozsáhlé škody na majetku státu, obcí, organizací a domácností (jejichž celkový odhad se pohybuje v řádu desítek miliard korun) a které významně ovlivnily nejen vývoj státního rozpočtu (resp. veřejných rozpočtů) v roce 1997, ale znamenají i závažný zásah do předpokladů vývoje státního rozpočtu (resp. veřejných rozpočtů) v roce 1998.

Vláda i přes tyto skutečnosti formuluje své zásady rozpočtové politiky na rok 1998 s vědomím nutnosti dostát svému programu, udržet transformační a protiinflační kurs a vyrovnat se přitom s nepříznivými trendy, které se kumulovaly v roce 1997:

1. Vyrovnaný státní rozpočet

I v nastalé složitě situaci považuje vláda za zásadní úkol dodržení jednoho ze svých klíčových programových principů. Opustit cestu vyrovnaného státního rozpočtu by znamenalo učinit riskantní krok ohrožující politiku redukce celkové makroekonomické poptávky, neprohlubování a postupného narovnávání vnější platební nerovnováhy, stability národní měny a snížení míry inflace. Fiskální politika státu by tak byla v kontradikci s politikou České národní banky a ohrozila by i prostor pro potřebnou měnovou politiku směřující ke znovuoživení ekonomického růstu a exportu. Alespoň vyrovnané rozpočtové hospodaření státního rozpočtu považují za imperativ vládní politiky i renomované mezinárodní a zahraniční instituce; cesta deficitního financování by z tohoto pohledu negativně ovlivnila i zahraniční kredibilitu České republiky.

2. Zastavení negativního trendu ve vývoji veřejných rozpočtů

Státní rozpočet je sice největším a nejsledovanějším veřejným fondem, ale z hlediska makroekonomické stability má podstatnější význam vývoj veřejných rozpočtů jako celku [Podle metodiky Mezinárodního měnového fondu mezi ně v ČR zahrnujeme státní rozpočet, státní finanční aktiva, státní fondy (vyjma Státního fondu tržní regulace), FNM, Pozemkový fond, rozpočty obcí a okresních úřadů a rozpočty zdravotních pojišťoven]. Počínaje rokem 1996 se souhrn veřejných rozpočtů v České republice pohybuje v deficitu, který kulminuje v roce 1997 především vlivem mimořádného financování povodňových škod a očekávaného deficitu státu a místních rozpočtů. V roce 1998 se předpokládá výrazně lepší výsledek veřejných rozpočtů než v roce letošním. Vláda připraví některá dlouhodobá i krátkodobá opatření k řešení trvajícího deficitu a především ke strmě rostoucí zadluženosti místních rozpočtů.

3. Realistický odhad příjmů státního rozpočtu

Úpravy provedené ve státním rozpočtu v letech 1996 a 1997, byť byly v každém roce v jiném rozsahu, ukazují na nutnost vycházet z realistického odhadu příjmů státu. Jakékoliv přehnaně optimistické nadhodnocování odhadů a jakékoliv zvyšování příjmů nerealistickým přeceňováním efektů navrhovaných opatření ve správě daní a poplatků by nutně vedlo (při zachování vyrovnaného státního rozpočtu) k restrikcím ve výdajích v průběhu rozpočtového roku 1998.

4. Opatření ke zlepšení správy daní

Ministerstvo financí uskuteční opatření ke zlepšení správy daní, především ve směru promptního vymáhání daňových nedoplatků.

