Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

kterým se mění a doplňují zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 261/1994 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o posílení působnosti státního zastupitelství).

Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:

Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 261/1994 Sb., se mění a doplňuje takto:

1. V § 5 se vkládá nový odstavec 2, který zní:

"/2/ Státní zastupitelství je oprávněno podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž podalo návrh na opatření proti nečinnosti nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení."

Dosavadní odstavec 2 se označuje jako odstavec 3.

2. Za § 5 se vkládá nový § 5a, který zní:

/1/ Státní zastupitelství je oprávněno podat návrh

a/ na opatření proti nečinnosti správního orgánu příslušného k rozhodnutí,

b/ k přezkoumání rozhodnutí správního orgánu mimo odvolací řízení.

/2/ Procesní postavení, oprávnění a povinnosti státního zastupitelství, které podalo návrh nebo podnět podle předchozího odstavce, stanoví zákon o správním řízení (správní řád)."

3. V § 7 odst. 2 slova "ministerstvo spravedlnosti" nahrazují slovem "vláda".

4. Nadpis části čtvrté zní: "Působnost nejvyššího státního zastupitelství".

5. § 13 zní:

/1/ Nejvyššího státního zástupce jmenuje a odvolává na návrh vlády prezident České republiky.

/2/ Nejvyšší státní zástupce je odpovědný vládě.

/3/ Nejvyšší státní zástupce podává každý rok vládě zprávu o činnosti státního zastupitelství za uplynulý rok. Vláda si může kdykoliv vyžádat podání zvláštní zprávy.

/4/ Správu státního zastupitelství vykonává nejvyšší státní zástupce, který má postavení vedoucího ústředního orgánu státní správy."

6. V § 17 odst. 3 se slova "ministr spravedlnosti" nahrazují slovy "nejvyšší státní zástupce".

7. V § 18 odst. 1 se slova "Ministr spravedlnosti na návrh nejvyššího státního zástupce" nahrazují slovy "Nejvyšší státní zástupce". V odst. 2 se slova "ministra spravedlnosti" nahrazují slovy "nejvyššího státního zástupce".

8. V § 19 odst. 1 a 2 se slova "ministr spravedlnosti" nahrazují slovy "nejvyšší státní zástupce".

9. V § 20 odst. 1 se vypouštějí slova "nebo k ministerstvu spravedlnosti". V odst. 2 se vypouštějí slova za čárkou a čárka se nahrazuje tečkou.

10. V § 21 písm. e/ se slova "ministerstvu spravedlnosti" nahrazují slovy "Nejvyššímu státnímu zástupitelství".

11. § 22 zní:

/1/ Vedoucí státních zastupitelství jmenuje do funkce a odvolává nejvyšší státní zástupce.

/2/ Odvoláním z funkce podle předchozího odstavce pracovní poměr nekončí."

12. § 25 odst. 2 zní :

"/2/ Zprostit mlčenlivosti státního zástupce může nejvyšší státní zástupce. Nejvyššího státního zástupce může mlčenlivosti zprostit vláda."

13. V § 28 odst. 1 a 2 se slova "ministr spravedlnosti" nahrazují slovy "nejvyšší státní zástupce".

14. V § 29 písm. a/ se vypouštějí slova "ministr spravedlnosti a".

15. V § 32 a 33 se slova "ministr spravedlnosti" nahrazují slovy "nejvyšší státní zástupce".

16. V § 34 a 40 se slova "ministerstvo spravedlnosti" nahrazují slovy "Nejvyšší státní zastupitelství".

Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, se mění a doplňuje takto:

1. V § 35 se slovo "prokurátor" nahrazuje slovy "státní zástupce".

2. V § 35 se vkládá nový odstavec 1, který zní:

"/1/ Státní zástupce může jménem státu podat návrh, aby státu byl vydán předmět bezdůvodného obohacení, který byl získán na úkor státu nebo toho, koho nelze zjistit."

Dosavadní odstavce 1 a 2 se označují jako odstavce 2 a 3.

3. V § 250 se vkládá nový odstavec 5, který zní:

"/5/ Žalobu může podat též státní zástupce, jde­li o rozhodnutí, které správní orgán vydal na základě jeho návrhu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Státní zástupce je v takovém případě oprávněn ke všem úkonům, které může vykonat účastník řízení, pokud nejde o úkony, které může vykonat jen účastník právního vztahu."

4. V § 250i se slova "protestem prokurátora" nahrazují slovy "návrhem státního zástupce na přezkoumání mimo odvolací řízení".

Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), se mění a doplňuje takto:

1. V § 65 odst. 1 se za slova "jiného podnětu" vkládají slova "anebo na návrh státního zástupce" a vypouštějí se slova v závorce.

2. V § 65 se vkládá nový odstavec 4, který zní:

"/4/ Jestliže návrh k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podal státní zástupce (§ 69), příslušný správní orgán rozhodne, že jej zamítá, neshledal­li jej důvodným."

3. Oddíl 4 části čtvrté včetně nadpisu zní:

/1/ Státní zástupce může navrhnout správnímu orgánu, který je jinak oprávněn rozhodnout o odvolání, aby sám rozhodl ve věci, jestliže orgán příslušný k rozhodnutí nezahájí řízení, ač je k tomu povinen, nebo jestliže nerozhodl ve stanovené lhůtě (50).

/2/ Státní zástupce může u nejblíže vyššího stupně správního orgánu nadřízeného orgánu, který vydal rozhodnutí, které je v právní moci, podat návrh, aby toto rozhodnutí přezkoumal. Jde­li o rozhodnutí ústředního orgánu státní správy, podá návrh jeho vedoucímu (§ 65).

/3/ Rozhodnutí o návrhu státního zástupce se doručí státnímu zástupci a účastníkům řízení.

/4/ Proti rozhodnutí o návrhu státního zástupce se nelze odvolat (podat rozklad).

Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, se mění takto:

V § 266, § 272, § 275 odst. 4 a § 276 se slova "ministr spravedlnosti" nahrazují slovy "nejvyšší státní zástupce".

Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se mění takto:

V § 11 odst. 1 se vypouštějí slova "a státní zastupitelství".

Cílem zákona je posílit v souladu s principy demokratického právního státu právní ochranu majetkových a jiných práv a oprávněných zájmů státu i fyzických a právnických osob. Jedním z prostředků k dosažení tohoto cíle je rozšíření působnosti státního zastupitelství v netrestní oblasti a vyčlenění jeho soustavy z resortu spravedlnosti do podřízenosti vládě České republiky.

Návrh respektuje ústavní postavení státního zastupitelství jako orgánu výkonné moci.

V současné době je v čele soustavy státních zastupitelství nejvyšší státní zástupce, který je služebně podřízen ministru spravedlnosti. Ministr vykonává dohled nad činností Nejvyššího státního zastupitelství.

Správu státního zastupitelství vykonává ministerstvo spravedlnosti.

Nejvyšší státní zástupitelství je povinno podávat každý rok ministerstvu (nikoli ministru) spravedlnosti zprávu o činnosti celé soustavy státního zastupitelství a kromě toho mimořádné zprávy, kdykoli o to ministerstvo (nikoli ministr) požádá.

Ministr spravedlnosti jmenuje do funkce všechny státní zástupce a navrhuje vládě, aby jmenovala do funkce nejvyššího státního zástupce.

Státní zastupitelství je zákonem definováno jako představitel zájmů státu. V důsledku jeho naprosté podřízenosti ministerstvu (správnímu úřadu) a členu vlády, který není přímo ústavně odpovědný vůči zákonodárnému sboru, však natolik poklesla jeho autorita jak uvnitř státního mechanismu, zejména vůči ostatním orgánům činným v trestním řízení, tak navenek, že se z něho stal představitel omezených resortních zájmů, a to prakticky jen v trestněprávní oblasti.

Základním předpokladem účinného plnění úkolů státního zastupitelství je jeho maximální nezávislost na výkonných orgánech státní moci, které nejsou odpovědné Poslanecké sněmovně. V souladu s Ústavou se proto navrhuje, aby státní zastupitelství bylo podřízeno vládě a aby nejvyššího státního zástupce jmenoval a odvolával prezident republiky na návrh vlády.

Podle čl. 80 Ústavy ČR státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení a vykonává další úkoly, stanovené zákonem.

Nezbytné úpravy v postavení státního zástupce jako veřejného žalobce budou nepochybně provedeny v rámci připravované rekodifikace trestního procesního práva. V zájmu objektivity, legality a posílení autority nejvyššího státního zástupce v trestněprávní oblasti se však už nyní jeví potřebné, aby mu bylo svěřeno oprávnění podávat stížnosti pro porušení zákona, které dosud přísluší vládnímu činiteli ­ ministru spravedlnosti.

