Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

Nejvyšší kontrolní úřad předkládá Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky stanovisko k návrhu státního závěrečného účtu za rok 1996 (dále jen "Stanovisko") podle ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Stanovisko obsahuje přehled poznatků, připomínek a doporučení vzešlých ze sledování rozpočtového hospodaření v uplynulém roce a z výsledků kontrolní činnosti, hodnotí a vyjadřuje se zejména k celkovému výsledku rozpočtového hospodaření za loňský rok, k vývoji příjmů a výdajů státního rozpočtu a k účinnosti provedených úprav státního rozpočtu, k rozpočtovému hospodaření v kapitolním členění, k vývoji státních finančních aktiv a pasiv a vývoji státní zadluženosti.

Úvod

Makroekonomický rámec, v němž se uskutečňovalo fiskální hospodaření roku 1996, byl charakterizován poklesem míry inflace (dosud nejnižší inflace v celém transformačním období), růstem HDP o 4,4% proti roku předešlému nejprve růstem a později poklesem dynamiky průmyslu, růstem stavební výroby, avšak při nižší dynamice než průmysl, zemědělstvím v podstatě stagnujícím na úrovni roku 1995, mírným zvýšením nezaměstnanosti a velkým, 160-miliardovým deficitem obchodní bilance. Rozpočtové hospodaření poprvé projevilo zjevné tendence ke schodkovému výsledku. Fiskální schodek mohl být výrazně horší nebýt opatření, regulačních kroků a nestandardních operací vlády zejména v závěru roku. Díky nim se výsledek státního rozpočtu přiblížil hodnotám vyrovnaného rozpočtu.

Poznatky, připomínky, doporučení

Po posouzení návrhu státního závěrečného účtu České republiky za rok 1996 (dále jen "návrh SZÚ") a v návaznosti na sledování zejména vývoje rozpočtového hospodaření a jeho pokladního plnění, na stanoviska k průběžnému plnění státního rozpočtu za jeho jednotlivá čtvrtletí a především v návaznosti na výsledky kontrolních akcí vykonaných v uplynulém roce a počátkem letošního dospěl NKÚ k následujícím poznatkům, připomínkám a doporučením.

1. Úprava příjmů státního rozpočtu provedená vládou v srpnu 1996 na jedné straně realisticky předvídala nesplnění rozpočtu u daně z příjmů právnických osob, spotřebních daní a příjmů z vládních úvěrů. Naproti tomu zvýšení dalších rozpočtovaných příjmů, které mělo alespoň částečně kompenzovat uvedené úpravy, se vesměs ukázalo jako neodůvodněné a znamenalo nesplnění upraveného rozpočtu, u pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti se dokonce prohloubilo nesplnění rozpočtu.

2. V komentáři k plnění daně z přidané hodnoty je poprvé uváděna tabulka zachycující rostoucí záporné saldo DPH vybírané finančními úřady ve srovnání s kladným saldem u celních úřadů. Podle názoru NKÚ nelze tento problém vysvětlit pouze vývojem obchodní bilance, ale také četnými případy neoprávněného uplatňování nároku na odpočet DPH na vstupu, daňovými podvody při vývozu apod. NKÚ opakovaně doporučuje provést hlubší analýzu této problematiky včetně mezinárodního srovnání.

3. V pasáži věnované činnosti celních úřadů je sice vyčíslen dopad krachu Kreditní banky Plzeň a České banky na příjmy státního rozpočtu, chybí zde však informace o přijatých opatřeních.

4. Klesající výnos daně z příjmů právnických osob souvisí nejen s rostoucími úlevami pro poplatníky této daně a jejich schopností využívat všechny cesty k minimalizaci daňové povinnosti, ale také s nejednoznačností zákona o daních z příjmů, s rozdílným přístupem k uplatňování některých ustanovení daňových zákonů v praxi a také s nedostatečnou kontrolní činností správců této daně.

5. Rostoucí problémy se projevují v inkasu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, kde přes rychlý růst mezd nebyl splněn ani původně schválený rozpočet a dlužné pojistné vzrostlo o 8,22 mld. Kč na celkovou částku 21,99 mld. Kč. Příčinou jsou jak legislativní změny, zejména právní nárok dlužníků na splátkový režim a nízké penále a pokuty, tak nejasnosti při postupu vůči neplatičům pojistného, nízké inkaso pojistného od osob samostatně výdělečně činných apod.

6. NKÚ považuje za nedostatečnou analýzu plnění skupiny tzv. nedaňových příjmů, zejména neplnění příjmů rozpočtových organizací, nulových odvodů České národní banky a neplnění ostatních příjmů, které představují různorodé položky v celkovém objemu 10,35 mld. Kč a jejichž nesplnění dosáhlo 1,35 mld. Kč.

7. Celkové výdaje schváleného státního rozpočtu na rok 1996 byly provedenými úpravami na základě usnesení vlády č. 441 ze dne 28. srpna 1996 sníženy o 6,64 mld. Kč proti objemům stanoveným zákonem č. 305/1995 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1996. Tato úhrnná úprava, provedená v návaznosti na souvztažné snížení celkových příjmů, byla podrobněji rozčleněna na snížení ostatních věcných výdajů (-2 100 734 tis. Kč), ostatní úpravy (-1 149 632 tis. Kč), investičních výdajů (-3 174 459 tis. Kč) a dalších výdajů (viz Příloha ke Zprávě vlády o plnění státního rozpočtu České republiky za I. pololetí 1996). Ve Zprávě vlády k návrhu SZÚ není obsažena analýza, zda skutečně čerpané výdaje odpovídaly tomuto podrobnějšímu rozdělení celkového snížení výdajů podle usnesení vlády č. 441 z roku 1996, které bylo promítnuto i do jednotlivých rozpočtových kapitol.

