Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

Při volbě řešení je třeba vycházet též z koncepce sociálního pojištění, schválené všemi vládami v I. čtvrtletí 1991, s jejíž realizací se počítá od roku 1993. Tato koncepce počítá s tím, že souběh důchodu s výdělkem bude řešen v podstatě podle zásady "důchod nebo mzda". V případě starobního důchodu by měla být zásada "důchod nebo mzda" uplatňována ve věkovém pásmu, v němž bude umožněn postupný odchod do důchodu zavedením institutu částečného starobního důchodu s možností souběhu s omezeným výdělkem. Šlo by tedy o formu postupného přechodu do důchodu, kdy by snížený výdělek mohl být doplňován částečným důchodem. Přitom se v koncepci počítá s tím, že po dosažení horní hranice věkového pásma, t. j. 65 let, by náležel plný důchod bez ohledu na další pracovní činnost. Současně se počítá s tím, že v uvedeném věkovém pásmu bude i nadále zachována možnost zvyšování důchodu při pokračování v zaměstnání bez pobírání důchodu.

V současné době je třeba vyřešit problém přechodu od prakticky zcela volného souběhu důchodu s výdělkem (omezení výdělku 22.000 Kčs ročně se týká jen cca 15% pracujících důchodců) k systémovému řešení obsaženému v koncepci. Zvolené řešení musí nejen reagovat na místně, oblastně, profesně či odvětvově velmi různorodou situaci na trhu práce, ale musí být i co nejjednodušší, neboť nesmí přinést výraznější administrativní zatížení ani pro podniky ani pro orgány sociálního zabezpečení, které na okamžité zavedení výše uvedeného systémového řešení nejsou prozatím připraveny. Administrativa sociálního zabezpečení je v současné době postavena před řadu mimořádných úkolů (drobení podnikatelských subjektů, provádění hromadných úprav důchodů, dopady rehabilitací atd.) a vlivem nedostatečného technického vybavení, nízkých počtů pracovníků a zastaralého výplatního systému zvládá tyto úkoly jen s krajním vypětím.

V souladu s budoucí koncepcí se proto nyní navrhuje umožnit pobírání starobního důchodu mužům starším 65 let a ženám starším 60 let bez jakéhokoliv omezení a zároveň se nadále zachovává možnost zvyšování nároku na starobní důchod o 7% průměrného měsíčního výdělku za každých odpracovaných 360 kalendářních dní po vzniku nároku na tento důchod, příp. za každých 90 kalendářních dní zaměstnání o 1,75% průměrného měsíčního výdělku, z něhož se vyměřuje, pokud pracující nepobírá důchod. Tato úprava je z ekonomického hlediska vyvážená a její zachování je proto odůvodněné. Vzhledem k existujícím omezením v konstrukci důchodu (důchod nesmí být vyšší než 90% čistého výdělku a nesmí přesáhnout hranici 3800 Kčs měsíčně) je doba "přesluhování", která má ještě vliv na výši důchodu, závislá na pracovní kategorii a výši výdělku jednotlivých důchodců. V průměru se však tato doba pohybuje mezi 3 a 4 roky, což vytváří prozatím dostatečný prostor pro zvyšování budoucího důchodu pro občany mladší 65, resp. 60 let. U důchodců mladších se navrhuje důchod při dalším zaměstnání nevyplácet a zmocnit vlády ke stanovení výjimek v mimořádných odůvodněných případech.

Další závažná navržená změna se týká soustavy dávek důchodového zabezpečení, neboť se navrhuje zavést jako novou dávku vdovecký důchod. Vdovecký důchod byl již dávkou sociálního zabezpečení v letech 1957 - 1964. Podmínkou pro jeho přiznání byla odkázanost invalidního manžela na příjem manželky. Ukázalo se však, že ustanovení o vdoveckém důchodu je nepraktické, protože podmínky nároku splnil minimální počet ovdovělých mužů, a proto byl při pozdějších úpravách sociálního zabezpečení ze soustavy dávek vypuštěn a nebyl ani nově zaveden v souvislosti s přijetím zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Tento zákon však zavedl jako novou dávku sociální péče vdovecký příspěvek. V současné době má nárok na vdovecký příspěvek ovdovělý muž, pečuje-li aspoň o jedno nezaopatřené dítě a jeho příjem nepřesahuje 4000 Kčs měsíčně. Vdovecký příspěvek je odstupňován podle výše příjmu ovdovělého muže a činí měsíčně 500 Kčs, nepřesahuje-li příjem ovdovělého muže částku 2000 Kčs měsíčně, 400 Kčs, má-li příjem ve výši 2001 Kčs až 3000 Kčs měsíčně nebo 300 Kčs, má-li ovdovělý muž příjem ve výši 3001 až 4000 Kčs měsíčně.