Kromě úkolů v trestním řízení mají státní zástupci v současné době tuto působnost:

­ podle § 42 zákona o státním zastupitelství mohou podat návrh na zahájení občanského soudního řízení o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich úšastníků,

­ podle § 35 obč. soud. řádu mohou vstoupit do zahájeného řízení ve věcech způsobilosti k právním úkonům, prohlášení za mrtvého a zápisu do obchodního rejstříku,

­ podle § 62 zákona o rodině může nejvyšší státní zástupce podat návrh na popření otcovství.

Radikální omezení působnosti státního zastupitelství v občanskoprávních věcech se ukázalo jako nefunkční. Zvlášť naléhavé je procedurálně umožnit, aby státu bylo vráceno a vydáno vše, co bylo na jeho úkor získáno cestou bezdůvodného obohacení. Tento postup se uplatní též v případě, kdy podle občanského zákoníku státu ex lege připadá předmět bezdůvodného obohacení, nelze­li zjistit toho, na jehož úkor byl získán. Kromě toho je v zájmu státu třeba, aby státnímu zástupci bylo svěřeno oprávnění podat u soudu žalobu, jestliže správní orgán nevyhověl jeho návrhu na přezkoumání zákonnosti pravomocného správního rozhodnutí.

Po účelovém zrušení všeobecného dozoru prokuratury bylo v rozporu s principy demokratického právního státu v podstatě vyloučeno, aby se ve veřejném zájmu prováděla legální kontrola dodržování zákonů v činnosti správních orgánů. Platný správní řád sice obsahuje ustanovení o protestu prokurátora (§ 69), toto ustanovení je však vzhledem k § 44 zákona o státním zastupitelství nepoužitelné (k ustanovením zákonů o protestu prokurátora se od 1.1.1994 nepřihlíží).

V souladu s koncepcí platného správního řádu se proto navrhuje, aby státnímu zástupci bylo svěřeno oprávnění v opodstatněných případech podávat návrhy směřující k překonání nečinnosti správních orgánů a návrhy na přezkoumání zákonmosti pravomocných rozhodnutí mimo odvolací řízení.

Změna v postavení státního zastupitelství se promítne rovněž v zákoně o zřízení ministerstev č. 2/1968 Sb. ve znění pozdějších předpisů.

K čl. I (novelizace zákona o státním zastupitelství).

K bodům 1 a 2:

Platí ústavní zásada, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

Správní řád stanoví v § 49 lhůty pro rozhodnutí. V jednoduchých věcech mají správní orgány rozhodovat bezodkladně, v ostatních případech do 30 dnů od zahájení řízení. Pouze ve zvlášť složitých případech jsou povinny rozhodnout do 60 dnů. Tuto lhůtu může přiměřeně prodloužit jen odvolací orgán, resp. orgán příslušný rozhodnout o rozkladu. V případě nečinnosti je oprávněn ve věci rozhodnout orgán, který by jinak byl oprávněn rozhodnout o odvolání (§ 50). I když v praxi ve správním řízení často dochází i ke značným neodůvodněným průtahům, zákonem připuštěná devoluce se neuplatňuje, protože není procesně zabezpečena.

Navrhovaným ustanovením § 5 odst. 2 se proto státnímu zástupci dává oprávnění, aby v takových případech do správního řízení v zájmu jeho bezporuchového průběhu ingeroval. Státní zástupce samozřejmě nebude takové případy sám vyhledávat a zpravidla bude vycházet z podnětů účastníků řízení.

Správní řád obsahuje mimořádný opravný prostředek k nápravě nezákonných pravomocných rozhodnutí, kterým je přezkoumání mimo odvolací řízení (§ 65 až 68). Nadřízený správní orgán k přezkoumání přikročí buď z vlastního podnětu, nebo z podnětu někoho jiného, zpravidla účastníka řízení. Jestliže příslušný orgán zjistí, že napadené rozhodnutí je nezákonné, vlastním rozhodnutím je zruší nebo změní. V opačném případě ve věci nevydá žádné rozhodnutí a toho, kdo dal k přezkoumání podnět, o svém negativním stanovisku pouze vyrozumí.

Jestliže se nadřízený orgán o nezákonném rozhodnutí nedoví, zůstávají v platností i rozhodnutí, která jsou ve zjevném rozporu s majetkovými nebo jinými právy a oprávněnými zájmy státu nebo fyzických a právnických osob. Je proto třeba pocedurálně zabezpečit, aby k podávání podnětů byl oprávněn též vnější, meritorně nezainteresovaný státní orgán, kterým je státní zastupitelství. V tomto případě je nutno stanovit, že podnět státního zástupce se vždy vyřizuje rozhodnutím.

