Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

I. OBECNÁ ÈÁST

Obor nakládání s odpady, druhotnými surovinami a obaly se vyvíjí jako samostatné, dynamicky se rozvíjející průmyslové odvětví s ročním obratem v řádu 10 až 15 mld. Kč. Téměř po pěti letech účinnosti zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech, je v nových ekonomických podmínkách předkládán návrh nového zákona o odpadech. Tento zákon nahradí zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech, zákon ČNR č.311/1991 Sb., o státní správě v odpadovém hospodářství, ve znění zákona č. 466/1992 Sb., zákon ČNR č. 62/1992 Sb., o poplatcích za uložení odpadů, ve znění zákona č. 41/1995 Sb., a všechny prováděcí předpisy vydané jejich základě.

Důvody přípravy nového zákona lze shrnout takto:

- na základě zkušeností z praktické aplikace zákona je nutno některá ustanovení platné právní úpravy, která se osvědčila, upravit nebo doplnit,

- dynamický vývoj oboru nakládání s odpady v nových tržních podmínkách, které platná právní úprava nemohla respektovat a svým způsobem dnes brání podnikání s odpady a druhotnými surovinami jako svébytnému odvětví národního hospodářství, vyžaduje řadu zásadních změn zákona,

- přijetí ČR do OECD a příprava vstupu ČR do EU vyžaduje postupné kroky směřující k harmonizaci české legislativy i na úseku nakládání s odpady,

- platná právní úprava v oblasti nakládání s odpady je svým rozptýlením do řady právních předpisů nepřehledná.

Navrhovaná právní úprava směřuje ke zjednodušení a zvýšení transparentnosti legislativy upravujících tuto problematiku (hmotně právní úprava, státní správa, evidence apod.). Zákon o odpadech ve své nové podobě je dále iniciován Státní politikou životního prostředí, kterou vláda přijala dne 23. 8. 1995 a která nově formuluje základní přístup též k oblasti nakládání s odpady.

Cílem navrhované právní úpravy je zejména:

- prevence vzniku odpadů a snížení produkce odpadů,

- omezení rizik pro životní prostředí způsobených manipulací, zpracováním, užitím, zneškodňováním nebo ukládáním odpadů; nebezpečné odpady ukládat na skládky až po jejich úpravě zajišťující immobilizaci škodlivin,

- využití surovinového a energetického potenciálu odpadů a tím dosažení úspor primárních neobnovitelných zdrojů surovin a energie,

- omezení produkce odpadů z obalů, včetně omezení použití látek v obalové technice, představujících významná rizika pro životní prostředí,

- zavedení racionálního systému nakládání s odpady, podpora separovaného sběru, recyklace a regenerace odpadů a nezávadného zneškodňování nevyužitelného podílu odpadu,

- podpora zavádění efektivních a ekonomicky průchodných řešení recyklačních technologií,

- omezení objemu odpadů ukládaných na skládky,

- zvýšení účinnosti kontroly dodržování právních předpisů a pravidel hospodářské soutěže v nakládání a podnikání s odpady,

- vyhodnocení environmentálních rizik starých zátěží na životní prostředí z hlediska skládkového hospodářství a postupná asanace lokalit s reálnými riziky pro životní prostředí,

- zavedení systému autorizací pro nakládání s některými nebezpečnými odpady, které představují závažná rizika pro životní prostředí.

Návrh vychází ze zkušeností z dosavadní právní úpravy a reaguje na požadavky vyplývající pro Českou republiku z příjetí do OECD a přípravy vstupu do EU. Základní principy nové právní úpravy je možno charakterizovat následovně:

- původce odpadu se může odpadu zbavit pouze způsobem, který není v rozporu se zákonem,

- zneškodňovat odpady lze pouze v zařízeních k tomu určených,

- pro nakládání s nebezpečnými odpady se použijí též právní předpisy platné pro výrobky a látky se stejnými nebezpečnými vlastnostmi,

- původce je odpovědný za nakládání s odpady do doby jejich využití nebo zneškodnění, pokud toto zajišťuje sám, nebo do jejich předání k využití nebo zneškodnění právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající oprávněné k nakládání s odpady,

- provozovat zařízení ke zneškodňování odpadů lze jen se souhlasem orgánu státní správy obsahujícím i souhlas s provozním řádem tohoto nařízení,

- provozovatelé skládek jsou povinni zřídit a vést finanční rezervu na sanaci, rekultivaci a následnou péči o skládku po jejím uzavření,

