Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

FEDERÁLNÍ SHROMÁŽDĚNÍ ČESKÉ A SLOVENSKÉ FEDERATIVNÍ REPUBLIKY 1991

VI. v. o.

Federální ministerstvo financí

Čj. I/13 197/1991

Obsah:

1. Předkládací zpráva

2. Zpráva o plnění státního rozpočtu

3. Tabulková příloha

4. Příloha č. 1: Finanční situace podniků a obyvatelstva, vnější vztahy

5. Příloha č. 2: Podrobnější rozbor plnění státního rozpočtu

Praha, květen 1991

Předkládací zpráva

Podle zákona č. 563/1990 Sb. o rozpočtových pravidlech federace, § 11 "Vláda ČSFR odpovídá Federálnímu shromáždění za hospodaření s prostředky státního rozpočtu federace a nejméně jednou za čtvrtletí mu předkládá zprávy o plnění státního rozpočtu".

I když toto ustanovení výslovně neuvádí, že zpráva má obsahovat výsledky plnění souhrnu všech státních rozpočtů, je předložená zpráva pojata tak, aby z ní byly zřejmé jak výsledky plnění federálního rozpočtu, tak i výsledky plnění souhrnu státních rozpočtů. Rozbor rozpočtového hospodaření je přitom zasazen do širšího spektra vývoje celé ekonomiky.

Součástí zprávy je i hodnocení plnění kvantitativního kriteria "změny čistého úvěru vládě" dohodnutého s Mezinárodním měnovým fondem pro období 1. čtvrtletí 1991, ze kterého vyplývá, že toto kriterium bylo splněno.

Zpráva je podkladem pro kontrolu plnění státního rozpočtu Federálním shromážděním ve smyslu § 11 zákona č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace a současně podkladem pro jednání s Mezinárodním měnovým fondem o splnění kriteria vývoje čisté zadluženosti vládního sektoru u bank za I. čtvrtletí.

Vývoj státního rozpočtu byl výrazně ovlivněn celkovými tendencemi a výsledky ve vývoji ekonomiky. Z toho vychází i celkové pojetí zprávy, která výsledky rozpočtového hospodaření analyzuje jak z hlediska plnění záměrů rozpočtové politiky stanovených pro rok 1991, tak v širších ekonomických souvislostech.

Analýza je výrazně ovlivněna dostupností a kvalitou číselných dat. Data se zpožďují, nezachycují nové aktivity, celá sféra služeb je v nich podceněna, chybí údaje o hospodaření místních rozpočtů.

Indexy cen konečné spotřeby jsou počítány na vahách roku 1989, indexy cen výrobců jsou rovněž orientační. Odhadujeme, že při vahách r. 1991 by cenový index byl nižší o 5 - 9 bodů.

U údajů zachycujících příjmy a výdaje obyvatelstva není odděleně evidován soukromý sektor, jen z části je obsažen v tzv. ostatních příjmech a ostatních výdajích obyvatelstva.

Údaje o vývoji vnějších vztahů jsou pouze orientační (není ještě plně sjednocena metodika vykazování). Nejsou zachycovány všechny položky.

Řada údajů rozpočtu je pouze omezeně srovnatelná s vývojem v předchozích letech v důsledku změn rozpočtových pravidel.

Datová základna se zpravidla vždy v transformačním období opožďuje za skutečným vývojem, neboť nezachycuje všechny nové ekonomické aktivity a tím vykazuje horší výsledky, než jaké ve skutečnosti jsou. S vysokou pravděpodobností je skutečný vývoj příznivější, než je v oficiálních datech, zejména v objemu produkce a v cenách.

a) Vývoj ekonomiky byl v I. čtvrtletí výrazně ovlivněn zejména těmito faktory:

- probíhajícím procesem transformace naší ekonomiky, především liberalizací cen, vnitřní směnitelností koruny a privatizací,

- omezením poptávky po našem exportu ze strany východních zemí, zejména Sovětského svazu. Vývoz do těchto zemí poklesl proti stejnému období m. r. o 20 %, a do Sovětského svazu o více než 35 %. Tento pokles poptávky, který nezávisí na procesu transformace má za následek pokles výroby.

- snížením domácí poptávky v ekonomice.

b) Celkové snížení poptávky vede k poklesu ukazatelů charakterizujících výrobu.

