Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

Federálne zhromaždenie Českej a Slovenskej Federatívnej republiky

Predkladá: Alexander Dubček

Praha, 21. apríla 1992

1. Po prerokovaní správy o príprave novej Ústavy Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky a návrhu na vytvorenie komisie poslancov (tlač FZ 95) bola na 6. spoločnej schôdzi Snemovne ľudu a Snemovne národov Federálneho zhromaždenia dna 18. septembra 1990 ustanovená komisia poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR. Do komisie bolo zvolených 14 poslancov FZ (zo Snemovne ľudu - 7 a zo Snemovne národov - 7), Česká národná rada a Slovenská národná rada do nej delegovali po 7 poslancov. Celkom mala komisia 34 členov. V zložení komisie sa uplatni la zásada pomerného zastúpenia. Predsedom komisie bol zvolený Alexander Dubček, jej podpredsedami JUDr. Dagmar Burešová, predsedníčka Českej národnej rady a RNDr. František Mikloško, predseda Slovenskej národnej rady. Zvolenie predsedov národných rád do funkcií podpredsedov komisie a zastúpenie ich poslancov v komisii malo umožniť zladený postup prác na príprave Federálnej ústavy a republikových ústav.

Predsedníctvo FZ ustanovilo ako pracovný orgán komisie poslancov komisiu expertov, do ktorej menovalo 18 popredných odborníkov v odbore ústavného práva a štátovedy (uznesenie č. 33 zo dňa 20. septembra 1990, č. 38 zo dňa 2. októbra a č. 59 zo dňa 23. novembra 1990). Predsedom komisie expertov bol prof. JUDr. Marián Poslúch, CSc., poslanec Snemovne národov a člen jej ústavno-právneho výboru.

Navrhnutý harmonogram prác predpokladal, že návrh Ústavy ČSFR bude pripravený tak, aby sa prvé čítanie uskutočni 1o v októbri 1991 a druhé čítanie v novembri 1991.

2. Komisia poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR zasadala osemkrát. Na prvých troch zasadaniach, ktoré sa konal i v roku 1990, sa prerokúval návrh Listiny základných práv a slobôd.

Na ďalších zasadaniach boli v roku 1991 prerokúvané základné problémy prípravy novej Ústavy a návrhy jej jednotlivých hláv spracované komisiou expertov.

18. februára 1991 - Prerokovanie základných problémov prípravy novej Ústavy ČSFR

25. marca 1991 - Prerokovanie prezidentovho návrhu federálnej ústavy a návrh hlavy "Moc súdna"

26. júna 1991 - Prerokovanie návrhu hlavy "Zákonodarná moc"

8. júla 1991 - Prerokovanie návrhu hlavy "Hlava štátu" a "Moc výkonná"

7. októbra 1991 - Prerokovanie celého návrhu Ústavy ČSFR (okrem hlavy tretej - rozdelenie pôsobnosti medzi federáciu a republiky)

Hlavnou prekážkou, s ktorou sa komisia poslancov stretávala, bolo, že neboli doriešené otázky štátoprávneho usporiadania (deľba pôsobnosti medzi federáciu a republiky, postavenie Moravy a Sliezska) a že rokovania o nich prebiehal i na úrovni predstaviteľov politických strán a hnutí resp. medzi predsedníctvami národných rád, t. j. mimo ústavnú komisiu (podrobnejšie viď 5. bod záverečnej správy). Nenaplnilo sa očakávanie, že členstvo poslancov národných rád a ich predsedov v ústavnej komisii uľahčí riešenie štátoprávneho usporiadania, pretože poslanci a funkcionári národných rád nemohli nahradiť chýbajúci konsensus predsedníctiev národných rád.

Návrhy jednotlivých hláv ústavy, do ktorých komisia expertov zaraďovala často i variantné riešenia, komisia poslancov posudzovala kriticky a dávala expertom odporúčanie na ďalší postup (napr. vypracovať variantu o dvojkomorovej štruktúre FZ - Poslanecká snemovňa a Senát, posúdiť rozsah navrhovaných právomocí prezidenta republiky).