- dovoz, vývoz a tranzitní přeprava odpadů jsou možné jen se souhlasem ministerstva, které stanoví podmínky, za kterých se uděluje; stanovené druhy odpadu jsou volně obchodovatelným zbožím, pokud jsou určeny k dalšímu využití,

- dovoz odpadů za účelem zneškodnění je zakázán; vývoz nebezpečných odpadů je povolen pouze do zemí EU a OECD a je vázán na souhlas přijímající země,

- výrobci, dovozci a prodejci jsou povinni uvádět na trh pouze výrobky a obaly, jejichž nespotřebované části nebo odpady z nich lze dále využít nebo zneškodnit způsobem, kdy vliv na životní prostředí nepřesahuje míru. stanovenou zvláštními předpisy,

- výrobci, dovozci a prodejci jsou povinni odebrat zpět vybrané druhy výrobků nebo obalů, stanovené nařízením vlády,

- výrobci a dovozci obalů musí respektovat požadavky stanovené pro používané obaly s ohledem na ochranu životního prostředí,

- obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou systém sběru, svozu, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů vznikajících na jejím území,

- obec je povinna zajistit místo, kam mohou občané bezplatně ukládat vytříděné nebezpečné složky komunálního odpadu; na takto vymezená místa nemohou odkládat odpad právnické nebo fyzické osoby provozující podnikatelskou činnost (tj. původci ve smyslu zákona),

- občan je povinen komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a zneškodnění, pokud tak stanoví obec vyhláškou, pokud neprokáže, že tento odpad využil nebo zneškodnil sám v souladu se zákonem,

- právnické osoby a fyzické osoby oprávněné k podnikání, které nakládají s odpady, vedou průběžně evidenci odpadů podle druhů, množství a způsobu nakládání,

- působnost orgánů státní správy v odpadovém hospodářství se doplňuje o působnost celních orgánů při kontrole pohybu odpadů přes hranice státu,

- úhradu za svoz a zneškodnění komunálního odpadu stanoví obec, úhrada je příjmem obce,

- za ukládání odpadů na skládky se platí poplatky; za ukládání všech druhů odpadu se platí základní složka poplatku, která je příjmem obce na jejímž katastru leží skládka; za ukládání nebezpečného odpadu se platí riziková složka, která je příjmem Státního fondu životního prostředí; poplatky se v letech 1997 -2000 postupně zvyšují,

- za porušení zákona lze uložit pokutu; sazby pokut se pro jednotlivé skutkové podstaty diferencovaně zvyšují,

- nakládat s některými nebezpečnými odpady může právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání jen na základě autorizace; autorizaci uděluje ministerstvo na návrh okresního úřadu,

- není-li znám ten, kdo v rozporu se zákonem odpad odložil na nemovitosti, která k tomu není určena, přechází povinnost odpad zneškodnit na majitele nemovitosti, v případě, že majitel nemovitosti prokáže, že se tak stalo proti jeho vůli a nezákonnému uložení odpadu nemohl zabránit, uhradí účelně vynaložené náklady příslušný okresní úřad,

- účinnost ustanovení o obalech a obalových materiálech se stanoví nejpozději do 7 let od účinnosti zákona,

- provozovatelé skládek budou vytvářet rezervu na rekultivaci, sanaci a zajištění péče o skládku po skončení jejího provozu.

Návrh je v souladu se Směrnicí Rady EU 75/442/EHS ve znění Směrnicí Rady č.91/156/EHS, Rozhodnutím Komise EU č.94/3/EHS a s Basilejskou úmluvou.

Navrhovaná právní úprava nakládání s odpady se od stávající úpravy liší zejména v těchto základních bodech:

- zcela nově je řešena kategorizace odpadů. Vypouští se kategorie "zvláštní odpad", který se v praxi neosvědčil a stanovují se jako kategorie pouze odpady "nebezpečné", které mají nebezpečné vlastnosti, a "ostatní", které je nemají. Pro zařazení odpadů do kategorie "nebezpečné" jsou rozhodující jejich reálné nebezpečné vlastnosti stanovené zákonem stanoveným postupem,

- rozšiřují se základní pojmy (např. druhotná surovina, zneškodňování odpadů, skládka odpadů),

- upřesňují a doplňují se základní (všeobecné) povinnosti při nakládání s odpady,

- proti stávající úpravě jsou zpřesněny povinnosti k odpadům při přechodu vlastnických práv,

