Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

Vysílání v televizních kabelových rozvodech.

K 31. 12. 1995 Rada udělila 66 licencí k provozování vysílání v televizních kabelových rozvodech v České republice (klasický systém kabelových rozvodů, programový kanál, filmový kanál, hotelový kabelový rozvod, magistrátní kanál). Z těchto subjektů si v zákonné lhůtě (90 dnů od účinnosti zákona č. 301/95 Sb.) podalo přihlášku k registraci 50 subjektů (klasický systém kabelových rozvodů, programový kanál, hotelový kabelový rozvod), z nich 4 společnosti musely po zamítnutí první přihlášky podat přihlášku druhou.

Po uplynutí zákonem stanovené lhůty Rada zahájila správní řízení o udělení pokuty za provozování televizního vysílání bez oprávnění s těmi provozovateli, kteří měli udělenou licenci, avšak přihlášku ve stanovené lhůtě nepodali. Po tomto upozornění 6 subjektů přihlášku k registraci podalo s vysvětlením opožděného podání. 10 subjektů dosud přihlášku nepodalo s následujícím odůvodněním:

Novou přihlášku k registraci si dále podalo 11 subjektů, které k 31. 12. 1995 licenci pro nově požadované vysílání neměly.

Rada v období 1. 2. 1996 - 30. 9. 1996 celkově projednala 71 přihlášek k registraci s tímto výsledkem: v 57 případech byla registrace udělena, (viz příloha č.1), 6 přihlášek Rada odmítla, 1 subjekt vzal přihlášku zpět a k 30.9. 1996 je 7 řízení přerušeno.

Jak již bylo výše uvedeno, žádná přihláška nesplňovala při podání náležitosti dle zákona č. 468.91 Sb., v platném znění, proto Rada ve všech případech správní řízení o registraci nejprve přerušila na dobu 20 až 90 dnů. Nedostatky podání přihlášek se týkaly všech údajů dle § 16, odst. 2, písm. a - f, zákona č. 468/91 Sb., v platném znění. Ani poté však nebyly některé přihlášky úplné o Rada řízení opět přerušovala. Z podaných přihlášek bylo zřejmé, že u řady dříve licencovaných společností došlo k významným změnám ve struktuře společnosti, počtu sítí a účastnických zásuvek, programové skladbě atd.

Průběh registračních řízení a jeho kumulace do velmi krátkého časového období je zachycen v Přehledu registrací oprávnění k vysílání v TKR.

V souladu s § 16, odst. 2, písm. f, přihláška musí obsahovat plánované obsazení kanálů. Přihlášky obsahovaly též informaci o současném, úplném a nezměněném šíření následujících zahraničních televizních programů (zahraniční převzaté programy):

Tab. č. 4 - Zahraniční televizní a rozhlasové programy

a) Zahraniční televizní programy

b) Zahraniční rozhlasové programy

Vysílání tzv. převzatých programů (tzv. současné, úplné a nezměněné vysílání) v televizních kabelových rozvodech naráží na závažný právní problém. V převážné většině jsou v kabelových rozvodech takto šířeny programy členských zemí Evropské unie, případně programy signatářských zemí Úmluvy Rady Evropy o televizi přesahující hranice států, ojediněle též další programy (např. ruské. mexické).

Vzhledem k tomu, že mediální legislativa ČR není dosud zcela v souladu s legislativou Evropské unie (Direktiva "Televize bez hranic") ani s citovanou Úmluvou, dochází zařazováním těchto programů do kabelových rozvodů na území ČR k porušování našich zákonů (zvl. oblast reklamy, jiné časové limity pro vysílání pořadů způsobilých ohrozit vývoj dětí a mládeže aj.).

Případné omezení přebírání těchto programů by však pravděpodobně ze strany relevantních evropských orgánů bylo vykládáno jako zásah do svobodného šíření televizního vysílání.

Řešení uvedené situace může dle názoru Rady být dosaženo pouze úplnou kompatibilitou legislativy ČR s výše citovanými evropskými předpisy a důsledným odlišením povolovacího režimu u původních a převzatých programů, což zatím náš zákon neumožňuje.