Za dobu od účinnosti zákona č. 100/1988 Sb. se ukázalo, že jako sociální dávka plní vdovecký příspěvek svoji funkci, neboť pomáhá muži kompenzovat zvýšené náklady, které jsou spojeny po úmrtí manželky s chodem domácnosti a zvýšenou potřebou péče o děti. Jako administrativně náročné se však jeví sledování příjmu muže vždy za uplynulý rok. Tato skutečnost bude ještě problematičtější v budoucím období s ohledem na růst mezd. Neposkytování příspěvku při vyšším příjmu i jeho výše byla často oprávněně kritizována.

Navrhuje se proto nárok na dávku s ohledem na její účel nevázat na výši měsíčního příjmu muže a stanovit jej v jednotné výši. V souladu s připravovanou koncepcí sociálního zabezpečení, která počítá se zavedením vdoveckého důchodu, navrhuje se již nyní zařadit vdovecký důchod mezi zákonné dávky důchodového zabezpečení. Přitom se navrhuje zvýšení dosavadní částky vdoveckého příspěvku, a to o 150 až 350 Kčs měsíčně na 650 Kčs měsíčně jako obdoba minimální výše vdovského důchodu po úpravách podle nař. vlády ČSFR č. 231/1990 Sb. od října 1990 a zákona č. 46/1991 Sb. od března t. r. Tím se též částečně přispěje v neúplných rodinách ke krytí zvýšených nákladů v důsledku růstu cen. V důsledku zavedení vdoveckého důchodu se ruší dosavadní vdovecký příspěvek jako dávka sociální péče.

Další navrhovanou změnou je převedení dávek poskytovaných v souvislosti s výkonem vojenské služby, popř. civilní služby ze sociální péče (kam byly zařazeny v roce 1988; do té doby tyto dávky tvořily samostatnou část sociálního zabezpečení) pod režim státních dávek, čímž se vytváří též předpoklad pro budoucí úpravu v organizaci a financování těchto dávek (z věcného hlediska se sleduje záměr hradit v budoucnu náklady na tyto dávky z rozpočtu na obranu). Současně se zvyšuje o 100 Kčs měsíčně zaopatřovací příspěvek náležející na dítě (z 400 Kčs na 500 Kčs) i na manželku a ostatní oprávněné (z 650 Kčs na 750 Kčs) a rovněž maximální výše příspěvku na úhradu za užívání bytu vojáka z 300 Kčs na 400 Kčs měsíčně. Dále se provádějí některé dílčí změny podle poznatků praxe.

V návrhu zákona jsou dále obsaženy změny týkající se legislativních kompetencí v oblasti sociálního zabezpečení. Tyto změny vycházejí ze stávajícího výkladu čl. 22 ústavního zákona o československé federaci, ve znění ústavního zákona č. 556/1990 Sb. Podle tohoto článku do působnosti federace patří zákonná úprava důchodového a nemocenského zabezpečení s výjimkou jeho organizačního uspořádání a postupu při rozhodování a stanovení zásad sociální péče. Výklad tohoto ustanovení je v současné době takový, že do působnosti federace patří jen zákony a prováděcí předpisy na základě zákonného zmocnění jsou v působnosti republik. Protože dochází k nejasnostem při věcném vymezení působnosti, t. j. zda určitá otázka má být upravena zákonem Federálního shromáždění nebo prováděcí vyhláškou republikového ministerstva nebo nařízením vlády republiky, je třeba tento problém kompetencí řešit. Stávající stav totiž umožňuje kompetenční konflikty jak pozitivní (určitou otázku lze řešit zákonem Federálního shromáždění, neboť jde o otázku důchodového nebo nemocenského zabezpečení, ale také vyhláškou nebo nařízením vlády republikových orgánů, neboť jde o prováděcí předpis a dosavadní zmocnění k jeho vydání pro federální orgány nebylo zrušeno), kdy se současně připravuje návrh zákona Federálního shromáždění a návrh republikového předpisu nižší právní síly, tak i negativní, kdy federace úpravu nepřipravuje, neboť má za to, že ji lze provést republikovými předpisy, a republiky mají za to, že by úprava měla být provedena formou zákona Federálního shromáždění. Tento stav kompetenčních nejasností způsobuje řadu problémů a značně ztěžuje práce na věcném řešení na úrovni federace a republik.