- je zrušen institut programu odpadového hospodářství a to na všech úrovních jako administrativně náročný, bez odpovídajícího efektu,

- ruší se souhlasy k přepravě nebezpečných odpadů, které se ukázaly v praxi nadbytečné a mimořádně administrativně náročné,

- zcela nově je v souladu s Basilejskou úmluvou a předpisy EU a OECD (Nařízením Rady EU EHS/259/93 a dále Rozhodnutí - Doporučení Rady OECD C(83)180/Final, C(86)64/Final, Rozhodnutí Rady OECD C(92)39/Final, C(94)152/ Final a C(94)153/Final) řešena problematika dovozu, vývozu a tranzitní přepravy odpadů,

- samostatně je řešeno nakládání s komunálním odpadem s výrazným posílením funkce obcí především ve vztahu k občanům,

- nově je zařazena úprava komplexního systému nakládání s obaly (ve shodě s předpisem EU),

- okruh orgánů státní správy v odpadovém hospodářství se rozšiřuje o celní orgány, které vykonávají působnost na úseku dovozu odpadů,

- poplatky za ukládání odpadů se výrazně zjednodušují a postupně zvyšují tak, aby se zvýšila konkurence schopnost způsobů nakládání s odpady, které jsou vůči životnímu prostředí šetrnější než samotné skládkování,

- nově se zákonem zavádí úhrada za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu, jejíž výši stanoví obec vyhláškou,

- nově se zavádí tzv. finanční rezerva skládky určená na její asanaci a rekultivaci po skončení životnosti skládky,

- nově se zavádí institut "autorizace" pro subjekty podnikající s některými nebezpečnými odpady; autorizace předpokládá zpřísnění státní regulace u cca 50 vyhláškou stanovených druhů nebezpečných odpadů, které představují mimořádná rizika pro životní prostředí,

- zpřísňují se sankce za závažné porušení zákona.

Návrh nového zákona o odpadech nově definuje odpad v souladu se Směrnicí Rady EU 75/442/EHS "o odpadech" ve znění doplňků Směrnice Rady 91/156/EHS, Rozhodnutí Komise EU 94/3/EHS ustavující seznam odpadů a dále s Basilejskou úmluvou (sdělení MZV č.100/1994 Sb.)

Nový katalog odpadů bude plně kompatibilní s Rozhodnutím Komise ES 94/3/ES, kterým se zavádí "Evropský katalog odpadů".

Nová úprava dovozů, vývozů a tranzitní přepravy odpadů, určených k přepracování respektuje požadavky Basilejské úmluvy a dále Směrnici Rady EU 84/631/ES o kontrole a dohledu nad pohybem nebezpečného odpadu přes hranice států uvnitř EU a návazných dokumentů 85/469/ES, 84/631/ES, 87/112/EHS, Rozhodnutí Rady EU 90/170/ES "o uznání rozhodnutí/doporučení OECD ke kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států" a Nařízení Rady EU ES/259/93 "o kontrole pohybu odpadů uvnitř, do a ze států EU". Dále respektuje požadavky dokumentů OECD C(83)180/Final, C(86)64/Final, C(88)90/Final, C(90)178/Final, C(92)39/Final, C(93)74/Final, C(94)152/Final, C(94)153/Final a C(94)154/Final týkajících se režimu pohybu odpadů přes hranice států a jeho kontroly. Přeprava nebezpečných odpadů je upravena s ohledem na Rozhodnutí Rady EU 94/55/ES "k aproximaci zákonných předpisů členských států vztahujících se k přepravě nebezpečného zboží po silnicích".

Směrnice Rady EU 89/369/ES, 89/429/ES a 94/67/ES, týkající se spalování odpadů jsou respektovány prováděcími předpisy k zákonu 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, ve znění pozdějších předpisů. Režim nakládání s nebezpečnými odpady je přizpůsoben požadavkům Směrnic Rady EU 91/689/ES a 94/31/ES "o nebezpečném odpadu", Směrnice Rady ES 78/319/ES "o toxických a nebezpečných odpadech" a Směrnice Rady EU 76/403/ES "ke zneškodňování polychlorovaných bifenylů a polychlorovaných terfenylů".

Požadavky na výrobce a dovozce obalů a vybraných výrobků respektují základní požadavky Směrnice Rady EU 94/62/ES "k obalům a odpadům z obalů" a dále Směrnici Komise EU 93/86/ES, 91/157/ES "k bateriím a akumulátorům, obsahujícím nebezpečné látky" a Směrnice Rady 75/439/ES, 87/101/ES "ke zneškodňování odpadních olejů".