5. Vysoká úspornost ve výdajích státního rozpočtu

Dosažení principu Vyrovnaného státního rozpočtu bude V roce 1998 podmíněno i vysokou mírou úspornosti v jednotlivých kapitolách. Celkové výdaje státního rozpočtu rostou oproti upravenému rozpočtu roku 1997 (tj. sníženému ve dvou kolech restrikcí) o 4,9%, tedy v reálném vyjádření klesají o cca 3,8 procentního bodu. Navíc po odpočtu tzv. mandatorních (povinných) výdajů, především na dávky sociálního zabezpečení, rostou výdaje jednotlivých kapitol v průměru jen o 2,4%. Velmi omezený objem rozpočtových zdrojů, spolu s možností ponechat si plně uspořené prostředky z neobsazených pracovních míst, by měl stimulovat resorty k hledání úspor ve své činnosti a měl by působit ve prospěch snižování objemu veřejného sektoru, zejména pak státní správy.

Takto úsporně sestavený rozpočet je zárukou meziročního poklesu podílu výdajů státního rozpočtu na hrubém domácím produktu o 1,8 procentního bodu (výdaje veřejných rozpočtů se snižují o 2,5 bodu) a v souladu s vládním programovým prohlášením tak zajišťuje významný pokles míry přerozdělování vytvořeného produktu vládním sektorem.

6. Podpora vybraného okruhu výdajových priorit

I přes restriktivní pojetí výdajů na rok 1998 zajišťuje návrh státního rozpočtu podporu vládních priorit, především pak vojenskou obranu, dopravní obslužnost, výzkum a vývoj, a výrazně saturuje resort zemědělství.

II.A. Očekávané výsledky veřejných rozpočtů v roce 1997

Hospodaření veřejných rozpočtů se pohybuje v roce 1997 ve schodku. Celoročně je odhadován deficit hospodaření v objemu cca 27,7 mld. Kč, což představuje asi 1,7% předpokládaného HDP v roce 1997.

Tento výsledek je ovlivněn především očekávaným deficitem státního rozpočtu ve výši 14,9 mld. Kč (zdůvodnění viz část II.B.). Kalkuluje dále s očekávaným deficitem místních rozpočtů ve výši 6 mld. Kč; tato úvaha předpokládá určitý pozitivní efekt usnesení vlády č. 229/1997, kterým vláda vyzvala obce a okresní úřady k vyrovnanému rozpočtovému hospodaření v roce 1997, zároveň počítá s vlivem povodní a případně dalších vlivů na místní rozpočty. Čerpání prostředků na odstraňování povodňových škod státem se projeví ve schodku operací státních finančních aktiv ve výši cca 9,9 mld. Kč. Deficit ve výši 1,0 mld. Kč je očekáván v hospodaření Pozemkového fondu z důvodu angažovanosti zdrojů fondu na řešení povodňových škod a vyplácení náhrad oprávněným osobám podle zákona a deficitem ve výši 1,3 mld. Kč skončí letošní hospodaření zdravotních pojišťoven. Naopak se počítá s přebytkem operací Fondu národního majetku v letošním roce ve výši 5,4 mld. Kč.

II.B. Očekávané výsledky státního rozpočtu v roce 1997

Vývoj letošního státního rozpočtu směřuje k celoročnímu deficitu. Jeho výše je odhadována okolo 15 mld. Kč.

Podmínky realizace státního rozpočtu se v průběhu roku 1997 výrazně odchýlily od původních předpokladů a záměrů rozpočtové politiky, přičemž diskrepance se projevily především na straně příjmů. Příčiny nepříznivého vývoje rozpočtového hospodaření spočívají v tom, že vývoj národního hospodářství v roce 1996 a v roce letošním je jiný, než původně předpokládaný. Oproti původním předpokladům je nižší zejména dynamika hrubého domácího produktu.

Již koncem března tohoto roku analýzy provedené Ministerstvem financí ukázaly, že nižší výkony ekonomiky jsou příčinou nižších daňových odvodů a v důsledku toho že dochází k poklesu daňových příjmů oproti schválenému rozpočtu na rok 1997; obdobná situace nastala i u příjmů z pojistného na sociální zabezpečení. Bylo zřejmé, že neplnění těchto rozhodujících příjmových položek reálně ohrožuje vyrovnanost státního rozpočtu, proto vláda učinila razantní kroky k řešení nedostatků zdrojů ve státním rozpočtu, orientující se na

- zvýšení příjmů státního rozpočtu v důsledku racionalizačních opatření učiněných ve státních hmotných rezervách a mobilizačních rezervách,

- vázání některých výdajů ve státním rozpočtu (v jednotlivých rozpočtových kapitolách) v průběhu roku 1997.