Korespondující novelizace správního řádu je obsažena v čl. III předloženého návrhu zákona.

Nový odstavec 2 § 5 umožní státnímu zástupci, aby podával žaloby proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů ve věcech, v nichž podal návrh na opatření proti nečinnosti nebo na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení.

K bodům 3 až 16:

V dosavadním § 13 (část čtvrtá zákona) je upravena působnost ministra a ministerstva spravedlnosti ve vztahu k nejvyššímu státnímu zástupci a ke státnímu zastupitelství.

Navrhuje se zásadní změna spočívající v osamostatnění Nejvyššího státního zastupitelsví jako ústředního orgánu státní správy (tj. výkonného orgánu) a v podřízenosti nejvyššího státního zástupce vládě České republiky jakožto vrcholnému orgánu výkonné moci.

Navrhuje se, aby nejvyšší státní zástupce převzal oprávnění, která vůči státnímu zastupitelství dosud přísluší ministru a ministerstvu spravedlnosti, tj. aby měl postavení vedoucího ústředního orgánu a vykonával jeho správu. Nejvyšší státní zástupce bude každoročně podávat vládě zprávu o činnosti státního zastupitelství a na požádání i další zprávy.

Vzhledem k významu úkolů, jež státní zastupitelství plní, se navrhuje, aby nejvyššího státního zástupce jmenoval a odvolával prezident republiky na návrh vlády (podle čl. 63 odst. 2 Ústavy).

Vzhledem ke změně v postavení Nejvyššího státního zastupitelství a nejvyššího státního zástupce je třeba provést též odpovídající změny v příslušných ustanoveních zákona o státním zastupitelství, uvedené v bodech 3, 5 až 15.

Jde o zmocnění vlády stanovit sídla a územní obvody státních zastupitelství (§ 7 odst. 2), rozhodování nejvyššího státního zástupce o uznání závěrečných zkoušek státních zástupců (§ 17 odst. 3), jmenování a složení slibu státních zástupců (§ 18 odst. 1 a 2), přidělování státních zástupců k výkonu služby a změna jejich pracovního zařazení (§ 19 odst. 1 a 2), dočasné přidělení státních zástupců k jinému státnímu zastupitelství (§ 20 odst. 1 a 2), vzdání se funkce státního zástupce (§ 21, písm. e/), jmenování vedoucích státních zastupitelství (§ 22), zproštění povinnosti mlčenlivosti (§ 25 odst. 2), jmenování členů kárného senátu (§ 28), zahájení kárného řízení (§ 29 písm. a/), dočasné zproštění státního zástupce výkonu služby (§ 32), povolování výjimek právním čekatelům (§ 33 odst. 2). Vymezení úkonů právních čekatelů (§ 34 odst. 1) a vydání jednacího řádu státního zastupitelství (§ 40) se svěřuje Nejvyššímu státnímu zastupiteství, oprávněnému vydávat právní předpisy (vyhlášky) podle § 2 písm. d/ zák. č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů.

K čl. II (novelizace občanského soudního řádu).

Úpravy týkající se procesního postavení, oprávnění a povinnosti státního zastupitelství v občanském soudním řízení odpovídají navržené novelizaci zákona o státním zastupitelství v čl. I, bodu 1 tohoto návrhu.

K bodům 1 a 2:

Především jde o změnu v označení býv. prokurátora (§ 35).

Podstatným je návrh, aby státní zástupce byl oprávěn jménem státu prosadit vydání předmětu bezdůvodného obohacení, jehož bylo dosaženo na úkor státu nebo osoby, kterou nelze zjistit. Státní zástupce podá příslušný návrh u soudu po zjištění, že se jedná o majetkový prospěch získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, anebo o majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů (§ 451 obč. zák.).

K bodům 3 a 5:

V platném § 250 obč.soud.řádu se definují účastníci řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Navrhuje se, aby státní zástupce vystupoval v řízení ve veřejném zájmu a jen v případech, kdy se z jeho podnětu přezkoumávalo rozhodnutí mimo odvolací řízení. V tomto smyslu je třeba § 250 doplnit o nový odstavec 5.

V platném § 250i se upravuje postup soudu při souběhu žaloby s protestem prokurátora. Toto ustanovení je třeba zpřesnit tak, aby odpovídalo nově založené pravomoci státního zástupce podle § 250 odst. 5 o.s.ř. Soud v takovém případě přeruší řízení až do vyřízení podnětu státního zástupce k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení.

