Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

FEDERÁLNE ZHROMAŽDENIE ČESKEJ A SLOVENSKEJ FEDERATÍVNEJ REPUBLIKY

Na 15. spoločnej schôdzi Snemovne ľudu a Snemovne národov bola podaná správa o činnosti komisie poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR za obdobie september 1990 - máj 1991 (tlač 655) Uznesením Federálneho zhromaždenia č. 152 k tejto správe bolo predsedovi komisie uložené, aby podával snemovniam pravidelné správy o činnosti komisie poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR.

1. Komisia poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR prerokovala dna 26. júna 1991 na 6. zasadaní návrh hlavy "Zákonodarná moc" a dna 8. júla 1991 na 7. zasadaní návrh hlavy "Hlava štátu" a hlavy "Moc výkonná". Komisii poslancov bol tiež predložený prepracovaný návrh hlavy "Moc súdna".

Pri posudzovaní návrhov uvedených hláv členovia komisie poslancov vzniesli k ním rad pripomienok, z ktorých niektoré mali zásadnú povahu. Podstatné výhrady niektorých členov komisie sa týkali hlavne tých ustanovení, ktoré by upravovali dôvody, pre ktoré by bolo možné rozpustiť Federálne zhromaždenie, celkovej koncepcie a právomocí Federálnej rady, vymedzení právomocí prezidenta ČSFR. Pri rokovaní ústavnej komisie bolo kriticky poukázané na prílišné posilnenie exekutívy.

Komisia poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR uložila komisii expertov, aby s prihliadnutím na priebeh diskusie prepracovala predložené návrhy a aby hlavne

- do návrhov dôsledne premietla zásady parlamentnej demokracie;

- vypracovala variant dvojkomorového Federálneho zhromaždenia;

- posúdila rozsah navrhovaných právomocí prezidenta republiky.

2. Návrhy jednotlivých hláv novej Ústavy ČSFR sa v úplnom znení poslancom ústavnej komisie Federálneho zhromaždenia nepredkladajú, pretože sa teraz, a to v niektorých smeroch podstatne rozchádzajú.

Nasledovnú charakteristiku obsahu hláv Ústavy, ktorých návrhy komisia expertov predložila ústavnej komisii poslancov, je len ako informácia o pôvodných návrhoch komisie expertov, ktoré komisia poslancov po ich prepracovaní znova posúdi.

Návrh hlavy Ústavy ČSFR nazvaný "Zákonodarná moc" mal tri oddiely: Federálne zhromaždenie, Federálna rada, Referendum (oddiel o referende je spracovaný vo dvoch variantoch).

Návrh úpravy zákonodarnej moci v ústave ČSFR nadväzuje na pracovný návrh ústavy, predložený prezidentom V. Havlom, avšak určitými ustanoveniami sa od neho významne odchyľuje.

Rátalo sa v ňom

- s jednokomorovým zákonodarným orgánom (Federálnym zhromaždením) a

- a tridsať-člennou Federálnou radou ako orgánom svojho druhu (sui generis), ktorý je zvolávaný ad hoc predsedom zákonodarného orgánu Českej republiky alebo Slovenskej republiky; musí byť zvolaný vždy, ak o to požiada desať členov zvolených zákonodarným orgánom Českej republiky alebo Slovenskej republiky. V uvedených prípadoch je zvolávaný prezidentom ČSFR. Federálna rada neprerokúva návrhy zákonov, môže však použiť suspenzívne veto.

Odlišnosti od prezidentovho návrhu sú hlavne v tom, že

- pri prijímaní zákonov vo Federálnom zhromaždení neplatí zákaz majorizácie. Federálne zhromaždenie je spôsobilé sa uznášať, ak je prítomná nadpolovičná väčšina poslancov, ale pre prijatie uznesenia postačí súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov (na rozdiel od ústavných zákonom, pre prijatie ktorých je vždy potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov zvolených v Slovenskej republike)

- právo vrátiť s pripomienkami zákon prijatý Federálnym zhromaždením majú nezávisle na sebe v rovnakej lehote Federálna rada i prezident ČSFR, pretože dôvody vrátenia v každom z oboch prípadov budú spravidla rozdielne.

Navrhovanou úpravou sa postavenie a právomoci prezidenta Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky vymedzujú sčasti zhodne s Ústavnou listinou z roku 1920.

Ústava z roku 1960 síce prevzala inštitút prezidenta ako hlavy štátu, ale modifikovala ho tak, aby sa ústavné zriadenie predsa len čo najviac priblížilo systému ďalších socialistických štátov, teda vzoru Ústavy ZSSR z roku 1936.

Hlavné rozdiely oproti platnej úprave možno zhrnúť takto:

a) Podľa platnej úpravy je prezident zodpovedný Federálnemu zhromaždeniu, z toho vyplýva jeho odvolateľnosť. Tým sa znižuje jeho postavenie po tejto stránke na úroveň Predsedníctva Federálneho zhromaždenia. Ako je známe, v socialistických systémoch sovietskeho typu funkciu hlavy štátu malo prezídium zákonodarného zboru.