8. Celkové výdaje státního rozpočtu upraveného podle usnesení vlády č. 441 byly celou řadou dalších následujících úprav, přesunů a rozpočtových opatření, jak je ve Stanovisku zmíněno, opět zvýšeny. Tyto všechny provedené změny představují úhrnné snížení celkových výdajů o 2,14 mld. Kč proti objemu výdajů stanovenému zákonem č. 305/1995 Sb. V porovnání s takto upraveným státním rozpočtem nebyly výdaje ve skutečnosti čerpány v rozsahu 11,12 mld. Kč, který více než sedminásobně převyšuje vykázaný rozpočtový schodek. Jak ze Zprávy vlády k návrhu SZÚ vyplývá, úspor na celkových výdajích státního rozpočtu bylo docíleno především díky vývoji v neinvestiční sféře (včetně transferů domácnostem), jejíž výdaje nebyly čerpány ve výši 9,7 mld. Kč, zatímco kapitálové (investiční) výdaje byly ve svém souhrnu nižší o 1,4 mld. Kč. K tomu NKÚ připomíná, že rozdíl mezi skutečně vynaloženými investičními výdaji a jejich schváleným rozpočtem představuje -15,1 mld. Kč (část E, tab. č. 1 návrhu SZÚ). Ve Zprávě vlády návrhu SZÚ však není vyhodnoceno, které rozhodující potřeby, na základě nichž byl rozpočtovými opatřeními rozpočet výdajů upraven, a to v celém rozsahu nečerpaných výdajů, nebyly uspokojeny, z jakých příčin, včetně důsledků nenaplněných nezbytných materiálních a finančních potřeb ve vztahu k funkcím, které mají plnit a zda a v jaké výši tyto nečerpané, resp. pozastavené výdaje zatíží výdaje státního rozpočtu na rok 1997.

9. Úroveň státního rozpočtu na rok 1996 na příjmové i výdajové straně byla částečně ovlivněna převodem části přebytku z rozpočtového hospodaření za rok 1995, který schválila Poslanecká sněmovna usnesením č. 64 ze dne 2. 10. 1996 k vládnímu návrhu SZÚ ČR za rok 1995. Podle tohoto usnesení měla být mj. částka 1,70 mld. Kč převedena do příjmů kapitoly Všeobecná pokladní správa (dále jen "kapitola VPS") a použita k posílení rezervy na platbu státu do zdravotního pojištění s určením k úhradě dopadu vyplývajícího ze zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Výdaje hrazené ze státního rozpočtu na pojištěnce, za které je plátcem pojistného stát, posílené o zmíněných 1,70 mld. Kč, byly vyčerpány. Přitom však zákonem schválené výdaje na platby státu do systému zdravotního pojištění byly usnesením vlády č. 441 z důvodu nižšího než rozpočtovaného počtu pojištěnců (o cca 150 tis. osob) o 0,70 mld. Kč sníženy. NKÚ proto doporučuje vyhodnotit věcné užití těchto prostředků.

10. Dosud platná rozpočtová pravidla umožňují stav, ve kterém nadměrnou četností prováděných rozpočtových opatření, včetně různých přesunů rozpočtovaných výdajů, a na to navazujícími změnami schválených ukazatelů v oblasti neinvestičních i investičních výdajů dochází k zneprůhlednění vztahů uvnitř rozpočtu.

U některých ukazatelů, jako jsou příspěvky na činnost příspěvkovým organizacím a ostatní dotace a příspěvky, nebyly ve schváleném rozpočtu kapitoly VPS stanoveny pro tyto účely příslušné objemy a zvýšení jejich rozpočtu provedenými přesuny není transparentní.

11. V návrhu SZÚ je u některých ukazatelů patrná nekompatibilita s údaji, které byly schváleny zákonem o státním rozpočtu na rok 1996.

Jak ze Zprávy vlády, část III, bod 1 vyplývá, investiční výdaje a dotace jako celek byly ve vztahu k upravenému rozpočtu čerpány na 97,0%. NKÚ v této souvislosti upozorňuje na nesoulad údajů o objemech investičních výdajů ze státního rozpočtu, kdy do těchto výdajů v rámci schváleného rozpočtu (61,48 mld. Kč) jsou zahrnovány i dotace a návratné finanční výpomoci poskytované obcím, což je v souladu se zákonem č. 305/1995 Sb. (přílohy č. 1, č. 4, č. 5 a č. 6 k zákonu č. 305/1995 Sb.), avšak do upraveného rozpočtu a skutečnosti byly zahrnuty pouze objemy investičních výdajů bez objemů poskytnutých obcím.

Podle dalšího zjištění v Přehledu závazných ukazatelů, kapitol státního rozpočtu za rok 1996 - část E návrhu SZÚ, tabulka č. 6b) - uvedené objemy "Individuálních investičních dotací" (bez kapitoly VPS) ve sloupci "Schválený rozpočet" ve svém úhrnu nesouhlasí s objemem těchto dotací schváleným zákonem č. 305/1995 Sb. (Příloha č. 6 k zákonu č. 305/1995 Sb.), který je o 1 273 300 tis. Kč nižší (17 282 100 tis. Kč - 16 008 800 tis. Kč = 1 273 300 tis. Kč).