V prováděcích předpisech týkajících se podrobností evidence a ohlašování odpadů budou uplatněny požadavky Rozhodnutí Komise 94/774/ES "o standardních nákladových listech nebezpečných odpadů".

Splněním požadavků uvedených základních předpisů EU splní navrhovaná právní úprava nakládání s odpady požadavky, formulované Bílou knihou EU o přidružení. Požadavky dalších předpisů EU a OECD nebudou zahrnuty do právního předpisu, ale budou uplatněny formou exekutivních aktů nebo zpráv předkládaných vládou ČR apod.

Nakládání s odpady se stalo po roce 1990 oblastí intenzivního rozvoje tržních vztahů a ukázkou pozitivního podnikatelského rozvoje. Jenom v roce 1994 byly podle neúplných údajů ČSÚ vynaloženy na akce k využití a zneškodnění odpadu cca 4 mld. Kč. Celkové náklady spojené s nakládáním s odpady lze však pro celé národní hospodářství odhadnout zhruba ve trojnásobné výši.

Navrhované změny v právní úpravě nakládání s odpady nejen že tento trend ještě více posílí, ale povedou i k přímým ekonomickým úsporám. Tak například jen v oblasti ukládání popílku dojde ke snížení nákladů ve výši téměř 0,5 mld. Kč.

Na druhé straně je posílena ekonomická motivace původce odpadů k racionálnějšímu chování v této oblasti, zejména ke snižování objemu produkovaných odpadů, postupnému omezování skládkování jako nevhodné metody zneškodňování odpadů a vytvoření podmínek pro obce k zavádění tříděného sběru komunálního odpadu. Proto je posílena role poplatků za ukládání odpadů na skládky a náběhová křivka zvýšení sazeb je rozložena až do roku 2003, aby všechny zainteresované subjekty mohly včas a v potřebném předstihu na tento vývoj odpovídajícím způsobem reagovat. Je plně respektován princip ekonomické odpovědnosti za zatěžování životního prostředí a povinnost platit je plně přenesena na původce odpadů.

Oblast komunální

V roce 1994 bylo na skládky uloženo 2,3 mil tun komunálního odpadu, z toho 1,2 mil tun na nezabezpečené skládky. Poplatky za uložení komunálního odpadu při sazbě 20 Kč/t na skládky zabezpečené podle platných předpisů činily 20 mil. Kč, poplatky za uložení na nezabezpečené skládky (sazba I 29 Kč/t zvýšená o sazbu II 210 Kč) činily 245 mil. Kč. Celková výše poplatků stanovených dle platného zákona činila v roce 1994 265 mil. Kč.

Poplatky za uložení komunálního odpadu dle návrhu nového zákona (sazba 20 Kč/t) budou za předpokladu nezměněné produkce komunálního odpadu reprezentovat částku cca 50 mil. Kč v r. 1997 až 1998, v cílovém roce 2003 a v dalších letech 200 mil. Kč. Zákon však umožňuje od zpoplatnění uložení komunálního odpadu na skládky upustit v případě, že tříděným sběrem bude z komunálního odpadu odstraněna jeho nebezpečná složka a vytříděna stanovená část podílu komunálního odpadu vhodná k využití jako druhotná surovina. Toto ustanovení má silný motivační charakter a lze předpokládat, že v roce 1997 až 1998 bude upuštěno od zpoplatnění cca 20% objemu komunálního odpadu velkých měst, kde již nyní systém tříděného sběru je zaváděn. Po roce 2003 lze očekávat, že množství komunálního odpadu, které bude podléhat režimu třídění, bude reprezentovat více než polovinu celkového množství komunálního odpadu.

Oblast průmyslové výroby

Pro oblast průmyslové výroby je typická zejména produkce nebezpečného a zvláštního odpadu, podílí se však též na produkci ostatního odpadu.

V roce 1994 bylo na skládky uloženo celkem 308 tis. tun nebezpečného odpadu, 9,4 mil. tun zvláštního odpadu a 2,4 mil. tun ostatního odpadu (včetně odkališť popílku, na které bylo uloženo 44 tis. tun popílků charakteru nebezpečného odpadu, 8,3 mil. tun popílků jako zvláštní odpad a 300 tis. tun jako ostatní odpad). Při platných sazbách za uložení odpadu toto množství reprezentuje 1300 mil. Kč, z toho 400 mil. Kč za uložení nebezpečného odpadu, 680 mil. Kč zvláštního odpadu a 200 mil. Kč za uložení ostatního odpadu.