Konkrétní fiskální opatření k udržení vyrovnaného rozpočtového hospodaření v letošním roce byla definována v souvislosti s korekcí hospodářské politiky a dalšími transformačními opatřeními, které vláda odsouhlasila dne 16. dubna 1997 (tzv. první "vázání"), a následně i v rámci realizace stabilizačního rozpočtového programu, který vláda projednala na svém mimořádném jednání dne 18. června 1997 (tzv. druhé "vázání"). Příslušná usnesení vlády pak konkretizovala celkový rozsah vázaných rozpočtových prostředků, který činil 42,4 mld. Kč; v kombinaci s dalšími rozpočtovými opatřeními na straně výdajů představovala celková změna v objemu rozpočtu oproti schválené verzi 38,7 mld. Kč. Původní rozpočet, schválený ve výši 549,1 mld. Kč byl snížen na úroveň 510,4 mld. Kč. Přitom dosažení vyrovnanosti na této snížené úrovni bylo podmíněno přijetím novely zákona o spotřebních daních a některých sociálních úprav s účinností od 1. října 1997.

Zcela mimořádnou situaci vyvolaly povodňové záplavy, které v červenci letošního roku svými ničivými důsledky postihly téměř třetinu území České republiky. Kromě škod způsobených na životech a zdraví obyvatel, bytovém a domovním fondu, infrastruktuře a životním prostředí v zasažených oblastech mají (a budou ještě mít) tyto povodně výrazné dopady na výsledky rozpočtového hospodaření v roce 1997 a negativně ovlivní rozpočtové záměry vlády. Rozhodující příčinou předpokládané nevyrovnanosti státního rozpočtu zřejmě nebudou zvýšené výdaje, protože prostředky na odstraňování povodňových škod byly vyčleněny převážně z mimorozpočtových zdrojů, ale další neplnění očekávaných příjmů z daní a pojistného. Podle odhadů Ministerstva financí ovlivní povodně příjmovou stranu státního rozpočtu v roce 1997 negativně až o 13,5 mld. Kč. Záporné důsledky povodní se ovšem nutně promítnou i do rozpočtu v roce 1998.

Vývoj příjmů v roce 1997.

Určující vliv na výsledky hospodaření státního rozpočtu v letošním roce má naprosto jednoznačně výpadek příjmů, především příjmů daňových, jak o tom svědčí následující údaje:

Tabulka č. 1

Očekávaný výnos daní je ovlivněn jak škodami způsobenými červencovou povodní, tak odchýlením makroekonomických i dalších parametrů určujících výběr daní od předpokladů použitých při sestavování rozpočtu na rok 1997.

Ostatní faktory ovlivňující očekávanou skutečnost daňového inkasa a daňových příjmů státního rozpočtu v letošním roce jsou specifické pro každou jednotlivou položku; rozhodující faktory však je možné identifikovat zcela jednoznačně.

Důvody nižšího výnosu hlavních daňových příjmů v roce 1997:

DPH

Letošní očekávaný výnos je ovlivněn zejména tím, že

- se posouvá struktura spotřeby k plněním zatíženým nižší sazbou,

- neutralitu výběru daně v dodavatelsko-odběratelském řetězci narušuje záměrná i neúmyslná insolventnost plátců daně (daň na vstupu je uplatněna, zdaněné výstupy jsou však omezeny) a v důsledku růstu nedoplatků se snižuje výnos daně,

- roste meziprodukt objektivně snižující průběžný výnos daně.