Výroba zboží v průmyslu se v I. čtvrtletí 1991 po vyloučení vlivu cen snížila proti stejnému období 1990 o 11,9 %. Největší snížení produkce je v odvětvích konfekčního průmyslu (o 28,9 %), způsobené zejména poklesem poptávky ze zahraničí, v průmyslu potravin a pochutin (o 17,1 %), způsobené poklesem vnitřní poptávky. Zvýšení produkce se projevilo pouze v odvětvích průmyslu paliv (o 7,4 %), spojené s předzásobením obyvatelstva, průmyslu papíru a celulózy (o 6,0 %), spojené s bouřlivým rozvojem tisku a energetickém průmyslu (o 0,6 %).

Objem stavební výroby stavebních podniků, které zaměstnávají více než 100 pracovníků se snížil proti I. čtvrtletí 1990 o 35,8 %. Předpokládáme, že celkový objem stavebních prací (včetně soukromých firem a státních podniků s méně než 100 pracovníky) je daleko vyšší.

c) Liberalizace cen, odstraňování nerovnovážných tendencí zděděných z minulosti, jakož i specifické chování výrobců a obchodu vedly k růstu cenové hladiny.

Spotřebitelské ceny byly v březnu 1991 (proti prosinci 1990) vyšší o 40,9 %. Průměrně byly spotřebitelské ceny za I. čtvrtletí 1991 (proti stejnému období minulého roku) vyšší o 54,7 %.

V průběhu čtvrtletí se růst spotřebitelských cen výrazně zpomaloval. Ve srovnání s předchozím měsícem vzrostly v lednu o 25,8 %, v únoru o 7,0 % a v březnu o 4,7 %.

d) Růst cen se projevil na jedné straně ve zvýšení zisku a disponibilních finančních zdrojů podniků, a tím i příjmů státních rozpočtů, na druhé straně v poklesu domácí poptávky.

e) K podstatným změnám dochází také v oblasti zaměstnanosti. Na pracovních úřadech bylo k 31. 3. 1991 evidováno 184 612 žadatelů o zaměstnání, což je o 107 347 osob více než na konci roku 1990. Zvýšil se i počet osob pobírajících příspěvek před nástupem zaměstnání, a to z 49 571 na konci roku 1990 na 118 043 k 31. 3. 1991. Tím došlo také k vyšším celkovým výplatám tohoto příspěvku. Zatímco za celý rok 1990 bylo vyplaceno 266,9 mil. Kčs, tak za I. čtvrtletí 1991 to bylo již 331,4 mil. Kčs. Z prostředků vyčleněných ve státních rozpočtech republik na nezaměstnanost (bez prostředků na rekvalifikaci) to představuje 5,3 %. Ukazuje se, že máme nedostatečné mechanismy na znovuzapojení lidí do práce.

f) Platební bilance v konvertibilních měnách vykázala předběžný schodek na běžném účtu 313 mil. USD, tj. v podstatě stejný výsledek jako v minulém roce. Tento vývoj je příznivější vzhledem k tomu, že na rozdíl od roku 1990 platíme dovoz ropy ze Sovětského svazu ve směnitelných měnách. Výsledky za I. čtvrtletí nám umožňují udržet stabilní kurs koruny a její vnitřní směnitelnost. Stabilizace kursu bylo přitom dosaženo při nižším čerpání zahraničních úvěrů, než se předpokládalo. Ze stabilizační půjčky cca 1,5 mld USD určené v roce 1991 k posílení devizových rezerv byla zatím čerpána pouze první tranže od Mezinárodního měnového fondu ve výši 755 mil. USD.

g) Hospodaření státních rozpočtů skončilo přebytkem ve výši 15,3 mld Kčs, tedy o 4,3 mld Kčs více než se očekávalo. Bylo to způsobeno jednak nárůstem odvodů a daní ze zisku v souvislosti s cenovým růstem a menší míře i určitou regulací výdajů rozpočtu, kterou bylo třeba uskutečňovat vzhledem k nejistotám ve vývoji roku 1991. Přebytek byl významným brzdícím činitelem cenového růstu. Dohodnuté kritérium Mezinárodního měnového fondu, pokud jde o změnu čisté pozice vládního sektoru u bankovní soustavy, bylo v I. čtvrtletí splněno.