Nový zákon umožňuje využití popílků nejen při výrobě stavebních hmot, ale také při rekultivacích povrchových dolů. Za takové formy ukládání popílku se poplatek za uložení popílku neplatí. Potenciální úsporu při platných sazbách v oblasti výroby tepla a energie lze odhadnout na 500 mil. Kč ročně.

Poplatky za uložení odpadů ze sféry průmyslové produkce budou za předpokladu využívání popílku na rekultivacích a ve stavební výrobě, využití produktů odsiřování jako suroviny pro výrobu stavebních hmot a produkci ostatních druhů odpadů z průmyslové výroby na úrovni roku 1994 představovat částku 400 mil. Kč v roce 1997 a po roce 2003 částku 650 mil. Kč. Ustanovení zákona tak budou působit stimulativně zejména v oblasti výroby tepla a elektrické energie směrem k vysokému využití produktů spalovacích procesů a čištění spalin a i při násobném zvýšení poplatků za ukládání odpadů na skládky lze očekávat výrazně nižší zatížení průmyslové sféry těmito poplatky.

Zavedení finanční rezervy zabezpečí vytváření potřebných finančních prostředků pro zajištění plné péče o skládky i po skončení jejich provozu - a to i v případě zániku subjektu, provozujícího skládku.

Oblast výkonu státní správy

Některá ustanovení navrženého zákona ovšem vyvolají potřebu dodatečných výdajů státního rozpočtu. Jde o ta ustanovení, která předepisují nové povinnosti státní správě a vyvolají tedy nutnost jejího personálního posílení (evidence nebezpečných odpadů - okresní úřad, MŽP, kontrola a evidence odpadů při přechodu přes hranice - celní orgány, sledování a kontrola rezervních fondů skládky - okresní úřad, agenda spojená s autorizací nakládání s některými nebezpečnými odpady - MŽP).

Na druhou stranu dojde k vypuštění nebo zjednodušení části agendy státní správy v oblasti nakládání s odpady. Ruší se náročná agenda Programů odpadového hospodářství na okresních úřadech, zjednodušuje se agenda poplatků, která vázala část kapacity České inspekce životního prostředí.

II. ZVLÁšTNÍ ÈÁST

K § 1

Předmětem zákona je vymezení základních povinností všech subjektů, při jejichž činnosti vznikají odpady nebo těch, kteří s odpady nakládají buď s úmyslem je dále využít nebo zneškodnit. Zákon dále vymezuje působnost a stanoví pravomoc orgánů státní správy, tj. ministerstev a dalších správních úřadů v oblasti nakládání s odpady.

Zákon má velmi široký záběr a v podstatě se podle něj řídí režim nakládání se všemi odpady. Výslovně jsou vyloučeny jen takové případy, kdy režim nakládání je natolik specifický, že je upraven zvláštní právní normou. Zákon o odpadech se z tohoto pohledu nevztahuje na nakládání s odpadními a zvláštními vodami, které je upraveno předpisy z oblasti vodního práva, dále na nakládání s odvaly a odkališti, výsypkami a odkališti, pokud vznikly nebo vznikají při hornické činnosti, kde režim nakládání je upraven v horním zákoně, a též na nakládání s odpady drahých kovů, kde úprava nakládání s těmito odpady vyplývá ze zákona o puncovnictví a zkoušení drahých kovů. Z předmětu právní úpravy jsou dále vyloučeny radioaktivní odpady, které jsou svým charakterem odpady nebezpečnými a vyžadují zcela specifické zacházení. Nakládání s těmito odpady bude upraveno v atomovém zákoně, který nahradí současnou úpravu založenou na vyhlášce Československé komise pro atomovou energii, resp. Ministerstva zdravotnictví.

Režimem tohoto zákona se neřídí nakládání s ostatky lidí, které má zvláštní úpravu představovanou zejména předpisy o pohřebnictví. Vyloučeno je též nakládání s uhynulými těly zvířat, které spadá do oblasti upravené zákonem o veterinární péči.

Naopak, není-li výslovně stanoveno něco jiného, vztahuje se navrhovaný zákon i na ukládání odpadů na odkaliště, jsou-li vodohospodářskými díly podle předpisů vodního práva, a na ukládání odpadů do podzemních prostor vzniklých při hornické činnosti. V těchto případech jde o nakládání s odpady, které nevznikly při výstavbě resp. využívání těchto děl.