Spotřební daně

Spotřební daně, s výjimkou daně z uhlovodíkových paliv a maziv, těsněji nekorelují ani s hospodářským růstem, ani s reálnými příjmy domácností; z minimálního meziročního růstu makroekonomických indikátorů a z předpokládaného zvyšování cen pohonných hmot nelze proto dovodit výraznější růst uvedené složky. Dovozní limity na komodity podrobené dani, nově uplatňované v sousedních zemích, přibrzdí dosavadní tendenci růstu nákupní turistiky v tuzemsku.

Clo

K rozhodujícím faktorům, které zapříčinily nižší inkaso cla v roce 1997 patří:

- relativně rychlý pokles průměrné celní incidence daný mezinárodními závazky ČR a teritoriální strukturou importu,

- vývoj určujícího makroekonomického indikátoru (nižšího tempa dovozu),

Interpretaci uvedených faktorů však nelze omezit výhradně na negativní rozpočtový dopad. Kladem je souběžný vývoj salda obchodní bilance, i zahraničně politický efekt pokračující liberalizace zahraničního obchodu.

Daň z příjmů právnických osob

Vývoj výnosu této daně od roku 1993 ukazuje, že při projekci nelze udržovat těsnou vazbu na růst HDP. Zisky, z nichž vychází základ daně, meziročně klesají o 15% (proti řádově 10% růstu nominálního HDP), účetní zisk je přitom pro potřebu zjištění základu daně většinou dále snižován různými odčitatelnými položkami. Tyto rozevírající se nůžky jsou dány zejména tím, že

- výrazně rostou ztráty; ty jsou v případě pozdějšího kladného výsledku hospodaření umořovány až po dobu 7 let (dle agregace daňových přiznání jen za zdaňovací období 1995 v řádu 240 mld. Kč);

- základ daně snižují staré nedobytné pohledávky (splatné před 1. 1. 1995) v řádu 200 mld. Kč i nově vznikající nedobytné pohledávky;

- daňové odpisy jsou vyšší než účetně vykazované odpisy (poslední dostupný údaj 22 miliardového rozdílu se týká zdaňovacího období 1995 a představuje plných 12% z celkového objemu uplatňovaných odpisů),

- zvláštní odpočet z nově pořízeného investičního majetku (více než 7,5 mld. Kč jen za zdaňovací období 1995) fakticky dále zvyšuje "daňové" odpisy,

- růst mezd soustavně předbíhá ostatní komponenty HDP a logicky zvyšuje úplné náklady práce, a pokud není provázen odpovídajícím růstem produktivity, snižuje ziskovost zaměstnavatelů.

Srážkové daně z příjmů

Výchozí základna je zejména v případě daně z příjmů fyzických osob negativně ovlivněna inflačními očekáváními, vedoucími k přesunům úložek z dlouhodobých vkladů ke krátkodobějším a ke konverzi z korunových na devizové vklady, tj. obecně na méně úročené vklady, a to přes výjimečný červnový a červencový (1997) úrokový boom.

Daň z příjmů ze závislé činnosti

Novelizovaná hodnota odčitatelných položek a šířka sazebních pásem při předpokládaném vývoji mezd podstatně limitují růst výnosu daně. Dynamizujícím prvkem je naopak snížení hranice rozhodné pro uplatnění srážkové daně z "vedlejšího" zaměstnání. Nelze vyloučit, že podniky v zaplavených oblastech přinejmenším dočasně zredukují počty svých pracovníků, ani to, že bude nutno čelit určitému zeslabení odvodové kázně plátců daně z postižených oblastí.