Ve zmapování obsahu přejímaných zahraničních satelitních programů včetně analýzy odlišností od českých právních předpisů a detailnějšího rozboru možných řešení brání Radě v současnosti zejména kapacitní a finanční problémy.

Provozovatel ze zákona - Český rozhlas

Ve sledovaném období došlo na základě novely zákona ke snížení možného procenta reklamy ve vysílání Českého rozhlasu - z 1 procenta na 0,2 procenta. Zároveň byl zákonem rozšířen počet vysílacích okruhů Českého rozhlasu a zůstala rovněž zachována možnost tzv. načítání reklamních časů, právě tak jako možnost vysílání sponzorovaných pořadů. Zdá se tedy, že zamýšlený cíl - zmenšit podíl (objem) komerčního vysílání veřejnoprávního rozhlasu, resp. přenechat reklamní trh spíše soukromému sektoru se částečně minul účinkem.

Odpověď na tuto otázku bychom však měli nalézt spíše ve výroční zprávě Rady Českého rozhlasu. Ne Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, ale Rada Českého rozhlasu je totiž tím orgánem, který bdí nad hospodařením Českého rozhlasu a má také mnohem lepší přístup k datům tohoto typu a jejich srovnání.

Po zrušení licenčních podmínek, umožněném poslední novelou, nemá již navíc Rada pro rozhlasové a televizní vysílání dostatek informací o hospodářských výsledcích soukromých stanic, a nemá tedy možnost vyhodnotit reálný dopad výše uvedeného omezení reklamního času veřejnoprávního rozhlasu.

V souvislosti s vysíláním Českého rozhlasu je v praxi již od roku 1995 realizován atypický projekt ČRo6/RFE, na němž se podílí veřejnoprávní Český rozhlas, držitelé licencí - Rádio Svobodná Evropa a BBC a dále VOA a Deutsche Welle. Jde o sdílení kmitočtu provozovatelem ze zákona a provozovatelem s licencí.

Rada při vzniku tohoto projektu (po vyřešení technických problémů) požadovala zejména jasnou identifikaci programových bloků participujících stanic tak, aby bylo jednoznačně zřejmé, kdo (který ze subjektů) je odpovědný za obsah té které části programu. Tohoto cíle bylo dosaženo.

Případné vyhodnocení smluvních, finančních a programových otázek koexistence těchto partnerů je mimo kompetence Rady a přísluší Radě Českého rozhlasu, která tento projekt podpořila.

V součinnosti s Českým rozhlasem Rada pokračovala ve zkvalitňování pokrytí území ČR signálem programů Českého rozhlasu.

Rada rovněž na žádost Českého rozhlasu a na základě závěrů zasedání Stálé komise pro sdělovací prostředky ze září t.r. souhlasila s přeskupením programů Radiožurnál, Praha, Vltava a Regina na stávajících vysílačích podle návrhu Českého rozhlasu.

Provozovatelé s licencí

Obecné poznámky

V soukromém rozhlasovém vysílání pokračuje trend sdružování rozhlasových stanic do sítí propojených programově (zejména síť Evropy 2 a síť Kiss), ekonomicky (HitRádio, MMS) a vlastnicky (Rádio Krumlov Marketing, Kiss). Někteří provozovatelé začali přebírat noční programy jiných stanic, případně je vytvářet společně (zejména severní a jižní Morava).

Rada považuje tyto jevy za celkem přirozený důsledek vývoje české mediální krajiny a vesměs se snaží takovým žádostem vyhovět. Mezi momenty, které přitom sleduje, patří otázky vzniku dominantního postavení některé z takto vznikajících skupin či otázka, zda při změně vlastnických poměrů nedochází k převodu licence. Obojí se však při současném stavu legislativy posuzuje jen velmi těžko, nemluvě již o odůvodnění a důkazním řízení při eventuálním zamítavém rozhodnutí o změně licence, které jinak zákon teoreticky připouští. Případy ekonomického propojení stanic (nejčastěji pro případy nákupu tzv. národní reklamy), kdy jde zřejmě o nejvýraznější dopady na vývoj rozhlasového trhu, pak stojí zcela mimo dosah a vliv Rady. Dle dostupných informací zkoumá však některé aspekty existujících propojení rozhlasových stanic (v jednom konkrétním případě i se stanicí televizní) alespoň zčásti Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Zintenzívnit spolupráci s touto institucí bude muset i Rada, a to zejména v již zmíněné problematice dominantního postavení na relevantním trhu. Perspektivně lze očekávat i další křížení vlastnictví, a to s periodickým tiskem, zejména zřejmě na regionální úrovni.