O činnosti komisie poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR bola dvakrát podaná správa na spoločnej schôdzi snemovní (tlač FZ 95 a tlač FZ 774). Výbory snemovní a snemovne rokoval i o návrhoch niektorých ústavných zákonov, ktoré mal i svoj základ v pripravovanom návrhu Ústavy ČSFR alebo naopak návrhy predložené poslancami, prezidentom ČSFR, vládou ČSFR a národnými radami na prerokovanie ovplyvňovali obsah návrhu ústavy.

Ak berieme do úvahy iba organizačné (inštitucionálne) hľadisko, je možné konštatovať, že komisia expertov zložená z popredných odborníkov bez ohľadu na ich politickú príslušnosť je pracovným orgánom celkom nevyhnutným na prípravu novej ústavy a že vysoký počet členov komisie - poslancov znižoval jej výkonnosť. Bude treba hľadať cesty k tomu, aby sa ústavodarný proces stal v budúcom volebnom období neoddeliteľnou súčasťou legislatívnych prác orgánov snemovni a Federálneho zhromaždenia.

3. Koncom augusta 1991 komisia expertov dokončila vypracovanie návrhu Ústavy ČSFR, okrem hlavy tretej týkajúcej sa rozdelenia pôsobnosti medzi federáciu a republiky. Tento návrh bol v septembri 1991 rozoslaný členom ústavnej komisie, poslaneckým klubom vo Federálnom zhromaždení a tiež niektorým politickým stranám, ktoré vo Federálnom zhromaždení nie sú zastúpené. Sledovalo sa tým získať kompletné pripomienky a najmä získať podporu politických strán a hnutí v dosiahnutí konsensu na dokompletovanie návrhu ústavy, najmä návrhu zmluvy národných rád republík. Táto úloha sa nedosiahla v dôsledku nezhôd v národných radách. Pracovný návrh ústavy v horeuvedenom rozsahu prerokovala v októbri 1991 ústavná komisia. Odhliadnuc od niektorých rozdielnych názorov tento pracovný návrh ústavy bol daný k dispozícii poslaneckým klubom.

Dna 28. novembra 1991, 17. a 21. januára 1992 prebehli užšie rokovania, ad hoc vytvorenej komisie, ktorá sa zostavovala z poslancov FZ - členov komisie pre prípravu novej Ústavy ČSFR a z poslancov FZ - členov komisie expertov. Niektorých z uvedených rokovaní sa ďalej zúčastnili niektorí členovia politického grémia.

Vychádzajúc z výsledkov práce Ústavnej komisie to bolo využité na uplatnenie zákonodarnej iniciatívy poslancov podanie návrhu na zmenu ústavného zákona o česko-slovenskej podanie návrhu na zmenu ústavného zákona o česko-slovenskej federácii (tlač 1071, resp. tlač 1071/A). V tomto už poslaneckom návrhu na novelizáciu ústavného zákona o česko-slovenskej federácii sa odporúčala zmena aspoň troch hláv ústavného zákona (Moc zákonodarná, Hlava štátu, Moc výkonná). Za tým účelom, aby sa národné rady mohli vyjadriť k navrhnutej ústavnej novele, bolo rokovanie 20. spoločnej schôdze Snemovne ľudu a Snemovne národov prerušené a politické grémium sa obrátilo na predsedníctva o podporu národných rád a oznámenie svoj ich stanovísk do 15. februára 1992.

Po prerokovaní vo výboroch rokovala o návrhu v znení tlače 1212 v dňoch 17. a 18. februára 1992 spoločná schôdza snemovní. Pri hlasovaní o návrhu ako celku (18. februára 1992) návrh prešiel iba v Snemovni ľudu, v Snemovni národov chýbali 3 súhlasné hlasy. Nasledovalo dohodovacie konanie, ktorého výsledkom boli vcelku nepodstatné návrhy na zmeny, o ktorých sa spoločný výbor pre dohodovacie konanie dohodol. Výbor ani politické grémium však nedospeli ku konsensu o zásadných problémových bodoch: o otázke zavedenia inštitútu zmluvy medzi republikami, resp. národnými radami a o otázke ratifikácie ústavných zmien národnými radami, ktoré som odporúčal po rokovaní s klubom SDL akceptovať. Preto pri opätovnom hlasovaní (3. marca 1992) bol návrh prijatý opäť iba Snemovňou ľudu, v Snemovni národov nebol schválený. Tieto výsledky hlasovania boli nepriamo ovplyvnené predchádzajúcim neúspešným rokovaním predsedníctiev národných rád.