Obecně nižší tempo růstu daňových příjmů nepochybně souvisí s lepší orientací poplatníků a plátců daní v platné právní úpravě a v možnostech vedoucích k optimalizaci daňové povinnosti a také s frekventovanými pokusy o obcházení daní a o daňové úniky. respektive se záměrnými nedoplatky na daních. Celkově na všech daních vykazují územní finanční orgány k datu 31. 7. 1997 nedoplatky ve výši 63,8 mld. Kč. Tendence vývoje nedoplatků u hlavních daní v letech 1993-1997 dokumentují údaje v následující tabulce:

Pramen: Interní databáze Ministerstva financí

Příjmy ze sociálního pojistného budou letos nižší oproti rozpočtovanému výnosu o 16 mld. Kč a dosáhnou očekávaných 189,5 mld. Kč. Tato skutečnost je způsobena několika nepříznivými faktory, především nižším tempem růstu objemu mezd a jiných příjmů, které jsou vyměřovacím základem pro platbu pojistného, než bylo při konstrukci státního rozpočtu na rok 1997 uvažováno. Z toho krácení mezd ve sféře rozpočtových a příspěvkových organizací způsobilo snížení výnosu pojistného o cca 1,7 mld. Kč. Méně významný vliv měl i pokles zaměstnanosti (očekávaná průměrná míra nezaměstnanosti za rok 1997 je téměř o 1 procentní bod vyšší než ta, na které byl státní rozpočet postaven).

Nenaplnila se rovněž optimistická představa o zbrzdění tempa růstu nedoplatků na pojistném, penále a pokutách, která byla součástí rozpočtové úvahy. Lze očekávat, že i bez vlivu povodní by nedoplatky narůstaly v roce 1997 v průměru o více než 0,8 mld. Kč měsíčně. Spolu s přechodným vlivem povodní na platební schopnost plátců v postižených oblastech a na intenzivnější uplatňování platby pojistného ve splátkách ve druhé polovině roku 1997 lze očekávat, že stav nedoplatků příjmů ze sociálního pojistného na konci roku 1997 přesáhne 32,0 mld. Kč, v tom nárůst za rok 1997 činí okolo 11,0 mld. Kč.

Nedaňové příjmy (zahrnující i kapitálové příjmy a přijaté dotace) představují v určitém smyslu inertní položku příjmové stránky státního rozpočtu; jejich relativní stabilita nebyla ohrožena žádným z faktorů, které se letos negativně promítly do vývoje daňových příjmů a příjmů z pojistného. Očekávaný objem nedaňových příjmů by měl v letošním roce dosáhnout 26,5 mld. Kč, což je o 1,5 mld. Kč více, než předpokládal schválený rozpočet na rok 1997. Uvedený rozdíl je důsledkem opatření, které vláda přijala v rámci tzv. prvního balíčku s cílem posílit zdroje státního rozpočtu; jednalo se o racionalizační opatření v hmotných rezervách a mobilizačních rezervách.

Vývoj výdajů v roce 1997

Jak již bylo řečeno, riziko nepřípustného propadu rozpočtu původně schváleného na rok 1997 podnítilo vládu již v první polovině roku k razantním restriktivním opatřením, která měla formu vázání konkrétních rozpočtových výdajů: tato opatření se uskutečnila ve dvou krocích. realizovaných formou vázání rozpočtových výdajů.

První vázání (zakotvené ve vládním usnesení č. 229/97) znamenalo celkové zmrazení výdajů oproti schválenému rozpočtu ve výši 25,5 mld. Kč. Kombinace plošného a selektivního přístupu k výdajovým restrikcím umožnila provést potřebné strukturní zásahy v celém výdajovém spektru, tj. v oblasti neinvestičních dotací, neinvestičních výdajů (věcných i mzdových) rozpočtové sféry, v investičních výdajích a ve výdajích kapitoly všeobecná pokladní správa.