Rovněž uvedené objemy systémových investičních dotací (bez kapitoly VPS) ve sloupci "Schválený rozpočet" ve svém úhrnu nesouhlasí s objemem těchto dotací schváleným zákonem č. 305/1995 Sb., který je o 293 200 tis. Kč nižší (32 912 367 tis. Kč - 32 619 167 tis. Kč = 293 200 tis. Kč).

12. Již několik let po sobě upozorňuje NKÚ, že se nevyčíslují v návrhu SZÚ celkové výdaje na státní správu. V dokumentu jsou sice rozebírány závazné limity regulace počtu zaměstnanců a mzdových výdajů, avšak uvedeny nejsou žádné věcné výdaje investiční a neinvestiční povahy, které by poskytly představu o nákladech na chod státní správy a které by zároveň dovolily posoudit vývoj v této oblasti výdajů státu v několika po sobě jdoucích obdobích.

13. Každoročně dochází ve státním rozpočtu k relativně velkým úpravám z důvodu přechodu rozpočtových organizací na formu organizací příspěvkových. Tyto přechody vedou ke snižování rozpočtových příjmů a zároveň představují zvýšené nároky na výdajovou stranu rozpočtu. Zatím se neprojevil očekávaný pozitivní rozpočtový efekt.

14. Kapitálové výdaje prokazují několik let po sobě výrazný nárůst v posledním čtvrtletí rozpočtového období, zatímco po většinu roku jsou čerpány podproporcionálně. Nejinak tomu bylo i v uplynulém roce. Argumentuje se sice sezónností, avšak její příčiny se neanalyzují. Zvýšené čerpání investičních výdajů koncem roku skrývá v sobě nebezpečí nehospodárnosti, k níž v této oblasti podle poznatků NKÚ stále dochází.

15. Loňský rok přinesl s sebou jisté uvolnění rozpočtové kázně ve mzdové oblasti, jak o tom svědčí např. překročení závazného limitu objemu mzdových prostředků v některých kapitolách (Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo spravedlnosti, Správa státních hmotných rezerv). Jiným porušením je čerpání mzdových prostředků v rozpočtovém roce na úkor roku následujícího. Došlo k tomu v resortu Ministerstva vnitra, které použilo část mzdových prostředků r. 1996 na úhradu mzdových nároků r. 1995 (bez souhlasu Ministerstva financí). V těchto případech došlo k porušení obecně závazných právních předpisů.

16. NKÚ upozorňuje na některé nedostatky, které zjistil v rámci kontroly hospodaření s prostředky státního rozpočtu kapitoly Ministerstvo zdravotnictví (kontrolní akce č. 95/26), jež nebyly odstraněny a přetrvávaly i v rozpočtovém hospodaření roku 1996.

17. NKÚ dále upozorňuje, že dochází k opakování nedostatků a k porušování právních předpisů, na které poukázal v rámci kontroly hospodaření s prostředky státního rozpočtu kapitoly Ministerstvo spravedlnosti vyčleněnými na zabezpečení vybraných ústavů a zařízení Vězeňské služby (kontrolní akce č. 95/17) a v rámci kontroly hospodaření s prostředky státního rozpočtu určenými pro vzdělávací zařízení v působnosti Ministerstva vnitra (kontrolní akce č. 96/27).

18. NKÚ je toho názoru, že nárůst dotací a příspěvků soukromým školám v r. 1996 o 1,0 mld. Kč (o 100,0%) proti r. 1995 vyžaduje, aby Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vyhodnotilo efektivnost a hospodárnost takto vynaložených prostředků ze státního rozpočtu a výsledky tohoto posouzení využilo v návrhu úprav státního rozpočtu na rok 1997 a při návrhu státního rozpočtu na rok 1998.

19. NKÚ doporučuje zpřehlednit rozbor vývoje státních finančních aktiv a pasiv, který obsahuje řadu technických detailů, přičemž zde chybí odpověď na základní otázky, jako je dodržování limitů stanovených státním rozpočtem pro emisi státních dluhopisů na úhradu jistin státního dluhu a rozpočtovými pravidly pro emisi státních pokladničních poukázek k překonání dočasné neshody mezi příjmy a výdaji státního rozpočtu.

20. V hospodaření s prostředky tzv. "Zvláštního účtu důchodového pojištění" nebylo dodrženo příslušné ustanovení zákona č. 576/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech republiky, které vymezuje účelové použití prostředků tohoto účtu. Zjištěný rozdíl mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a výdaji na dávky tohoto pojištění včetně výdajů spojených s výběrem pojistného a výplatou dávek ve výši 4 384 mil. Kč byl použit na jiné účely a Poslanecké sněmovně se navrhuje převést na uvedený účet. chybějící prostředky ze státních finančních aktiv vytvořených z přebytků rozpočtového hospodaření v letech 1994 a 1995, a to až po 31. 10. 1997.