4. Pozitívnym výsledkom práce je, že bola spracovaná pracovná verzia návrhu celej Ústavy ČSFR s výnimkou hlavy o rozdelení pôsobnosti medzi federáciu a republiky. Prezident ČSFR vo svojom prejave vo Federálnom zhromaždení dňa 14. apríla 1992 uviedol, že "táto komisia urobila dosť dôležitej práce". Za vykonanú prácu patri komisii expertov a komisii poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR uznanie.

Nová ústava síce nebola prijatá, ale príprava jej návrhu ovplyvnila ústavodarnú činnosť Federálneho zhromaždenia. Tak z pôsobenia pracovnej skupiny komisie expertov a z rokovaní komisie poslancov vzišiel návrh Listiny základných práv a slobôd, ktorý bol schválený dna 9. januára 1991. Rovnako tak príprava hlavy ústavy o súdnej moci sa stala základom na prijatie ústavného Zákona č. 326/1991 Zb., ktorým bola zmenená a doplnená hlava ôsma Ústavy ČSFR. Konečne treba pripomenúť, že skupina poslancov, ktorá predložila návrh novely troch hláv ústavného zákona o česko-slovenskej federácii, fakticky do neho prevzala z návrhu ústavy hlavy o zákonodarnej moci, o hlave štátu, o moci výkonnej. Preto práca ústavnej komisie na príprave návrhu novej Ústavy ČSFR nebola úplne bezvýsledná.

5. Nová Ústava ČSFR nebola, ako sme asi všetci pred dvoma rokmi predpokladali, počas tohoto volebného obdobia prijatá. Táto skutočnosť je určitým neúspechom, ktorý však nepadá na vrub iba Federálneho zhromaždenia a jeho ústavnej komisie. Má svoje korene v celkovej politickej situácii, v diferenciácii politických hnutí tvoriacich vládnu koalíciu, ako i v rozdielnych postojoch vládnych a opozičných strán.

Aké okolnosti viedli k tomu, že nebola prijatá nová federálna ústava?

Predovšetkým je nutné vziať do úvahy, že nová ústava mala byť prijatá počas necelých dvoch rokov, najneskoršie začiatkom roku 1992. Tento čas sa ukázal vzhľadom na zložitosti problematiky, ktorú bolo a je nutné riešiť pri príprave novej ústavy, ako príliš krátky.

Stručne povedané: zrejme sme podcenil i zložitosť ústavných problémy v spoločnosti, ktorá zvolila pluralitnú demokraciu, ide cestou vytvárania právneho štátu a uskutočňuje transformáciu ekonomiky, a precenili sme vlastné možnosti vyriešiť ich v pomerne krátkom čase. Zrejme nie je náhodou, že ani u našich susedov - v Maďarsku a v Poľsku - doposiaľ nebol i prijaté nové ústavy, i keď nie sú stavané na princípe dvojnárodnej federácie ako je to v prípade nášho štátoprávneho usporiadania.

Základná príčina, ktorá viedla k tomu, že nebol naplnený zámer schváliť novú Ústavu ČSFR do konca volebného obdobia nášho zákonodarného zboru, spočíva v tom, že nebola dosiahnutá dohoda o zásadách štátoprávneho usporiadania.

Ako je známe, rokovanie o týchto otázkach prebiehalo v dvoch líniách. Najprv sa konalo niekoľko stretnutí predstaviteľov politických strán a hnutí, ktoré zvolal prezident ČSFR. V nadväznosti na závery z rokovaní v Kroměříži, kde bola akceptovaná myšlienka o zmluve upravujúcej zásady štátoprávneho usporiadania, sa uskutočnili tri stretnutia predsedníctiev národných rád.