Druhé vázání (podle usnesení vlády č. 356/97) představovalo celkový restriktivní zásah do výdajové stránky rozpočtu ve výši 16,9 mld. Kč. Souhrnnou rekapitulaci výdajových restrikcí nabízí následující tabulka:

Tabulka č. 3

Vládní restrikce v součtu za oba kroky schválené v letošním roce činila celkem 42,4 mld. Kč. Současně s úspornými opatřeními však bylo v druhém kroku nutno zajistit na straně výdajů posílení některých mandatorních položek:

Tabulka č. 4

Po všech restriktivních opatřeních a úpravách původně schváleného státního rozpočtu, zahrnujících i dopady povodňových škod, činí očekávaná skutečnost letošního roku u příjmů 496,8 mld. Kč a u výdajů 511,7 mld. Kč. Rozdíl mezi příjmy a výdaji vyúsťuje v deficit státního rozpočtu v očekávané výši 14,9 mld. Kč.

Tabulka č. 5

*upraveným rozpočtem se rozumí nová predikce příjmů, včetně vlivu povodňových škod, rozepsaný výdajový rozpočet po 1. a 2. vázání, vč. přesunů mezi kapitolami srovnatelně s návrhem na r. 1998, ale bez předpokládaných legislativních změn. Termín "upravený rozpočet" je používán i v dalším textu a v tabulkách státního rozpočtu ve stejném významu.

Veřejné rozpočty v nejširším pojetí by měly v roce 1998 dosáhnout deficitu 17,2 mld. Kč. Celkové příjmy veřejných rozpočtů jsou odhadovány na 674,5 mld. Kč, celkové výdaje na 691,7 mld. Kč. Podíl výdajů veřejných rozpočtů na HDP by měl poklesnout z 40,0% na 37,5%, tj. o 2,5% bodu.

Pokles podílu veřejných rozpočtů na hrubém domácím produktu je v souladu s principy a záměry vládní fiskální politiky. Snižování angažovanosti státu v ekonomice, které se prosazuje jako trvalý trend z předchozích let, je markantním rysem očekávaného vývoje veřejných rozpočtů v roce 1998. Předpokládaný podíl výdajů Veřejných rozpočtů na HDP v ČR ve výši 37,5% v příštím roce je plně srovnatelný s ostatními zeměmi OECD.

Tabulka č. 6

Pozn: Částka výdajů veřejných rozpočtů je vypočtena podle metodiky MMF, údaje za zdravotní pojišťovny jsou na peněžní bázi jako ostatní veřejné rozpočty

Celkový schodek veřejných rozpočtů se pohybuje na úrovni cca 0,9% z HDP. Oproti očekávané skutečnosti roku 1997 by měl celkový schodek veřejných rozpočtů v roce 1998 poklesnout o 10,5 mld. Kč, tj. prakticky o 38%.

Struktura odhadovaného deficitu veřejných rozpočtů je patrná z následující tabulky:

Tabulka č. 7

Úvaha o schodkovosti místních rozpočtů v roce 1998 vychází z předpokladu zvýšených výdajů souvisejících s likvidací povodňových škod, ale i obecných deficitních tendencí ve výdajích územních rozpočtů.

Předpokládaný deficit ve státních finančních aktivech ve výši 5,4 mld. Kč vyplývá z použití zbylé části zvláštních prostředků na odstraňování povodňových škod (kalkulován je objem 3 mld. Kč), prostředků z účtů malé privatizace na náhrady restituovaných objektů ve výši 1,1 mld. Kč. Ze zdrojů aktiv se počítá také s úhradou nákladů a škod souvisejících s konsolidací a stabilizací bankovního sektoru, a to v rozsahu 2,4 mld. Kč. Tato výdajová operace se týká odškodnění ČSOB za převzetí vybraných položek pasív banky Bohemia, a.s., v likvidaci, a je v souladu s vládním usnesením č. 51/1997 o poskytnuté záruce ve prospěch České národní banky.