Navrhuje se proto ze zákonů v oblasti důchodového a nemocenského zabezpečení vypustit všechna zmocnění a úpravu nadále provádět na úrovni federace jen zákony Federálního shromáždění. Pokud jde o zmocnění k vydání prováděcích předpisů v oblastech, které od 1. ledna 1991 patří do působnosti republik (organizace a řízení), náleží zakotvit příslušná zmocnění v těchto oblastech do zákonů národních rad. Pokud jde o dosavadní zmocnění pro federální orgány v oblastech působnosti federace, bude se všechna úprava provádět přímo formou zákona Federálního shromáždění, což je též ve shodě s ústavním zákonem č. 23/1991 Sb. Znamená to tedy, že místo nařízení vlády České a Slovenské Federativní Republiky, vyhlášek a výnosů federálních orgánů bude přijímán zákon Federálního shromáždění. Důsledek je ovšem též takový, že např. vyhlášky federálního ministerstva práce a sociálních věcí nebo resortní výnosy o zařazování zaměstnání do I. a II. pracovní kategorie pro účely důchodového zabezpečení v oborech působnosti federace jako např. obrana; bezpečnost, doprava, spoje, zahraniční věci, budou měněny zákony Federálního shromáždění; na úrovni republik však budou nadále tyto výnosy měněny výnosy jednotlivých ministerstev.

Další navrhované změny vyplývají z uvedených věcných úprav nebo navazují na změny provedené v jiných předpisech, popř. jsou legislativně technické povahy.

K čl. I

Vypouštějí se překonaná ustanovení nebo se provádí vypuštění v návaznosti na navrhované změny, popř. legislativně technické úpravy.

Zabezpečení občanů konajících službu v ozbrojených silách nebo civilní službu a členů jejich rodin bude mít charakter státních dávek, což je věcně odůvodněné povahou těchto dávek, jejichž výplata navazuje na výkon vojenské (civilní) služby. Tím toto zabezpečení bude tvořit samostatnou část sociálního zabezpečení.

Zaopatřovací příspěvek náležející dítěti se v návaznosti na růst cen zvyšuje o 100 Kčs, t. j. o 25% a příspěvek náležející ostatním oprávněným rovněž o 100 Kčs, tedy o 15%. U příspěvku na úhradu za užívání bytu vojáka se stanoví, že příspěvek nenáleží, pokud byt voják pronajal a dále se řeší souběh této dávky s nároky na úhradu bydlení podle zákona o civilní službě; důvodem je, aby nedocházelo ke zvýhodňování nebo dvojímu plnění. S ohledem na růst cen se maximální výše příspěvku zvyšuje rovněž o 100 Kčs, t. j. o 33% (toto zvýšení zatím nezohledňuje očekávaný růst výdajů na bydlení v důsledku zvýšení cen paliv, tepla, elektřiny a nájemného).

Navrhuje se změna § 8 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení tak, aby ustanovení bylo v souladu se zákonem č. 171/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol. Povinná školní docházka je nyní opět devítiletá a žáci ji splní ukončením období školního vyučování školního roku, v němž dovrší poslední rok povinné školní docházky.

V těchto bodech se řeší dopady kompetencí ve vazbě na prováděcí předpisy. Zmocnění se ze zákona o sociálním zabezpečení vypouštějí, popřípadě u resortních seznamů zaměstnání zařazených do I. a II. pracovní kategorie se ponechávají pro orgány republik, které mohou vydávat podzákonné předpisy.