Rokovania predstaviteľov politických siľ a neskoršie predsedníctiev národných rád o návrhu zmluvy prebehajúce dlhšie než jeden rok sťažilo prácu ústavnej komisie. Výzvy predsedu ústavnej komisie adresované predsedom národných rád, aby ich predsedníctva urýchlil i rokovania o zmluve a úspešne ich dovŕšili, bol i bezvýsledné. Neúspešné rokovania predsedníctiev národných rád nakoniec znemožnil i, aby bol Federálnemu zhromaždeniu predložený na prerokovanie návrh celej Ústavy ČSFR.

6. S prihliadnutím na výsledky činnosti komisie poslancov a komisie expertov pre prípravu novej Ústavy ČSFR možno formulovať tieto závery:

a) Skúsenosti z prípravy novej Ústavy ČSFR potvrdili, že nie je možné počítať s prijatím návrhu ústavy, ak nie je vopred dosiahnutá politická dohoda o zásadných ústavných otázkach, ako sú zásady štátoprávneho usporiadania a uplatňovanie prvkov deľby moci. Najprv je potrebné dosiahnuť dohodu rozhodujúcich politických síl o podobe spoločného štátu čo sa týka jeho subjektov (dvojčlenná alebo viacčlenná federácia, spolkový štát) a pôsobnosti spoločného štátu a jeho členov.

Rozhodujúcimi politickými silami treba rozumieť predovšetkým strany a hnutia vládnej koalície. Pri hľadaní konsensu o zásadných otázkach novej ústavy je však nutné prihliadať i na názor konštruktívnej opozície, pretože význam a povaha ústavy v živote demokratickej spoločnosti nesvedčia pre to, aby väčšina vnúti la svoje predstavy o ústave celej spoločnosti (vrátane menšiny) a opozície, i keď tvorí menšinu, má prípadne možnosť (v závislosti na jej zastúpení v parlamente) blokovať prijatie ústavy, ak ju návrh ústavy neuspokojuje.

b) Hľadanie a dosiahnutie konsensu tiež predpokladajú, že bude vytvorená a bude fungovať určitá základňa pre politické rokovania.

Na pôde Federálneho zhromaždenia by ňou mohlo byť politické gremium, v ktorom sú zastúpené všetky poslanecké kluby.

Posudzovanie a riešenie problematiky novej Ústavy ČSFR nie iba vecou Federálneho zhromaždenia. Zásady štátoprávneho usporiadania i v budúcnosti budú predmetom rokovaní národných rád a ich predsedníctiev. Z tohoto dôvodu sa kladie otázka, či by základňa pre rokovania politických strán a hnutí nemala byť širšia ako politické grémium Federálneho zhromaždenia.

c) V budúcom volebnom období možno nadviazať na výsledky doterajšej práce ústavnej komisie a komisie expertov, t. j. na pripravenú pracovnú verziu Ústavy ČSFR, samozrejme s prihliadnutím na závery politických dohôd a na obsah zmluvy o zásadách štátoprávneho usporiadania.

1992

VI. volebné obdobie

k záverečnej Správe o činnosti komisie poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR

Federálne zhromaždenie

1. berie na vedomie správu predsedu komisie poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR Alexandra Dubčeka o priebehu a výsledkoch prípravy novej Ústavy ČSFR,

2. konštatuje, že pracovný návrh ústavy (okrem hlavy III o rozdelení pôsobnosti medzi republikami a federáciou) bol v auguste 1991 daný k dispozícii a pripomienkam predstaviteľom poslaneckých klubov zastúpených v politickom grémiu,

3. konštatuje, že Ústava ČSFR nebola v tomto volebnom období prijatá predovšetkým z toho dôvodu, že nebola dosiahnutá dohoda národných rád o zmluve o zásadách štátoprávneho usporiadania,

4. považuje činnosť komisie poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR a komisie expertov za ukončenú,

5. očakáva, že novo zvolené národné rady budú ďalej rokovať o zásadách štátoprávneho usporiadania spoločného štátu,

6. odporúča novo zvolenému Federálnemu zhromaždeniu, aby nadviazalo na výsledky dosiahnuté v VI. volebnom období pri príprave návrhu novej Ústavy ČSFR, vypracovalo návrh a potom prijalo novú ústavu spoločnej česko-slovenskej štátnosti.