K čl. III, bodům 1 a 2 (novelizace správního řádu):

Podle platného § 65 spr.ř. nadřízený správní orgán rozhoduje po přezkoumání napadeného rozhodnutí jen tehdy, jestliže ho zruší nebo změní. Jinak postupuje podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, a osobu, která dala k přezkoumání podnět, jen vyrozumí.

Protože státní zástupce bude jednat ve státním nebo veřejném zájmu (v zájmu legality), je opodstatněný návrh, aby v případě svého negativního stanoviska nadřízený správní orgán vydal rozhodnutí. Na rozdíl od dřívější úpravy se však nenavrhuje, aby bylo připuštěno podání dalšího opravného prostředku uvnitř státní správy, neboť k dalšímu přezkoumání zákonnosti je příslušný obecný soud ve správním soudnictví.

Zákon o správním řízení (správní řád) obsahuje dosud nezrušené ustanovení upravující řízení o protestu prokurátora (§ 69). K tomuto ustanovení však nelze podle § 44 zákona o státním zastupitelství přihlížet. Navrhuje se proto nové znění § 69, v němž se promítne navržené nové ustanovení § 5a zákona o státním zastupitelství (čl. I, bod 2 návrhu).

Státní zástupce bude moci navrhnout opatření ke konání správního řízení a rozhodnutí ve věci, zjistí­li, že příslušný správní orgán je nečinný. Návrh bude adresovat orgánu, který je jinak oprávněn rozhodnout o odvolání (odvolacímu orgánu).

V obou navržených případech rozšířené působnosti má státní zástupce oprávnění a povinnosti příslušející účastníkům řízení (s výjimkou úkonů, které může vykonat jen účastník právního vztahu).

K čl. IV (novelizace trestního řádu):

V souvislosti s vyčleněním státního zastupitelství z resortu spravedlnost se navrhuje, aby oprávnění podávat stížnosti pro porušení zákona v trestních věcech bylo svěřeno nejvyššímu státnímu zástupci (místo členu vlády ­ ministru spravedlnosti). Tato změna se promítne v ustanoveních § 266, § 272, § 275 odst. 4 a § 276 tr.ř.

Novou úpravou se právně potvrzuje současný faktický stav, kdy podněty ke stížnostem pro porušení zákona zpracovává státní zastupitelství. K jeho návrhu sice formálně stížnost podává ministr spravedlnosti, ale před Nejvyšším soudem ji opět zastupuje státní zástupce. Navrhovaná úprava znamená též podstatné zvýraznění nezávislosti orgánů činných v trestním řízení a odbornosti v jejich rozhodování, protože vylučuje eventuální politicky motivované zásahy ze strany člena vlády.

K čl. V (novelizace zákona o zřízení ministerstev):

V § 11 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění zák. č. 285/1993 Sb., se stanoví, že ministerstvo spravedlnosti je ústředním orgánem státní správy pro státní zastupitelství.

Protože se navrhuje podřídit státní zastupitelství vládě, je třeba toto ustanovení zrušit. Státní správu soustavy státních zastupitelství bude vykonávat nejvyšší státní zástupce, který bude mít postavení vedoucího ústředního orgánu. Tato skutečnost se vyjadřuje v navrženém novém § 13 zákona o státním zastupitelství a projeví se ve všech vztazích vyplývajících z této změny (např. v hospodaření podle státního rozpočtu podle § 10 rozpočtových pravidel republiky č. 576/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů).

Navržená změna v postavení státního zastupitelství v soustavě státních orgánů a v jeho působnosti je v souladu s mezinárodními standardy ochrany práv a zájmů fyzických a právnických osob i státu.

Navrhovaná úprava bude mít mimořádný pozitivní význam pro upevnění zákonnosti v činnosti správních orgánů, pro ochranu oprávěných zájmů státu a pro posílení právní jistoty občanů. V její realizaci však v podstatě půjde jen o dílčí organizační změny, s nimiž budou spojeny minimálmí nároky na státní rozpočet. Nebude třeba vytvářet novou instituci s komplikovanými vnějšími vztahy, zabezpečovat budovy a nebytové prostory, sestavovat nový úřednický aparát apod.

Nová agenda státního zastupitelství bude akcesorická k jeho dosavadní činnosti. Náklady spojené s novou činností budou proto postatně nižší, než např. odhadované náklady na činnost veřejného ochránce práv.

V Praze dne 27. 1.1997.