Přitom pravděpodobně již dnes můžeme konstatovat, že zejména lokální rádio, nezapojené do některé ze sítí, má prakticky minimální šanci na další samostatnou existenci.

Mnohem závažnější okolností se jeví to, že stále častěji dochází k prodejům stanic, mnohdy bez vlivu Rady, a tedy k zásadním změnám vlastnictví s omezením či vyloučením reálného vlivu původního držitele licence, ač je licence formálně stále ve stejných rukou. Rozdílnost mezi vlastníkem licence a vlastníkem stanice zřejmě vyblokuje i tak značně nedokonalá a děravá ustanovení zákona o rozhlasovém a televizním vysílání o dominanci, křížení vlastnictví, transparentnosti vlastnických vztahů a kontrolou nad nimi: jsou totiž "ušita" na provozovatele, ne na skutečného vlastníka! Nenaplnil se předpoklad, vyslovený při projednávání poslední novely v Poslanecké sněmovně, že dokonalejší pravidla připraví někdejší Ministerstvo pro hospodářskou soutěž.

Liberalizace, k níž došlo novelou zákona, de facto rozbourala konstrukci zákona o rozhlasovém a televizním vysílání a jeho vnitřní jednotu a logiku, takže zákon sám je dnes značně nehomogenní, nekonzistentní. Zůstaly pouhé zbytky regulačních prvků bez dostatečné možnosti je v praxi účinně uplatnit.

Hledáme-li inspiraci v rozpracovanější a zkušenější západní praxi (ale např. i v sousedním Polsku), nalezneme většinou dva základní, mnohdy kombinované modely: tzv. se "hlídá" buď program, tzn. kvalitativní programové standardy a pluralita programů, nebo možná míra vlastnictví médií (snaha o pluralitu vlastníků). Stávající mediální legislativa ČR jako by naráz rezignovala na oba tyto možné trendy a tak dnes pravděpodobně máme ne-li primát, pak rozhodně jedny z nejliberálnějších mediálních předpisů v Evropě.

Zákon o vysílání byl ve své původní podobě, přijaté r. 1991, jiný. Předpokládal vyšší míru regulace. Tu naznačil jen obrysově, neboť demokratické vysílání v obou sektorech, veřejnoprávním i soukromém, se teprve rodilo a v zájmu věci nebylo uznáno za vhodné uškrtit je v zárodku nereálnými podmínkami a limity, stanovenými zákonem. Proto tehdy byla v zákoně zakotvena jen obecnější základní ustanovení, která měl dle dosaženého stupně rozvoje a aktuální situace a potřeb privátního sektoru vysílání konkretizovat orgán, udělující licence. U veřejnoprávního vysílání pak tuto funkci měly plnit analogicky samostatné navazující zákony o České televizi a Českém rozhlase a "jejich" rady.

Orgánem, udělujícím licence, se stala Rada pro vysílání a oním nástrojem k realizaci popsaného cíle licenční podmínky, formulované Radou v rámci tzv. volného správního uvážení při udělení licence. Nehledě na význam médií pro tvorbu a ovlivnění veřejného mínění vycházela tato filozofie zákona i z toho, že zejména u terestrického vysílání - dostává budoucí provozovatel vysílání od státu prakticky zdarma do užívání velmi cenný a co do počtu limitovaný statek - vysílací frekvence, kterých bylo a dodnes je mnohem méně, než je zájemců o vysílání. Požadavek, aby vedle frekvencí přijal i jisté programové závazky, třeba i nad rámec svých původních představ, se tedy jevil jako oprávněný.