1. Hospodaření státního rozpočtu v roce 1996

1. 1. Celkové výsledky hospodaření státního rozpočtu v roce 1996

Státní rozpočet České republiky na rok 1996, schválený Parlamentem ČR zákonem č. 305/1995 Sb., stanovil celkový objem příjmů a výdajů jako vyrovnaný ve výši 497,6 mld. Kč. Záměrem rozpočtové a finanční politiky v roce 1996 bylo, obdobně jako v roce 1995, zabezpečit vyrovnanost státního rozpočtu jako významného nástroje celkové ekonomické stability a nezvyšování státního dluhu. Další omezení vlivu státu v ekonomice mělo být dosaženo snížením podílu výdajů státního rozpočtu na hrubém domácím produktu a snížením objemu prostředků přerozdělovaných přes státní rozpočet. Podpora ekonomického růstu měla být v rámci rozpočtové a finanční politiky vyjádřena dalším poklesem podílu daňových příjmů na vytvořeném hrubém domácím produktu a snížením sazby pojistného sociálního zabezpečení, čímž měly být posíleny disponibilní zdroje podniků a domácností.

Schválený rozpočet na rok 1996 předpokládal výraznější růst investičních výdajů, podporu vybraných priorit, zejména infrastrukturních investic, zvýšení výdajů na vědu a výzkum, bezpečnost a nové formy podpory bytové výstavby.

Úpravy ukazatelů schváleného státního rozpočtu na rok 1996, které byly v roce 1996 provedeny, byly objemově nižší než obdobné úpravy provedené ve státním rozpočtu na rok 1995. Souhrnné úpravy na příjmové a výdajové straně schváleného státního rozpočtu, provedené na základě usnesení vlády č. 441, zákona č. 272/1996 Sb. (tzv. kompetenčního zákona), a další rozpočtová opatření v rámci zmocnění daného vládě, resp. ministru financí podle § 3 zákona č. 305/1995 Sb. a § 13 odst. 4 zákona č. 576/1990 Sb., a včetně přesunů provedených v rámci zmocnění v jednotlivých rozpočtových kapitolách, představovaly celkové snížení příjmů i výdajů o 2,1 mld. Kč, tj. o 0,4% v porovnání s objemy schválenými zákonem č. 305/1995 Sb. Pro porovnání lze uvést, že souhrnné úpravy ukazatelů schváleného státního rozpočtu na rok 1995 představovaly zvýšení objemu příjmů o 34,51 mld. Kč (o 8,4%) a výdajů o 25,21 mld. Kč (o 6,1%). Úpravy schváleného státního rozpočtu na rok 1996 se týkaly většiny příjmových a výdajových položek státního rozpočtu a výrazně poznamenaly průběh rozpočtového hospodaření.

Rozhodující změnou ve státním rozpočtu na rok 1996 jsou úpravy provedené na základě usnesení vlády č. 441, jimiž byly souvztažně sníženy příjmy i výdaje státního rozpočtu o 6,6 mld. Kč proti objemům stanoveným zákonem č. 305/1995 Sb. Tyto úpravy ve svém souhrnu představovaly na příjmové straně snížení nedaňových příjmů o 4,7 mld. Kč, daňových příjmů o 3,0 mld. Kč a zvýšení příjmů z pojistného na sociální zabezpečení o 1,0 mld. Kč. Celkové snížení rozpočtových výdajů provedené na základě usnesení vlády č. 441 představovalo 9,3 mld. Kč, z toho plošné pětiprocentní snížení neinvestičních i investičních výdajů jednotlivých rozpočtových kapitol 4,2 mld. Kč, snížení některých výdajů kapitoly VPS 4,0 mld. Kč, neinvestičních dotací podnikatelským subjektům 0,6 mld. Kč a snížení mzdových výdajů a pojistného 0,4 mld. Kč. Naproti tomu některé výdaje byly úpravou zvýšeny, a to v souhrnném objemu o 2,7 mld. Kč.

Kromě uvedeného byly provedeny některé další úpravy a korekce formou rozpočtových opatření, které představovaly zvýšení příjmů i výdajů vládou upraveného rozpočtu v rozsahu 4,5 mld. Kč a v rámci úprav byla na výdajové straně státního rozpočtu provedena i řada přesunů jednak mezi neinvestičními a investičními výdaji, jednak mezi výdaji zahrnutými původně v kapitole VPS a výdaji zahrnutými v ostatních částech rozpočtu.

Další úpravy - bez dopadu na celkové příjmy a výdaje státního rozpočtu - byly provedeny v návaznosti na zákon č. 272/1996 Sb., kdy v závěru roku bylo zrušeno 5 dosavadních ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy a zřízeny 4 nové ústřední orgány. Největší změny a úpravy ukazatelů státního rozpočtu byly spojeny se zrušením bývalého Ministerstva hospodářství, jehož působnost byla přenesena na celkem 7 jiných ústředních orgánů.

Výše uvedenými úpravami byly příjmy i výdaje státního rozpočtu stanoveny v objemu 495,50 mld. Kč.

Ve skutečnosti dosažené celkové příjmy státního rozpočtu v roce 1996 ve výši 482,80 mld. Kč byly o 12,68 mld. Kč nižší než jejich upravený objem po všech změnách a byly inkasovány pouze v úrovni 97,4% upraveného rozpočtu. Výdaje v porovnání s jejich upraveným objemem byly nedočerpány v rozsahu 11,12 mld. Kč, což ve vztahu k upravenému rozpočtu po všech změnách představuje čerpání na 97,8%. Výsledkem je celkový schodek hospodaření státního rozpočtu ve výši -1,56 mld. Kč. Z globálního hlediska byl výsledek hospodaření státního rozpočtu o 8,79 mld. Kč horší než výsledek za rok 1995, avšak bez promítnutí vlivu inflace. Nebyl tak naplněn předpoklad očekávané skutečnosti vyrovnaného státního rozpočtu za rok 1996 při přípravě státního rozpočtu na rok 1997. Schodek však nelze přeceňovat, neboť představuje pouze 0,3% objemu schváleného a rovněž tak i upraveného státního rozpočtu na rok 1996.