h) Úvěry poskytnuté podnikům a obyvatelstvu vzrostly proti konci roku 1990 o 33,0 mld Kčs, tj. o 5,6 % (úvěry podnikům vzrostly o 31,8 mld Kčs, tj. o 5,9 %), což je polovina nárůstu uvažovaného na I. čtvrtletí. Hlavní příčinou relativně nízkého nárůstu úvěru je opatrnost komerčních bank při poskytování úvěru na straně jedné a nedostatek kvalitních projektů v podnicích, které by mohly být předmětem úvěrování. Úvěrová restrikce významným způsobem přispěla k blokaci cenového růstu. V březnu došlo k zastavení růstu platební neschopnosti podniků, ze 78,2 mld Kčs v únoru klesla koncem března na 76,4 mld Kčs.

ch) Vývoj mezd byl vzhledem k cenovému růstu umírněný a nepochybně přispěl k tlumení inflačních impulsů v I. čtvrtletí. Proti stejnému období minulého roku vzrostly příjmy z mezd pouze o 4,0 %.

i) Dynamicky se rozvíjí aktivita soukromého sektoru a postupně stoupá i příliv zahraničního kapitálu do naší ekonomiky. Počet joint ventures se téměř zdvojnásobil a dosáhl 2.638. Zahraniční kapitál dosáhl 10,1 mld Kčs, a proti konci roku 1990 vzrostl o 7,8 mld Kčs. Koncem čtvrtletí bylo registrováno 655 tis. soukromých podnikatelů. V rámci malé privatizace bylo vydraženo 2,4 tis. jednotek.

V rozpočtovém hospodaření v 1. čtvrtletí se odráží celkový ekonomický vývoj a realizace záměrů rozpočtové politiky stanovené pro rok 1991. Dosažený přebytek státních rozpočtů ve výši 15,3 mld Kčs (neobsahuje výsledky místních rozpočtů) byl vyšší o 4,3 mld Kčs, než předpokládaly záměry finanční politiky pro 1. čtvrtletí. Tato skutečnost byla ovlivněna dvěma hlavními faktory (kromě obvyklého sezónního vlivu v plnění rozpočtu, kdy výsledky v 1. čtvrtletí jsou zpravidla lepší než celoroční výsledek):

- dynamickým vývojem zisku podniků (ovlivněným převážně růstem cen) a s ním spojených odvodů a daní do státního rozpočtu; projevilo se to zejména v relativně vysokém plnění odvodů a daní ze zisku (41,8 % celoročně předpokládané částky);

- regulací vývoje výdajů rozpočtů; celostátně koordinovaná opatření přijatá jednotlivými ministerstvy financí však nesměřovala k plošné restrikci výdajů; byl uplatněn diferencovaný přístup k jednotlivým odvětvím, který na jedné straně umožňoval v odvětvích zdravotnictví a školství využití přiměřené části celoročně rozpočtovaných výdajů (zhruba čtvrtinu), na druhé straně však směřoval k omezenému čerpání dotací v podnikové sféře, neproduktivních výdajů a rezerv rozpočtů;

Pro vznik přebytku státního rozpočtu byl rozhodující vývoj zisku, zatímco regulace výdajů sehrála doplňující úlohu.

Ve vývoji státního rozpočtu (souhrn federálního a republikových rozpočtů) se projevují tyto hlavní tendence:

a) výrazně se zvýšila dynamika rozpočtových příjmů a výdajů při současném zvýšení předstihu dynamiky příjmů před výdaji, který se odrazil ve vyšším přebytku státního rozpočtu:

Stav k 31. 3. v mld Kčs

Na zvýšení příjmů a výdajů v letošním roce má vliv nejen celkový ekonomický vývoj a zejména pak růst cen, ale i změny proporcí mezi státními rozpočty a místními rozpočty (uvedené indexy jsou nesrovnatelné s rokem 1990);

b) relativní plnění celoročních předpokládaných příjmů a výdajů je letos vyšší než v minulých letech:

v %

Uvedená skutečnost zčásti svědčí o tom, že některé rozpočtové příjmy byly v rozpočtu podhodnoceny, což se týká zejména odvodů ze zisku. Přitom je však třeba vzít v úvahu, že ocenění vývoje této položky vycházelo z tehdy (tj. v období listopad - prosinec 1990) předpokládané míry cenového růstu a že devalvace kursu Kčs byla provedena až po schválení rozpočtu.