Celkové deficitní tendence ve veřejných rozpočtech pokračují od roku 1996, kdy poprvé skončil souhrn všech rozpočtů v mírném schodku 3,3 mld. Kč [Výsledek hospodaření zdravotních pojišťoven je vyrovnaný a je postaven na peněžním principu]. Tento schodek se prudce zvýší v roce 1997, kdy je odhadován okolo 27,7 mld. Kč (viz část II.A.). Předpokládaný výsledek veřejných rozpočtů v roce 1998 ve výši mínus 17,2 mld. Kč sice představuje výrazné zlepšení a zvrat trendu proti roku předchozímu; přesto však platí, že jakkoliv mírný deficit veřejných rozpočtů nepůsobí pozitivně na vývoj celkové makroekonomické rovnováhy.

Ke snížení očekávaného schodku veřejných rozpočtů se navrhují následující kroky:

- využít krátkodobě dotační politiky ve vztahu k obcím a okresním úřadům k tlaku na snižování schodkovosti a omezení růstu zadluženosti místních rozpočtů. Jako krátkodobé řešení tohoto problému pro rok 1998 se navrhuje připravit obdobu usnesení vlády č. 229/1997, kterým vláda vyzvala obce a okresní úřady k vyrovnanému rozpočtovému hospodaření v roce 1997 (s tímto usnesením souhlasila i Poslanecká sněmovna Parlamentu) s tím, že ke splnění této výzvy se bude přihlížet při poskytování některých dotací v roce 1998. Nové opatření by mohlo být zaměřeno spíše na neúměrně vysoké zadlužování některých obcí, než na obecně vymezené deficitní hospodaření municipalit. Toto opatření by navíc vešlo ve známost před začátkem roku 1998, aby na něj mohly obce reagovat již při sestavování svých rozpočtů. V usnesení vlády ke státnímu rozpočtu je uložen ministru financí úkol předložit vládě ke schválení text příslušného opatření k posuzování deficitu obcí a okresních úřadů v letech 1997 a 1998 při poskytování některých dotací;

- připravit novelu zákona o obcích, která výrazně zpřísní podmínky přijímání úvěrů obcemi v zájmu jejich dlouhodobé finanční stability a rovnovážného finančního hospodaření. Návrh zásad této novely je v současné době dokončen a připraven k předložení. Účinnost novely zákona o obcích se však nepředpokládá dříve než od roku 1999;

- při úvahách o urychlení privatizace strategických podílů státu brát v úvahu i pozitivní fiskální efekt na celkovou bilanci veřejných rozpočtů republiky;

- případné mimořádné příjmy státního rozpočtu, se kterými nebylo počítáno při sestavování rozpočtu (například vyšší výnos z deblokací zahraničních pohledávek) nepoužít na výdaje a usilovat tak o dosažení rozpočtového přebytku;

- státní rozpočet na rok 1999 koncipovat jako přebytkový. Tento princip byl vládou schválen v rámci programu stabilizačních opatření již pro rok 1998 (uvažovalo se s výší přebytku 10 mld. Kč), ale vzhledem k nepříznivým důsledkům povodní je jeho splnění nereálné. V roce 1999 by měly důsledky povodní na státní rozpočet (především na příjmovou stranu) být výrazně nižší, proto je splnění cíle přebytkového rozpočtu v tomto roce reálné.

Návrh státního rozpočtu na rok 1998 je předkládán jako vyrovnaný se shodným objemem příjmů a výdajů 536,6 mld. Kč.

Základní ukazatele státního rozpočtu jsou patrné z tabulky:

Tabulka č. 8

Hlavním záměrem přípravy státního rozpočtu na rok 1998 bylo hledání cest k zajištění jeho vyrovnanosti ve složitých ekonomických podmínkách ovlivněných zejména snížením výkonu hospodářství a katastrofálními povodněmi.

Na variantách dosažení shody příjmů a výdajů a řešení pokrytí priorit se pracovalo s tím, že přednostně byly hledány zdroje v úsporách a dalších systémových řešeních stávajícího rozpočtu výdajů, případně v mobilizaci dalších zdrojů na straně příjmů. Výsledkem diskusí, odborných i politických, je navrhované zvýšení spotřebních daní, správních poplatků a poplatků za užívání dálnic a silnic dálničního typu.