Dosažený výsledek hospodaření státního rozpočtu je nutné posuzovat ale i v souvislosti se stavem prostředků na tzv. "Zvláštním účtu důchodového pojištění". Do § 18 rozpočtových pravidel (tj. zákona č. 576/1990 Sb.) byl zákonem č. 160/1995 Sb., kterým se mění a doplňují některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém pojištění, doplněn s účinností od 1. 1. 1996 odstavec 2, který stanoví:

"Součástí státních finančních aktiv je "Zvláštní účet důchodového pojištění", na kterém se vedou prostředky vzniklé jako rozdíl mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a výdaji na dávky důchodového pojištění včetně, výdajů spojených s výběrem pojistného na důchodové pojištění a výplatou dávek důchodového pojištění podle stavu ke dni 31. prosince příslušného rozpočtového roku...".

Ministerstvo financí sice v návrhu SZÚ v části C, oddíl IV. na str. 103 - 105 vyčíslilo výše uvedený rozdíl ve výši 4 383 963 tis. Kč, avšak neuvádí tento stav na účtě v bilanci státních finančních aktiv. Naopak ve vládním návrhu usnesení Poslanecké sněmovny je obsažen návrh na převedení této částky na Zvláštní účet důchodového pojištění ze státních finančních aktiv vytvořených z přebytků rozpočtového hospodaření v letech 1994 a 1995, a to až po 31. 10. 1997. Tím Ministerstvo financí nedodrželo ustanovení § 18 odst. 2 platného zákona o rozpočtových pravidlech o účelovém použití prostředků uvedeného účtu a snížilo vykázaný schodek státního rozpočtu za rok 1996. Bez tohoto opatření by výsledný schodek dosáhl výše 5 946 mil. Kč.

Výdaje státního rozpočtu postupně upravované v závislosti na vývoji rozpočtových příjmů z původních 497,64 mld. Kč na konečných 495,50 mld. Kč vykázaly čerpání v objemu 484,38 mld. Kč (97,8%). Nedočerpané zůstaly jak běžné výdaje ústředních orgánů celkem (97,5%), tak i kapitálové výdaje (97,0%), které představují přibližně osminu běžných výdajů (rozpočet po všech změnách i skutečnost 12,3%). Transfery do místních rozpočtů byly poskytnuty ve shodné výši s jejich upraveným rozpočtem (59,44 mld. Kč).

Pokud jde o rovnoměrnost vývoje plnění státního rozpočtu, je možno konstatovat, že v 1. a 3. čtvrtletí se rovnoměrněji vyvíjelo inkaso příjmů v porovnání s čerpáním výdajů a byl dosažen přebytek příjmů nad výdaji, zatím co ve 2. a 4. čtvrtletí při rovnoměrnějším vývoji inkasa příjmů naopak výdaje převýšily příjmy. Obdobně jako v předchozích letech byl i v roce 1996 podíl 4. čtvrtletí na celoročním plnění příjmů i výdajů nejvyšší, avšak na výdajové straně státního rozpočtu byl nižší než v roce 1995 a 1994, zejména v důsledku opatření přijatých vládou v závěru roku 1996 (odklady některých plateb z kapitoly VPS a předčasná úhrada půjček poskytnutých Fondu pojištění vkladů v úhrnné výši 3,2 mld. Kč a vázání investičních výdajů v kapitole Ministerstva dopravy a spojů ve výši 1,0 mld. Kč). Kromě těchto opatření byl kolísavý výsledek rozpočtového hospodaření v průběhu 4. čtvrtletí (ke konci října přebytek 1,25 mld. Kč, ke konci listopadu schodek -2,98 mld. Kč, ke konci prosince schodek -1,56 mld. Kč) ovlivněn i posílením příjmové strany o převod prostředků z přebytku státního rozpočtu za rok 1995 ve výši 1,8 mld. Kč podle rozhodnutí Poslanecké sněmovny.

Podrobnější hodnocení jednotlivých příjmových a výdajových položek státního rozpočtu je uvedeno v dalších částech Stanoviska, v nichž je interpretováno s vazbou na příslušné kontrolní akce, uskutečněné NKÚ.

1. 2. Vývoj příjmů státního rozpočtu a účinnost provedených úprav v příjmové části státního rozpočtu

Objem celkových příjmů státního rozpočtu k 31. 12. 1996 (včetně dodatků k 16. 1. 1997) činil 482,82 mld. Kč, tj. o 12,68 mld. Kč méně ve srovnání s upraveným rozpočtem (po všech změnách). Propad vůči původnímu schválenému rozpočtu činil -14,82 mld. Kč. Ve srovnání se stavem k 31. 12. 1996 (bez dodatků) se po dodatcích změnily celkové příjmy státního rozpočtu jen minimálně, a to o +0,02 mld. Kč (v roce 1995 činil tento rozdíl +1,50 mld. Kč, v roce 1994 +1,05 mld. Kč).