Postupem času přestala být tato koncepce pod tlakem podnikatelů v minulém Parlamentu chápána a vrchu nabylo pojetí vysílání jako pouhého podnikání, naprosto stejného jako jsou jiné obory činnosti, např. pekárenství. Odrazem tohoto liberalismu se pak stala již zmiňovaná novela, která zavedla registrace pro kabelové o satelitní vysílání s právním nárokem na ně a zejména zrušila licenční podmínky v naznačeném pojetí.

Dnes sice může Rada učinit některé programové údaje závaznými, ale pouze tehdy, uvolí-li se je žadatel sám uvést v žádosti. Možná je to tak v pořádku nebo alespoň v souladu s dosud převažujícím míněním zákonodárce; možná Rada nedokázala oslovit dostatečně veřejnost a Parlament s vysvětlením smyslu své existence, své práce i jednotlivých kroků a řešení; její mediální prezentace byla (ne však jen vinou Rady) převážně negativní, vezmeme-li v úvahu zejména denní tisk a televizi. Určitou výjimku představovaly některé nebulvární časopisy s aktuálními či úvahovými články. Příčinou tohoto přístupu, zvláště v komentářích tisku, které se nejvíce podílely na vytvoření negativní image Rady, bylo zřejmě i nedostatečné rozlišení mezi tištěnými médii a médii elektronickými, jejichž povaha je výrazně odlišná.

Námitky Rady pak byly podceňovány s tím, že v jejich pozadí nestojí obava o kvalitu vysílání, ale pouze obava o vlastní moc a křesla. Tato tvrzení nelze vyvrátit jakkoliv košatými prohlášeními či materiály Rady, ale zřejmě poukazem na spokojenost či nespokojenost diváků a posluchačů, kvalitu programů a reálné poměry na mediálním trhu. Pro zhodnocení situace ale nestačí jen dopisové ohlasy či tzv. sledovanost, neb často jde, zejména u rádií, o druhově poměrně stejnorodé zboží a tedy určitou problematičnost skutečného výběru. Na reprezentativní průzkumy, případně analýzu a zobecnění trendů na trhu elektronických médií Rada ale nemá a pravděpodobně nebude mít prostředky.

Rada trvá na názoru, že novela akcentovala, a to jednostranně, zájem podnikatelů a upřednostnila je před širším zájmem veřejným, přičemž sáhla po poměrně krajním řešení. Licenční podmínky bylo přece možné zmírnit, liberalizovat jejich změnou s vypuštěním některých celků (u rádií k tomu ostatně přistoupila po jednání s příslušnou asociací Rada sama ještě před novelou). Možnost stanovit licenční podmínky mimo rámec projektu byla však nakonec jako institut ze zákona vypuštěna zcela.

Možná tehdy i Parlament, tak jako noviny, přistoupil k rozhlasovému a televiznímu vysílání stejně jako k podnikání v periodickém tisku, kde je dnes celkem logicky nulová regulace, a podcenil tím související otázky a tedy i možné problémy. Po Radě je dnes občas požadováno nemožné: aby ovlivnila určité jevy, na něž už nemá kompetence. Dotyčného či dotyčné pak můžeme maximálně tak politovat, což je pro něj pochopitelně trochu málo.

Myslíme si proto, že je vysoce aktuální položit si otázku účelu zákona o vysílání. Jakkoliv je obtížné či sporné navracet někdejší právní stav, lze zřejmě hledat řešení, bude-li k tomu dostatečná obecná vůle.

Výše uvedené hodnocení zákona o vysílání však ani přes určitou kritičnost neznamená, že Rada zákon nerealizuje. Naopak, zejména naplnění jeho přechodných ustanovení (tzv. "přeregistrace" licencí na vysílání v televizních kabelových rozvodech a zrušení licenčních podmínek u terestrického vysílání) zabralo Radě prakticky všechny měsíce tohoto roku.