Vdovecký důchod se zavádí jako nároková dávka důchodového zabezpečení. Podmínkou nároku vedle ovdovění je péče o nezaopatřené dítě. Okruh dětí zakládajících nárok na vdovecký důchod je stejný jako u vdovského důchodu. Výše důchodu v jednotné pevné částce vychází z dosavadní úpravy vdoveckého příspěvku. Vdovecký důchod nebude krácen pro souběh s příjmem z výdělečné činnosti. Pro účely krácení pro souběh s jiným důchodem, nároku na výchovné, úpravu z titulu jediného zdroje příjmu a souběh s jinými důchody bude mít vdovecký důchod stejné postavení jako vdovský důchod.

Doplněním nového ustanovení § 58a se řeší otázka charakteru příplatku k důchodu náležejícího podle § 25 zákona o soudní rehabilitaci. Dosud nebylo právně upraveno, zda se příplatek slučuje s důchodem a jak se s ním má nakládat. Vychází se z toho, že příplatek má charakter zvýšení důchodu a je proto nutné příplatek sloučit s důchodem. Proto např. při výpočtu důchodů pozůstalých se budou tyto důchody vyměřovat z důchodu zemřelého zvýšeného o příplatek. Aby nedošlo k tvrdostem u nejnižších důchodů, navrhuje se nepřihlížet k příplatku u úpravy důchodů z titulu jediného zdroje příjmu a u minimálních důchodů účastníků odboje.

Navrhuje se umožnit poskytování starobního důchodu při dalším zaměstnání mužům starším 65 let a ženám starším 60 let. Starobní důchod by mohli při dalším zaměstnání pobírat i občané starší 60 let, kterým byl důchod přiznán ze zaměstnání I. pracovní kategorie s nižší věkovou hranicí než 60 let a účastníci odboje I. a II. skupiny.

U důchodců mladších se navrhuje důchod při dalším zaměstnání nevyplácet. K řešení mimořádných či přechodných problémů se však navrhuje dočasně ponechat prostor pro možné výjimky. Protože konkrétní situace na trhu práce se může měnit, navrhuje se, aby výjimky mohly poskytovat vlády republik na základě místních podmínek v republikách a pro oblast působnosti federace vláda ČSFR.

Obecnou podmínkou však bude, že se starobní důchod může poskytovat jen při zaměstnání sjednaném na dobu určitou. Tato podmínka je obsažena již v nařízení vlády ČSSR č. 142/1983 Sb. a dává možnost, aby se zaměstnavatel s důchodcem vždy znovu dohodl o dalším pracovním poměru. V praxi tato podmínka nečiní žádné potíže a velmi se osvědčila.

Beze změny se navrhuje ponechat dosavadní úpravu poskytování mimořádného starobního důchodu při dalším zaměstnání podle nařízení vlády č. 118/1988 Sb., podle níž nesmí úhrn výdělku a mimořádného důchodu přesáhnout výši průměrného měsíčního výdělku, z něhož byl důchod vyměřen.

V zájmu podpory soukromého sektoru se navrhuje prozatím i nadále neomezovat výplatu důchodu osobám samostatně výdělečně činným. Vychází se přitom z toho, že se osoby samostatně výdělečně činné nemusí přihlašovat k pojištění, pokud jsou poživateli starobního důchodu a dále z toho, že tyto osoby nebrání ve výdělečné činnosti mladším občanům, ale naopak jejich činnost často vytváří pro další občany nové pracovní příležitosti. Navíc tyto osoby, pokud jsou účastny sociálního zabezpečení, platí pojistné.

Dále se řeší případy souběhu dávek (invalidní důchod a hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání), jejichž současné poskytování vylučují předpisy o zaměstnanosti, které však nepamatují na případy zpětného přiznání invalidního důchodu.

Navrhuje se stanovit lhůtu pro výkon rozhodnutí vydaného ve věcech přeplatků, aby byla zajištěna návratnost dávek přijímaných neprávem nebo ve vyšší výměře než náležely. Dosavadní právní úprava lhůtu nestanovila a analogií se stanovila lhůta tříletá, která se však v praxi jeví jako příliš krátká.