Z jednotlivých příjmových položek došlo k nejvýznamnější úpravě původního schváleného rozpočtu u daně z příjmů právnických osob (snížení o 6,3 mld. Kč) a jedině touto změnou bylo docíleno splnění jejího rozpočtovaného objemu. I další dvě úpravy rozpočtu směrem dolů (u spotřebních daní a u příjmů z vládních úvěrů) v podstatě správně předvídaly pravděpodobnost nesplnění původního schváleného rozpočtu. Naproti tomu změny rozpočtu v obráceném směru, kterými zřejmě měla být alespoň částečně vykompenzována výše uvedená snížení rozpočtových příjmů, se vesměs ukázaly jako neodůvodněné a u příslušných položek (daň z přidané hodnoty, daň z příjmů fyzických osob, majetkové daně a cla) ve svém důsledku znamenaly nesplnění upraveného rozpočtu, zatímco rozpočet v původní výši by byl splněn. U pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti pak provedené úpravy (navýšení rozpočtu o 1,2 mld. Kč) znamenaly prohloubení nesplnění rozpočtu.

Stanovené termíny splatnosti některých významných příjmových položek způsobily - stejně jako v předchozích letech - určitou nerovnoměrnost ve vývoji celkových příjmů státního rozpočtu v průběhu roku. Výrazně podprůměrné byly celkové příjmy státního rozpočtu v 1. čtvrtletí 1996, a to jednoznačně v souvislosti s hlubokým únorovým propadem v inkasu daně z přidané hodnoty, který se každoročně opakuje. Nejvyšší měsíční úrovně inkasa bylo dosaženo v prosinci (kdy výnosy všech hlavních příjmových položek překročily odpovídající alikvotní podíl) a výrazně nadprůměrné byly i výnosy měsíců června, července a října (zejména v souvislosti s vývojem inkasa daně z příjmů právnických osob a daně z přidané hodnoty). První kalendářní čtvrtletí se na celoročních příjmech podílelo 22,3%, podíly druhého a třetího čtvrtletí byly blízké alikvotě (25,2% a 24,5%) a podíl čtvrtého čtvrtletí dosáhl 28,0%.

Ve srovnání s rokem 1995 byly v roce 1996 celkové příjmy státního rozpočtu vyšší o 42,85 mld. Kč, resp. o 9,7% (uvedené údaje znamenají určité zpomalení tempa růstu, neboť meziroční nárůst 1995/1994 činil + 49,46 mld. Kč, tj. +12,7%). Nejvýznamnější podíl na celkovém meziročním nárůstu 1996/1995 mělo pojistné na sociální zabezpečení (+20,00 mld. Kč, tj. +13,0%) a daň z přidané hodnoty (+14,51 mld. Kč, tj. +15,3%). Výrazně vzrostl i objem daně z příjmů fyzických osob (+21,24 mld. Kč), avšak zde se jednalo v rozhodující míře o vliv změn v rozpočtových pravidlech. Tento vliv působil také na změnu výnosu daně z příjmů právnických osob, kde naopak došlo k výraznému meziročnímu poklesu (-15,62 mld. Kč). Nadprůměrný, tj. vyšší než +9,7%, byl meziroční nárůst výnosů daní majetkových a cla, avšak vykázané přírůstky v absolutních hodnotách byly méně významné. Spotřební daně (s meziročním nárůstem +8,0%) byly pod průměrem celkového ročního přírůstku příjmů státního rozpočtu.

Za hlavní tendenci ve vývoji struktury celkových příjmů státního rozpočtu dle objemově nejvýznamnějších příjmových položek je možno nadále pokládat trvalý vzestup podílu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, který se projevuje po celou dobu platnosti nové daňové soustavy. Podíl této položky stoupl z 30,4% v roce 1993 až na 36,1% v roce 1996. Na rozdíl od předchozích let nepokračoval již pokles podílu daňových příjmů na celkových příjmech, naopak došlo k jeho mírnému nárůstu (z 58,0% v r. 1995 na 58,6% v r. 1996). Z jednotlivých daňových příjmů stoupl v roce 1996 ve srovnání s rokem 1995 poměrně výrazně podíl daně z přidané hodnoty, a to z 21,5% na 22,6%. Podíly ostatních hlavních daňových příjmů nevykázaly významnější meziroční změnu (pokud jako s jednou položkou je uvažováno s celkovým výnosem daní z příjmů). K výraznějšímu meziročnímu poklesu podílu došlo pouze u nedaňových příjmů (z 6,9% na 5,3%).

V předkládaném návrhu SZÚ, část C lze kladně hodnotit zařazení speciální kapitoly věnované vývoji daňových nedoplatků (na chybějící vyčíslení daňových nedoplatků včetně analýzy jejich vývoje upozorňoval NKÚ ve svém stanovisku k návrhu SZÚ ČR za rok 1995). Z údajů uvedených v tabulce č. 19 na str. 32 vyplývá nepříznivá tendence stále se zhoršující relace mezi vývojem daňových příjmů na jedné straně a daňových nedoplatků na straně druhé: meziroční nárůst daňových nedoplatků 96/95 činil již +37,8%, zatímco daňové příjmy veřejných rozpočtů vzrostly pouze o 9,1%. V předkládaném návrhu SZÚ v části C je popsán jev spekulativní platební neschopnosti a obecně formulováno upozornění na nutnost úprav v Obchodním zákoníku. Nabízí se otázka, jak dlouho je tato nutnost úprav příslušných právních norem známá a v jaké fázi se potřebná novelizace v současné době nachází, resp. kdo konkrétně je za ni zodpovědný. Je zřejmé, že každé zbytečné prodlení znamená značné ztráty pro státní rozpočet. V této souvislosti je poněkud zavádějící závěrečná věta zmíněné kapitoly o pouze nepřímém vlivu daňových nedoplatků na příjmy státního rozpočtu.