K vlivu povodní na státní rozpočet v roce 1998:

Podle analýz Ministerstva financí se červencové povodně z roku 1997 odrazí jak na příjmové, tak na výdajové straně státního rozpočtu na rok 1998.

Výpadek v oblasti daní je pro rok 1998 předběžně kvantifikován na 9,0 mld. Kč a koncentruje se především do výnosů daně z příjmů právnických osob (s ohledem na ztráty postižených podniků, uplatněné při daňovém přiznání za rok 1997). U příjmů z pojistného a u nedaňových příjmů v roce 1998 s žádnými negativními vlivy povodní Ministerstvo financí nepočítá.

Pokud jde o "povodňové" výdaje realizované v rámci státního rozpočtu na rok 1998 (tj. nehrazené ze zvláštních prostředků deponovaných ve státních finančních aktivech), uvažuje se s těmito tituly:

Čtyři poslední položky, uvedené ve výčtu mimořádných povodňových výdajů, by měly být (podle předběžného souhlasu Evropské komise) financovány z restrukturalizovaných prostředků PHARE, v úhrnné výši 1,82 mld. Kč, přičemž budou představovat nové zdroje na krytí vybraných projektů určených nejen k odstranění přímých povodňových škod, ale i k podpoře střednědobého a dlouhodobého rozvoje území. Konečná struktura použití zdrojů PHARE na řešení povodňových následků se nyní finalizuje.

Výše uvedené odhady jsou zatím hrubé, rozsah výdajů přímo nebo nepřímo spojených s povodněmi z dalších kapitol státního rozpočtu může sumu "povodňových výdajů" zvýšit.

K metodickým změnám zpracování návrhu státního rozpočtu:

Ve struktuře návrhu státního rozpočtu na rok 1998 jsou promítnuty metodické změny, především přechod na novou rozpočtovou skladbu realizovaný k 1. 1. 1997. V pokynu správcům rozpočtových kapitol je v zájmu transparentnosti uloženo v tzv. kapitolních sešitech, které předloží do 15. října 1997 parlamentním výborům, provést rozdělení návrhu státního rozpočtu jejich kapitoly minimálně do úrovně podseskupení položek a pododdílů rozpočtové skladby.

V nové struktuře jsou dále předloženy tzv. závazné ukazatele zákona o státním rozpočtu. Nová struktura preferuje funkční (programový) pohled na řízení výdajů státního rozpočtu před dosavadním organizačním pohledem (rozpočtové organizace, příspěvkové organizace, podnikatelské subjekty, ostatní subjekty, atd.)

Celkový objem příjmů státního rozpočtu je rozpočtován ve výši 536,6 mld. Kč. V porovnání s upraveným rozpočtem na rok 1997 se celkové příjmy zvýší o 8,0%, což v absolutním vyjádření představuje 39,8 mld. Kč.

Souhrnný pohled na odhadovaný Vývoj příjmových veličin státního rozpočtu nabízí následující tabulka:

Tabulka č. 9

*včetně pojistného SZ

Východiskem nezbytným pro konstrukci návrhu státního rozpočtu na rok 1998 je zdůvodněná, střízlivá a korektní predikce příjmové stránky rozpočtu: na přesnosti odhadu příjmů závisí jeho reálnost a funkčnost.

Restriktivní zásahy do letošního rozpočtu, které byly vyvolány nepříznivým vývojem příjmů a v důsledku toho i rostoucí bilanční nerovnováhou a sílící tendencí ke schodkovosti rozpočtu, výrazně ovlivnily výchozí základnu, o kterou se opírají odhady rozpočtových příjmů pro rok 1998. Míra nejistoty při oceňování základních veličin na straně příjmů státního rozpočtu byla letos větší, než kdykoliv v předchozích letech, a bylo možné ji překlenout jedině opakovanou verifikací všech podstatných proměnných.