Rada se v období od 1. 2. 1996 do 30. 9. 1996 v oblasti rozhlasového vysílání zabývala především žádostmi o zrušení licenčních podmínek v souladu s článkem VI., odst. 2, zákona č. 301 /95 Sb. Na rozdíl od povinné "přeregistrace" kabelových a satelitních společností, zakotvené v odst. 1 cit. čl., je odst. 2 koncipován jako fakultativní a záleželo tedy zcela na úvaze dotyčného provozovatele, zda se rozhodne udělené licenční podmínky i nadále respektovat či zda je považuje za natolik svazující, že požádá o jejich zrušení, na což má po novele právní nárok.

Z celkového počtu 84 provozovatelů rozhlasového vysílání s licencí podalo žádost o zrušení licenčních podmínek 29 provozovatelů. Žádosti byly podány v různém rozsahu od zrušení jedné podmínky až po zrušení všech podmínek. V několika případech tyto žádosti obsahovaly i programové změny (zejména snížení procenta mluveného slova).

Rada vyhověla 27 žádostem s výjimkou údajů podle § 12, odst. 2, zákona č. 468/91 Sb. (údaje týkající se programové skladby), jedno správní řízení bylo přerušeno z důvodů zahájeného správního řízení o odnětí licence tohoto provozovatele (Radio Venkow, s.r.o.) a jedna žádost byla bezpředmětná, neboť byla podána na licenci s ukončenou dobou platnosti (Radio FM Plus Plzeň, s.r.o.). Podle stanoviska Ministerstva financí byla rozhodnutí o zrušení licenčních podmínek zpoplatněna v souladu se Sazebníkem správních poplatků, položka 69, písm. d) jako provedená změna udělené licence k rozhlasovému vysílání ve výši 3.000,- Kč.

Tab. č. 5 - Provozovatelé, kteří požádali o zrušení licenčních podmínek

V souladu s § 14, odst. 1 a 2 zákona č. 468/91 Sb., Rada průběžně projednávala velmi četné žádosti provozovatelů o změny ve složení společnosti, změny programové skladby vysílání, změny názvů stanic, změny technických podmínek (přesuny stanoviště vysílače, zvýšení výkonu, výměna kmitočtu), změny časového rozsahu vysílání a změny územního rozsahu vysílání (viz samostatný odstavec v kapitole Regionální a lokální rozhlasové vysílání).

Rada má i po novele možnost takové žádosti buď přijmout, nebo zamítnout. Důvody odmítnutí jsou však zákonem naznačeny jen poměrně vágně a nutno je dohledávat podpůrně jen v ustanoveních o udělení licence. Patří sem např. pluralita programu, zákaz dominance (bráno ovšem souhrnně za všechny sdělovací prostředky) či, u zahraničních společností, majetková účast tuzemských osob a jejich zastoupení v orgánech společnosti, volně pak zákaz převodu licence: ten ovšem bez potřebné specifikace, kdy lze situaci za takovou považovat. Často se pak v praxi namítá, že jde pouze o prodej stanice či části podílu, nikoliv licence, která formálně zůstává ve stejných rukou.

Většinu ustanovení lze navíc obejít prostřednictvím tzv. třetích osob či založením nové právnické osoby.

Vzniká tak otázka, zda za současné právní situace má licencování ještě vůbec smysl.

Změny licence byly diskutabilní již před poslední novelou, nicméně některé věci, např. změny vlastnických poměrů, bylo možné sledovat na základě někdejších licenčních podmínek. Zákon totiž umožňuje (u terestrického vysílání) oznamování učiněných změn až následně, do 14 dnů po jejich vzniku: Rada je pak posoudí a dle okolností případu odsouhlasí či zamítne.

Tento postup byl velmi nepraktický pro případ zamítnutí již provedené změny, neboť příslušný subjekt by pak musel navracet předešlý právní stav. Takové situací předcházely někdejší licenční podmínky. které zejména na změny vlastnických vztahů pamatovaly tzv. institutem předběžného souhlasu. kdy provozovatel předem projednal svůj záměr s Radou a v případě kladného stanoviska jej poté realizoval. Tuto licenční podmínku. tak jako většinu jiných. byla však Rada nucena po novele zrušit. Manévrovací prostor je tak velmi zúžen a často nezbývá. než vzít již učiněnou změnu pouze na vědomí.