Daň z přidané hodnoty

Inkaso daně z přidané hodnoty dosáhlo v roce 1996 úrovně 109,31 mld. Kč, což je výrazně nejvyšší objem ze všech daňových příjmů státního rozpočtu. Dosažený výnos byl téměř přesně na úrovni původního schváleného rozpočtu, resp. jej překročil o 0,24 mld. Kč. Tyto výsledky prokázaly, že úprava rozpočtu daně z přidané hodnoty směrem nahoru (+2,1 mld. Kč, resp. +2,4 mld. Kč všechny změny), provedená v průběhu roku, nebyla opodstatněná.

Proti roku 1995 byl celkový výnos daně z přidané hodnoty vyšší o 14,51 mld. Kč (tj. o 15,3%), což představuje největší meziroční nárůst výnosu DPH za celou dobu trvání nové daňové soustavy (94/93: +8,75 mld. Kč neboli +11,3%, 95/94: +8,93 mld. Kč neboli +10,4%). Tento vzestup zřejmě souvisel v rozhodující míře s nárůstem spotřeby a případně s mírným posunem ve struktuře spotřeby směrem ke zboží zatíženému vyšší sazbou.

Ve vývoji inkasa daně z přidané hodnoty v průběhu roku 1996 se stejně jako v předchozích letech projevily výrazné výkyvy jak v rámci jednotlivých čtvrtletí, tak v rámci celého roku. V průběhu jednotlivých kalendářních čtvrtletí byly pravidelně nejnižší výnosy ve druhém měsíci, a to v souvislosti s vracením nadměrných odpočtů plátcům se čtvrtletním zdaňovacím obdobím, zatímco nejvyšších výnosů bylo pravidelně dosahováno v měsíci prvním. Uvedené výkyvy navíc ještě dosahovaly rozdílné hloubky v průběhu roku: jednoznačně nejnižší měsíční inkaso DPH připadalo na měsíc únor a naopak výrazně nejvyššího výnosu z celého roku bylo v letech 1994 - 1996 dosaženo v říjnu.

Na celkovém inkasu daně z přidané hodnoty za rok 1996 ve výši 109,31 mld. Kč se podílela DPH vybíraná celnicemi částkou 133,68 mld. Kč a DPH vybíraná finančními úřady částkou -24,37 mld. Kč. Meziroční tempo růstu 96/95 bylo u obou těchto složek DPH záporných hodnot v případě DPH - vybírané finančními úřady a kladných hodnot u DPH vybírané celnicemi - poměrně vyrovnané (14,6% a 15,2%). Úhrnná hodnota daně vybírané finančními úřady, jež v roce 1996 činila -24,37 mld. Kč, je saldem celkového objemu daně inkasované finančními úřady ve výši 107,20 mld. Kč a celkového objemu u nich uplatněných nadměrných odpočtů ve výši -131,57 mld. Kč. Kladně lze hodnotit nově zařazenou tabulku č. 13 v části C předkládaného návrhu SZÚ, který uvádí toto rozčlenění i za předchozí 2 roky. Jedná se o údaje, které má k dispozici jedině Ministerstvo financí a jež doposud nebylo možno získat z jiných podkladových materiálů ani je odvodit propočtem.

Ve svých stanoviscích k návrhům státního závěrečného účtu v předchozích letech NKÚ opakovaně navrhoval, aby bylo Ministerstvu financí doporučeno vypracovat mezinárodní porovnání podílu výše uvedených základních složek DPH na jejím celkovém výnosu, a to v České republice a ve vybraných zemích, v nichž daň z přidané hodnoty funguje již delší dobu a z jejichž daňové legislativy vycházely zásady našeho zákona o dani z přidané hodnoty. Toto doporučení však dosud nebylo akceptováno.

Spotřební daně

Na rozdíl od předchozích let, kdy roční rozpočet spotřebních daní byl bez problémů překračován, v roce 1996 jejich inkaso (61,17 mld. Kč) nedosáhlo nejen úrovně původního schváleného rozpočtu, ale ani úrovně rozpočtu upraveného, tj. o 1,2 mld. Kč sníženého. Ke splnění schváleného rozpočtu chybělo 1,53 mld. Kč a ke splnění upraveného rozpočtu 0,33 mld. Kč. Ve srovnání s rokem 1995 byl v roce 1996 celkový výnos spotřebních daní vyšší o 4,52 mld. Kč, tj. o 8,0%. Oproti předchozím rokům tedy došlo ke zřetelnému zpomalení meziročního nárůstu (94/93: +6,38 mld. Kč, tj. +16,0%, 95/94: +10,29 mld. Kč, tj. +22,2%).

Mimořádně vysoký meziroční nárůst inkasa spotřebních daní u celních úřadů v roce 1996 (+9,03 mld. Kč, resp. +61,9%) byl v rozhodující míře způsoben metodickou změnou v systému vybírání spotřební daně z cigaret. V důsledku této změny se vývoj výnosu spotřební daně z tabákových výrobků stal z dostupných podkladových materiálů značně neprůhledný, neboť do spotřebních daní vybíraných a vykazovaných celnicemi je od roku 1996 zahrnována i spotřební daň z cigaret vyrobených v tuzemsku a dodaných do tuzemské distribuční sítě.