Vo všetkých tradičných a existujúcich parlamentných republikách v Európe naproti tomu prezident nie je zodpovedný parlamentu, a teda ním neodvolateľný. Zostáva vo svojej funkcii po dobu, na ktorú bol zvolený, pokiaľ sa svojej funkcie nevzdá, alebo pokiaľ nie je dlhší čas zaujatý povinnosťami alebo chorý.

Toto postavenie hlavy štátu zodpovedá úlohe, ktorú má zohrať v systéme, ktorý zahŕňa prvky deľby moci potrebnej pre fungovanie právneho štátu. Zvlášť pri politických krízach má úlohu arbitra vo vzťahoch medzi zákonodarnou mocou a mocou výkonnou. V týchto situáciách zabezpečuje stabilitu a kontinuitu ústavného systému a riešenie kríz.

Nezávislosť prezidenta na parlamente je vyvážená ustanovením, že za prezidentove akty zodpovedá parlamentu vláda. Preto každý prezidentov akt moci vládnej a výkonnej musí byť kontrasignovaný príslušným zodpovedným členom vlády. Vláda musí mať dôveru parlamentu. Prezident je teda pri vykonávaní svojej právomoci na jednej strane viazaný súhlasom vlády, na druhej strane nemôže byť donútený k tomu, aby tieto akty vydal.

Na rozdiel od Ústavnej listiny z roku 1920 (a na rozdiel od prezidentovho návrhu ústavy) sa taxatívne vyratúvajú úkony prezidenta, ktoré nevyžadujú spolupodpis zodpovedného člena vlády. Tým sa odstraňujú problémy, ktoré boli spojené s interpretáciou úpravy v prvej republike v právnickej literatúre.

Podobná je úprava napr. v Ústave SRN a Francúzska.

b) Ústava z roku 1960, oslabujúc postavenie prezidenta, odstránila jeho právomoc rozpúšťať Národné zhromaždenie. Ústavný zákon č. 143/1968 Zb., o československej federácii, v podstate prevzal celkove úpravu prezidentových pôsobností z ústavy z roku 1960. Vzhľadom na vzťahy implikované federalizáciou však musel zaviesť právomoc prezidenta rozpustiť Federálne zhromaždenie. Túto právomoc, na rozdiel od Ústavnej listiny z r. 1920, má však prezident len v prípade, že dohodovacie konania podľa čl. 44 úst. zák. o čs. federácii neviedlo k zhodnému uzneseniu oboch snemovní. Táto právomoc nie je postačujúca. Prezident musí mať toto právo napr. i pre prípad, že sa mu opätovne nepodarí menovať vládu, ktorej Federálne zhromaždenie vysloví dôveru. Inak vzniká možnosť neriešiteľnej ústavnej krízy, pretože ústavný zákon neumožňuje ani prechodnú existenciu tzv. úradníckej vlády.

Právomoc prezidenta rozpustiť Federálne zhromaždenie sa novo upravuje už v čl. 11 prvého oddielu návrhu hlavy o moci zákonodarnej. Na rozdiel od ústavy z r. 1920 sa táto právomoc výslovne viaže na konkrétne skutočnosti, implikujúce ústavno politickú krízu. Obnovuje sa ďalej právomoc prezidenta vrátiť s pripomienkami zákon prijatý parlamentom.

c) Obnovujú sa v návrhu tiež právomoci prezidenta pri vyhlasovaní mimoriadnych opatrení, ktoré mal podľa zák. č. 300/1920 Zb. Konkrétna úprava vyhlasovania stavu ohrozenia štátu bude obsiahnutá v osobitnom oddiele.

d) Neobnovujú sa však celkom všetky právne vzťahy súvisiace s postavením prezidenta podľa Ústavnej listiny z roku 1920. Pretože sa v prvom oddiele hlavy o moci zákonodarnej zavádza permanentné zasadanie Federálneho zhromaždenia, prezident zvoláva parlament na zasadanie vždy len po svojom zvolení. Z Ústavy prvej republiky sa nepreberá právomoc prezidenta odročiť zasadanie.

V návrhu sa premietajú dva varianty, pokiaľ ide o otázku, kto má vykonávať právomoci hlavy štátu, ak sa funkcia prezidenta uvoĺní a nový prezident ešte nič je zvolený. Vedľa zachovania platnej úpravy sa variantne navrhuje, aby tieto právomoci v uvedenom období vykonával predseda Federálneho zhromaždenia.

V návrhu sú ďalej obsiahnuté dva varianty spôsobu zostavovania vlády. Je nutné voliť medzi úpravou, ktorá je u nás tradičná od r. 1920 a ktorá umožňuje, aby prezident viedol rokovania o zostavení vlády sám, a úpravou, podľa ktorej by vždy designoval predsedu vlády a na jeho návrh by menoval ostatných členov vlády.