Případný dopad takto "na vědomí vzatých" vlastnických změn na pluralitu vlastnictví (která koneckonců je základní podmínkou plurality informací) je celkem nasnadě.

Rozhlasový trh v ČR je co do počtu existujících stanic v poměru k velikosti území státu velmi zahuštěný, ne-li přeplněný. Nevyšel původní předpoklad zákonodárce, někdejší parlamentní komise ani předchůdců Rady o samočinné autoregulaci trhu, od nějž se očekávalo, že svou samočistící schopností množství licencí zredukuje, oddělí úspěšné od neúspěšných a ti licenci vrátí. V praxi se u krachujících stanic (mnohdy však mnohem dříve) licence nevracejí, ale stanice či podíly v ní se prodávají a stanice sama vstupuje do některé z existujících sítí, jakkoliv přitom licence formálně zůstává tomu, kdo ji původně obdržel. (Cena licence, tedy papíru, na němž je uděleno oprávnění vysílat, získané za pouhý správní poplatek, se přitom mnohdy pohybuje řádově v úrovni desítek miliónů Kč.) Sítě samy se pak snaží v rámci snížení nákladů o co nejlacinější program, což vede k minimalizací finančně náročnějších programových prvků, jako je např. zpravodajství či publicistika.

V rozhlasovém vysílání se výrazně mění náplň mluveného slova a jeho podíl a role. Dominují soutěže a kontaktní posluchačské vstupy, což může navozovat opticky dojem rozšiřování prostoru pro mluvené slovo, ač ve skutečnosti je tomu zřejmě naopak. V tomto ohledu se u nás zatím neprojevuje trend západní Evropy a USA, kde dochází k renesanci tzv. mluvených rádií. Některé soukromé stanice se naopak snaží dokázat, že posluchačský zájem o mluvené slovo klesá.

Rada je si vědoma ekonomické i personální náročnosti zpravodajsko-publicistických, resp. mluvených rádií. Rezignace na takové formáty v soukromém sektoru by však vedla ke stavu, kdy by jedinými stanicemi, kde posluchač uslyší mluvené slovo ve formě širšího zpravodajství, komentářů a publicistiky vůbec, byly stanice Českého rozhlasu, což by pak znamenalo jejich nechtěný faktický monopol na tento typ vysílání.

Máme-li jít ještě hlouběji, většina soukromých rádií přistoupila na stejný model vysílání, sledující komerčně nejatraktivnější věkovou skupinu 20 - 30 let (hlavní inzerenti jsou zaměřeni na volnočasové aktivity této věkové skupiny). Výsledkem je unifikovaný formát (tzv. "playlisty" podobné až z 80 procent) a nezájem o střední a starší posluchačskou generaci.

Takový stav je z hlediska plurality informačních zdrojů, pro demokracii nezbytné, rozhodně nežádoucí. Rada se proto domnívá, že nutno hledat cesty, jak tyto programové prvky zachovat v určitém rozsahu i ve vysílání soukromých stanic. Z tohoto důvodu soudí, že při žádostech o změnu programové skladby (formátu) v tomto ohledu není stoprocentní souhlas na místě.

A. Celoplošné rozhlasové vysílání

Oba provozovatelé celoplošného rozhlasového vysílání s licencí R. G. Evropa 1, a.s., (Radio Frekvence 1) a Kaskol, s.r.o., (Radio Alfa) požádali o zrušení licenčních podmínek. Rada jejich žádostem vyhověla s výjimkou údajů, které jsou závazné podle § 12, odst. 2, zákona č. 468/91 Sb. (údaje týkající se programové skladby).

Radio Free Europe, Inc., (program Radio Free Europe s přebíranými pořady Českého rozhlasu, Hlasu Ameriky, Deutsche Welle a BBC) vysílá prostřednictvím sítě středních vln, která byla novelou zákona č. 301/95 Sb. přidělena Českému rozhlasu - viz předchozí část věnovaná Českému rozhlasu.

V uplynulém období Rada řešila některé otázky související s právním postavením a změnami programové skladby Radia Alfa (viz kap. IV).