c) ve srovnání s 1. čtvrtletím roku 1990 se snížil objem neinvestičních dotací poskytovaných podnikům ze 7,6 mld Kčs na 3,7 mld Kčs, tj. o 50,8 %; (na pokles působí mj. neposkytování dotací v oblasti zahraničního obchodu v roce 1991); celkové vztahy ve státním rozpočtu jsou však výrazně ovlivněny tím, že se nepodařilo uskutečnit původní záměr odstranit dotace k cenám tepla pro konečné spotřebitele od počátku roku; odklad účinnosti tohoto opatření na období od 1. 5. t. r. znamená, že nad rámec schváleného rozpočtu, který s tímto posunem termínu neuvažoval, bylo nutno vynaložit dotace na úhradu cenových rozdílů u paliv a tepla, jejichž objem k 31. 3. 1991 představoval 7,58 mld Kčs. Včetně těchto dotací činil celkový objem neinvestičních dotací 11,3 mld Kčs, což je o 49,2 % více než ve stejném období minulého roku. Rychlý růst dotací na palivo a teplo pokračuje i v dubnu (k 26. 4. t. r. činily 10,04 mld Kčs);

d) v důsledku změny v rozdělení příjmů mezi jednotlivé státní rozpočty podle rozpočtových pravidel uplatňovaných od 1. 1. 1991 poklesl podíl příjmů státního rozpočtu federace na celkových příjmech souhrnu státních rozpočtů ze 42,6 % v 1. čtvrtletí 1990 na 28,7 % v 1. čtvrtletí 1991;

e) celkové hospodaření jednotlivých státních rozpočtů je letos příznivější než v předchozích letech a je rovnoměrněji rozděleno mezi rozpočty; podle propočtů federálního ministerstva financí byly dosaženy tyto přebytky (v mld Kčs):

v mld Kčs

Uvedené údaje za jednotlivé rozpočty se liší od údajů vykazovaných na účtech k 31. 3. 1991 (federace +12,20 mld Kčs, ČR -0,32 mld Kčs, SR +3,38 mld Kčs).

Je to způsobeno především technikou rozdělování daně z obratu a odvodů a daní ze zisku podle stanovených podílů (35 %, 40 %, 25 %), kde dochází k mírnému zpoždění proti skutečnému přílivu příjmů. [Vzhledem k tomu, že se nepodařilo zabezpečit automatizovaný (tj. okamžitý) způsob dělení společných příjmů připsaných na účty federálního ministerstva financí v SBČS podle uvedeného klíče, převádí federální ministerstvo financí do státních rozpočtů republik jejich podíl na dani z obratu a odvodech ze zisku v několika "zálohách" v průběhu měsíce a počátkem následujícího měsíce na základě skutečných výsledků tyto převody upravuje.]

Ve vykázaném přebytku federálního rozpočtu (12,2 mld Kčs) jsou proto zahrnuty částky, které byly počátkem dubna převedeny do rozpočtů republik (do ČR 4,41 mld Kčs, do SR 2,72 mld Kčs). O tyto částky byly korigovány výsledky pokladního plnění jednotlivých rozpočtů.

Přebytek rozpočtu dosažený v 1. čtvrtletí nelze přeceňovat ani považovat za záruku splnění celoročního záměru z těchto hlavních důvodů:

- intenzita faktorů, která působila na dosažení relativně vysokého plnění rozpočtových příjmů (zejména cenový vývoj) může v dalším vývoji zeslábnout; určitým signálem v tomto směru je v podstatě zastavení růstu a stabilizace cen průmyslových výrobků v březnu (v tomto měsíci došlo i k zesílení tendence k poklesu objemu průmyslové produkce);

- naopak lze počítat s tendencí ke zvýšení, resp. zrychlení růstu výdajů v organizacích rozpočtové sféry po jejich předchozí regulaci; týká se to zejména oblastí, kde cenové vlivy způsobují problémy v rozpočtu, např. zdravotnictví a školství, kde jsou nastolovány požadavky na valorizaci jejich rozpočtů; navíc bude působit i zvýšení mezd v rozpočtové sféře ve vazbě na předchozí vývoj cen.

Z těchto důvodů je nezbytné, aby i v dalším průběhu roku byla rozpočtová politika ministerstev financí koordinována a aby byly sjednoceny názory na otázku úpravy státních rozpočtů na rok 1991.