Návrh hlavy Ústavy ČSFR "Moc výkonná" nadväzuje na poňatie predchádzajúcich hláv, obsahujúcich úpravu zákonodarnej moci a hlavy štátu.

Hlavný rozdiel oproti platnej úprave spočíva v tom, že za podmienok, za ktorých sa v čl. 11 prvého oddielu hlavy o moci zákonodarnej zveruje právomoc rozpustiť Federálne zhromaždenie, môže prezident namiesto toho menovať na obdobie najviac šesť mesiacov vládu, ktorá nie je povinná predstúpiť pred Federálne zhromaždenie so žiadosťou o vyslovenie dôvery. Avšak aj táto vláda je zodpovedná parlamentu; ak jej Federálne zhromaždenie vysloví nedôveru, musí podať demisiu, ktorú je prezident povinný prijať. Ide o riešenie takej situácie, kedy nie je možné zostaviť vládu, ktorá by sa opierala o parlamentnú väčšinu, ale väčšina jednako len nevysloví vláde nedôveru z toho dôvodu, aby sa predišlo rozpusteniu parlamentu, ktoré by inak muselo nasledovať.

Navrhuje sa rozdeliť hlavu Ústavy ČSFR "Moc súdna" na dva oddiely: "Ústavný súd ČSFR" a "Súdy".

Ako prvý oddiel bude inkorporovaný platný ústavný zákon č. 91/1991 Zb., o Ústavnom súde ČSFR, s malými čiastkovými doplnkami, ktoré sa ukazujú ako potrebné, ale ktoré ešte vyžadujú dopracovanie a ich návrh bude predložený zvlášť. Tým sa však nezmení koncepcia citovaného ústavného zákona ani jeho jednotlivé ustanovenia.

Druhý navrhovaný a v prílohe predkladaný oddiel obsahuje úpravu takmer zhodnú s úpravou obsiahnutou vo vládnom návrhu ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava ČSFR pokiaľ sa týka súdov (tlač FZ 677).

Oproti tomuto vládnemu návrhu sa v predloženom návrhu oddielu novej Ústavy ČSFR novo rieši aj postavenie prokuratúry. Podľa tohto návrhu generálna prokuratúra v budúcnosti už nemá byť jedným z najvyšších štátnych orgánov. Preto postačí ustanovenie, v ktorom sa uvádza len hlavná funkcia prokurátora a ráta sa s tým, že všetko ostatné bude upravené, nie však v Ústave, ale bežným zákonom FZ. Toto riešenie zodpovedá úpravám väčšiny ústav západných demokratických štátov.

Uvádzajú sa dva varianty pokiaľ ide o vojenské súdy, z ktorých prvý ráta so zrušením vojenských súdov, zatiaľ čo vo vládnom návrhu ústavného zákona sa predpokladá ich zachovanie.

- V návrhu je obsiahnutá formulácia, ktorá lepšie vystihuje povahu a funkciu stanovísk Najvyššieho súdu ČSFR než formulácia obsiahnutá v ústave z roku 1960, ktorú vládny návrh bezo zmeny preberá;

- Návrh sa snaží o presnejšiu úpravu zásad menovania sudcov a zánik funkcie sudcu.

Ďalšie rozdiely oproti vládnemu návrhu spočívajú jednak v snahe o lepšiu systematiku ustanovení, jednak v tom, že určité ustanovenia týkajúce sa Najvyšších súdov republík sa ponechávajú úprave v republikových ústavách. Tieto, ako i niektoré vyššie uvedené rozdiely súvisia s tým, že vládny návrh je len novelizáciou ôsmej hlavy platnej ústavy a prispôsobuje sa jej systematike.

3. Komisia expertov už spracovala návrh hlavy Ústavy ČSFR "Stav ohrozenia štátu" a "Záverečné a prechodné ustanovenia". Dokončuje sa spracovanie návrhov hláv "Rozdelenie pôsobnosti medzi federáciu a republiky" a "Základné ustanovenia". Komisia expertov rozpracovala tiež problematiku týkajúcu sa Kontrolnej komory ČSFR.

Podľa harmonogramu prác komisia expertov dokončí spracovanie návrhov týchto hláv do konca augusta t. r.

4. Komisia poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR prerokuje návrhy ďalších hláv a prepracované návrhy v septembri 1991. Možno rátať s tým, že prvá verzia návrhu celej Ústavy ČSFR bude pripravená v septembri t. r.

Národné rady teraz pracujú na návrhu zmluvy medzi Českou národnou radou a Slovenskou národnou radou o zásadách štátoprávneho usporiadania. Požiadal som predsedníčku ČNR a predsedu SNR, aby pracovný návrh zmluvy postúpili komisii poslancov pre prípravu novej Ústavy ČSFR, čo umožní zosúladiť návrh Ústavy ČSFR s návrhom zmluvy.

predseda komisie

pre prípravu novej Ústavy ČSFR

Praha, 16. júla 1991