Z jednotlivých spotřebních daní vykázaly v roce 1996 největší meziroční vzestup výnosu v absolutní hodnotě spotřební daň z tabáku a tabákových výrobků (+2,28 mld. Kč) a spotřební daň z uhlovodíkových paliv a maziv (+2,05 mld. Kč). U spotřebních daní z piva a z vína byla v roce 1996 úroveň inkasa nižší než v roce 1995. Za meziročním nárůstem celkového výnosu spotřební daně z lihu a lihovin (+0,38 mld. Kč, resp. +7,3%) se skrývá zcela protichůdný vývoj části této daně inkasované finančními úřady, tj. z tuzemských výrobků (-0,31 mld. Kč, resp. -6,5%) a části daně inkasované celnicemi, tj. z dováženého zboží (+0,69 mld. Kč, resp. +169%).

Daň z příjmů právnických osob

Inkaso daně z příjmů právnických osob v průběhu roku 1996 výrazně zaostávalo za předpokládaným alikvotním plněním ročního rozpočtu, a proto byl původní schválený rozpočet této daně v srpnu 1996 snížen o 6,3 mld. Kč. V rámci ostatních prováděných úprav státního rozpočtu se jednalo o nejvýznamnější změnu na straně příjmů a jedině díky ní byl u daně z příjmů právnických osob roční rozpočet 1996 splněn, resp. překročen o 0,67 mld. Kč. Dosažené inkaso k 31. 12. 1996 činilo 48,57 mld. Kč, propad vůči původnímu schválenému rozpočtu dosáhl -5,67 mld. Kč.

Výše měsíčních výnosů daně z příjmů právnických osob v průběhu roku 1996 výrazně kolísala, což je dáno platebním kalendářem této daně. Nejvyššího výnosu bylo dosaženo v červnu (8,25 mld. Kč neboli 17,0% celoročního výnosu), kdy vyrovnávali roční daňovou povinnost za rok 1995 plátci povinně podléhající auditu a ti plátci, kteří zadali zpracování daňového přiznání daňovému poradci. Výrazně nadprůměrný byl výnos daně i v prosinci, kdy byly splatné měsíční, čtvrtletní a pololetní zálohy na daň (6,96 mld. Kč, tj. 14,3% celoročního výnosu).

V meziročním porovnání došlo u této daně z hlediska příjmů státního rozpočtu k výraznému poklesu (-15,62 mld. Kč). Jeho rozhodující část byla způsobena změnou v rozpočtových pravidlech: příjmem státního rozpočtu v roce 1996 zůstalo pouze 80% z celkového výnosu daně z příjmů právnických osob. Avšak i proti srovnatelným hodnotám roku 1995 (pro účely meziročního porovnání byly výsledky roku 1995 redukovány na 80%) bylo inkaso této daně nižší o 2,78 mld. Kč, tj. o 5,4%.

Významný vliv na pokles výnosu této daně v roce 1996 měly novely zákonů o daních z příjmů a o rezervách k zjištění základu daně, zejména v nich zakotvená možnost odpisu nedobytných pohledávek do daňově účinných nákladů a snížení maximální sazby daně z 41% na 39%, tj. o dva procentní body. V této souvislosti je ovšem nutné zdůraznit, že není chybou daňových poplatníků, že ve stále větší míře využívají zákonem daných možností, vedoucích ve svém důsledku ke snižování vykazovaných zisků a tím i k minimalizaci daňové povinnosti. Pokud toto ekonomické chování jednotlivých daňových subjektů dosáhlo takové míry, že v úhrnu vedlo k nepřijatelnému poklesu daňového výnosu z hlediska státního rozpočtu, příslušná protiopatření jsou záležitostí zákonodárců.

Jinou otázkou však je neoprávněné krácení základu daně z příjmů právnických osob. Při kontrolních akcích NKÚ je rok od roku zjišťován nárůst objemu průměrného krácení daně připadajícího na jednoho kontrolovaného poplatníka. Poslední kontrolou NKÚ na tomto úseku bylo zjištěno neoprávněné krácení základu daně z příjmů právnických osob za zdaňovací období 1995 u souboru 40 poplatníků celkem ve výši 204,72 mil. Kč, tj. v průměru 5,12 mil. Kč na jednoho poplatníka.

NKÚ již v minulosti poukazoval na to, že správné plnění daňové povinnosti je ztěžováno nejednoznačností zákona o daních z příjmů, jehož aplikace v praxi způsobuje potíže jak na straně poplatníků, tak i pracovníků správce daně. K jednotnému postupu při uplatňování některých ustanovení daňových zákonů je sice vydávána z úrovně MF celá řada sdělení formou pokynů, které však nejsou obecně závazným právním předpisem a svědčí spíše o nepropracovanosti navrhovaných legislativních změn. Aplikace těchto pokynů v praxi je problematická a nemůže rovnocenně nahradit nedostatečnou legislativu.

Kontroly NKÚ také ukazují na nedostatečnou činnost správců daní při zjišťování a prověřování základu daně z příjmů, způsobenou také jejich špatnými personálními a materiálními podmínkami, chybějícím propojením jednotlivých správců daní a dalších státních orgánů apod.