V souvislosti s připravovanou reorganizací územních orgánů státní správy je nezbytné nově stanovit, které orgány vojenské správy budou v prvním a druhém stupni rozhodovat o nárocích ze sociálního zabezpečení vojáků z povolání. K tomuto účelu byl ministrem obrany ČSFR zřízen Vojenský úřad sociálního zabezpečení, u něhož se předpokládá převzetí uvedené prvostupňové agendy od krajských vojenských správ. Druhostupňové řízení by od velitelství vojenských okruhů převzalo přímo federální ministerstvo obrany.

Uvedené řešení umožní nejen snížení celkového počtu pracovníků úseku, ale i podstatně efektivnější a racionálnější zpracování agendy výpočetní technikou a zvýšení kvalifikační úrovně zabezpečujících pracovníků.

V zákoně o nemocenském pojištění zaměstnanců se z kompetenčních důvodů vypouštějí zmocnění. Dále se zvyšuje pojistné za zaměstnance, jejichž zaměstnavatel nemá sídlo na území ČSFR, a to z 10% na 25% úhrnu mezd zaměstnanců. V současné době je na území ČSFR zaznamenáván značný nárůst počtu reprezentací zahraničních firem (např. jen na území ČR bylo v polovině února zaregistrováno asi 600 těchto reprezentací, které zaměstnávaly zhruba 10 000 zaměstnanců). Vzhledem k rozsahu a výši nároků těchto zaměstnanců v oblasti nemocenského pojištění a sociálního zabezpečení se jeví 10% výše pojistného jako finančně nedostatečná, a proto se navrhuje její zvýšení tak, aby pojistné placené těmito firmami odpovídalo pojistnému placenému za zaměstnance občany, kteří jsou zaměstnavateli (pro občany - zaměstnavatele bylo pojistné zvýšeno již zákonem č. 110/1990 Sb.).

V nařízení vlády o mimořádném poskytování starobního důchodu se v bodu zpřesňují důvody uvolnění pracovníků z dosavadního zaměstnání (pojem organizační přestavba národního hospodářství je vývojem po 17. 11. 1989 překonaný), v bodu 2 a 4 se reaguje na změny v orgánech státní správy a v bodu 3 se úprava přizpůsobuje návrhům dalšího zaměstnávání důchodců obsaženým v čl. I bod 21.

V prováděcí vyhlášce k zákonu o sociálním zabezpečení se vypouští jako doba zaměstnání doba pobytu manželek pracovníků v cizině, neboť není důvodu tuto dobu dále hodnotit (manželky nejsou v cizině pracovně činné). Ruší se dále důchodové zabezpečení expertů vzhledem k nové úpravě jejich vysílání do ciziny na základě opatření vlády ČSFR (usnesení č. 79/1991); na své důchodové zabezpečení za dobu pobytu v cizině si občané mohou platit pojistné, pokud chtějí být důchodově zajištěni. Do fiktivních výdělků pro výpočet důchodu a ekonomické podmínky částečné invalidity se promítá nový institut minimální mzdy. U tzv. stavovské invalidity se vypouští problematická podmínka poklesu výdělku aspoň o polovinu, která činí v praxi potíže. Dále se provádí potřebná úprava ohlašovací povinnosti v návaznosti na úpravu navrženou v zákoně o sociálním zabezpečení a týkající se pracujících důchodců.

Ve vyhlášce č. 165/1979 Sb. se, obdobně jako v oblasti důchodového zabezpečení, ruší nemocenské pojištění expertů v zahraničí. Dále se reaguje na zavedení devítileté povinné školní docházky u nemocenského pojištění žáků a studentů.

Navrhují se obvyklá přechodná ustanovení v návaznosti na zavedení vdoveckého důchodu, novou úpravu zaměstnávání poživatelů starobních důchodů (vdovské důchody se budou krátit při souběhu s příjmem z výdělečné činnosti podle obecných zásad stanovených v § 48 zákona o sociálním zabezpečení) a zvýšení zaopatřovacího příspěvku. V návaznosti na výpovědní doby stanovené zákoníkem práce se navrhuje ukončit výplatu starobního důchodu při nesplnění nových podmínek v září 1991, aby důchodce měl možnost dosavadní zaměstnání ukončit.