1. Dosažené výsledky ukazují, že transformace čs. ekonomiky začala a v hospodářství se uskutečňují významné pohyby. Tržní transformace ekonomiky nezbytně přináší potíže a nepříjemné projevy. Na druhé straně se objevují pozitivní prvky této transformace, zejména dynamický rozvoj soukromého sektoru.

2. Číselné údaje odrážejí skutečný vývoj nedostatečně a ekonomiku ukazují v poněkud horším obraze, než je skutečný stav. Nelze proto pouze na základě těchto čísel dělat jednoznačné závěry.

3. Dominantním rysem vývoje ekonomiky v 1. čtvrtletí 1991 je pokles poptávky. K tomuto poklesu dochází na všech úsecích tj. ve spotřebě, investicích, výdajích státu a vývozu. Tento pokles poptávky je předpokladem pro úspěšné blokování inflace. Zároveň však brzdí i ekonomický růst.

4. Hospodářská politika může tuto situaci ovlivňovat pomocí svých nástrojů pouze částečně. Zásadním problémem je hledání optima mezi blokací inflace jako nutné podmínky pro úspěšný postup transformace ekonomiky a únosným poklesem produktu.

5. Hlavní záměry rozpočtové politiky jsou plněny. Svým celkovým výsledkem působil rozpočet protiinflačně. Z analýzy faktorů, které působily při vzniku rozpočtového přebytku je však zřejmé, že rozhodující byl vliv růstu cen na příjmovou stranu rozpočtu. Regulační opatření v oblasti rozpočtových výdajů byla důležitou součástí rozpočtové politiky v 1. čtvrtletí, avšak z hlediska přebytku sehrála jen doplňující úlohu. Výsledky plnění rozpočtu nelze proto přeceňovat.

6. Je třeba čelit příp. snahám, které by vysokého přebytku v 1. čtvrtletí mechanicky využívaly jako argumentu pro zdůvodnění možnosti výraznějšího zvýšení rozpočtových výdajů, resp. pro vyhlášení požadavku na ústup od zásad restriktivní finanční politiky, a to z těchto důvodů:

- dosažený přebytek je ovlivněn mimořádnými vlivy, které se zřejmě nebudou opakovat, resp. opakovat v takové intenzitě (např. cenový náraz, vliv přecenění zásob),

- zkušenosti z minulých let prokazují, že výsledné saldo rozpočtu se v průběhu roku zhoršuje,

- v zákonech o státních rozpočtech na rok 1991 je stanoveno, že opatřeními, která přijmou vlády v průběhu roku nesmí dojít ke zhoršení výsledného salda rozpočtových příjmů a výdajů,

- podle podmínek dohodnutých s MMF se čistý úvěr vládě má snížit k 31. 12. 1991 o 8 mld Kčs; do plnění tohoto kritéria však nebude možno započítat výsledky finančního zúčtování roku 1991 (výsledky tohoto zúčtování, tj. zejména zpřesnění odvodů do státního rozpočtu v minulých letech vždy znamenaly zlepšení plnění rozpočtu).

Z toho plyne, že za možný operační prostor pro příp. úpravy rozpočtu nelze pokládat celkovou výši dosaženého rozpočtového přebytku. V zásadě by změny na straně výdajů a příjmů měly být zhruba vyrovnané. Do takovéto kalkulace je třeba zahrnout i snížení sazeb daně z obratu jako opatření sledující oživení poptávky v ekonomice s možným pozitivním vlivem na další vývoj míry inflace a na zvýšení odbytu produkce podniků na vnitřním trhu.

7. Podstatná část celoročně uvažovaného přebytku rozpočtu má být zajištěna ve federálním rozpočtu. Do této oblasti se však koncentruje řada problémů spojených jak s dosavadními negativními vlivy vyplývajícími z dotací na palivo a teplo, tak i s dalšími očekávanými dopady (např. řešení ztrát podniků z embarga vyhlášeného ve vztahu k Iráku a Kuvajtu). Závažnou je i skutečnost, že podstatná část rezerv federálního rozpočtu byla již využita nebo rozdělena - v současné době má vláda ČSFR k dispozici v podstatě jen zhruba polovinu vládní rozpočtové rezervy z celoročně uvažované částky 0,5 mld Kčs.

Federální ministerstvo financí

Odbor I/7

v mil. Kčs