Převzetí agendy sociálního zabezpečení vojáků z povolání Československé armády Vojenským úřadem sociálního zabezpečení je záležitostí, která si z organizačních důvodů vyžádá období přibližně půl roku. Po tuto dobu je nezbytné zabezpečit přiznávání a výplatu dávek i dosavadními krajskými vojenskými správami.

Vedle nařízení vlády o poskytování důchodů některým pracujícím důchodcům se zrušují z kompetenčních důvodů zmocňovací ustanovení v zákoně č. 103/1964 Sb. a v zákoně č. 88/1968 Sb. V návaznosti na zrušení nemocenského pojištění expertů se ruší též příslušné ustanovení ve vyhlášce č. 263/1990 Sb.

Vzhledem k četným změnám se navrhuje zmocnění k vyhlášení úplného znění zákona o sociálním zabezpečení ve Sbírce zákonů.

Účinnost zákona se navrhuje od II. pololetí 1991.

Vdovecký příspěvek pobírá cca 6 tisíc vdovců. Zavedením vdoveckého důchodu se okruh příjemců zvýší cca na 7 tisíc a v důsledku jeho stanovení na jednotnou výši 650 Kčs by se zvýšily náklady o 22 mil. Kčs ročně. Vzhledem k tomu, že značná část těchto vdovců v současné době splňuje podmínky pro poskytování dávek v rámci sociální péče, jde z části o přesun finančních prostředků z fakultativních dávek na dávky obligatorní a skutečný finanční dopad bude činit pouze 16 mil. Kčs ročně.

Navržené zvýšení zaopatřovacího příspěvku a příspěvku na úhradu za užívání bytu vojáka o 100 Kčs měsíčně si vyžádá náklad 38 mil. Kčs ročně.

Odhaduje se, že v současné době již poklesl počet pracujících starobních důchodců pod 500 tisíc. Z nich zhruba polovina je starší 65, resp. u žen 60 let a omezení se na ně vztahovat nebude. Za předpokladu, že z mladších důchodců více než polovina přestane pracovat a třetina až polovina se vzdá důchodu a bude si zvyšovat nárok na důchod o 1,75% za každé 3 měsíce další práce, dojde na jedné straně k úbytku zaměstnanosti o více než 100 tisíc důchodců a na druhé straně ke snížení výdajů na důchody téměř o 2 mld Kčs ročně. Tato úspora se však bude v dalších letech snižovat, neboť zřejmě bude ubývat pracovních příležitostí pro tyto občany a navíc po skončení pracovní činnosti budou důchody těchto občanů vlivem přesluhování vyšší. Úsporu se navrhuje použít na vyšší zvýšení vyplácených důchodů při jejich dalším zvyšování v letošním roce. S ohledem na skutečnost, že k omezení důchodů by mělo dojít od zářijové splátky, lze v letošním roce reálně uvažovat s úsporou 600 - 700 mil. Kčs. Pokud by k datu předpokládané účinnosti tohoto zákona nebyly zrušeny všechny dříve poskytnuté výjimky, bude úspora prostředků na důchody úměrně tomu nižší. Tato situace by tak omezila finanční možnosti na zvýšení důchodů od července 1991. Obdobné důsledky by mělo i poskytnutí nových výjimek příslušnými vládami na základě zmocnění navrženého v tomto zákoně v širším měřítku.

Opatření nesporně přispěje k omezení pracovní aktivity mladších důchodců. I kdyby však tito důchodci v menší než předpokládané míře využívali možnosti další práce bez pobírání důchodu, dojde v důsledku těchto opatření k finančním úsporám v oblasti zaměstnanosti, neboť tito důchodci uvolní místa pro občany aktivního věku, pro něž by jinak musely být čerpány prostředky na vytváření nových pracovních míst či na jejich hmotné zabezpečení.

V následující tabulce se uvádí přehled očekávaných výdajů a úspor v důsledku opatření navrhovaných v tomto zákoně:

v mil. Kčs