Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

FEDERÁLNÍ SHROMÁŽDĚNÍ ČESKÉ A SLOVENSKÉ FEDERATIVNÍ REPUBLIKY 1991

- duben 1991-

Stav životního prostředí na území ČSFR se v roce 1990 a na počátku roku 1991 v porovnání s předcházejícími roky podstatně nezlepšil, a to přes některá dílčí zlepšení dosažená v místním měřítku. ČSFR stále patří k ekologicky nejvíce zatíženým zemím Evropy i světa, měřeno množstvím emisí škodlivin na jednoho obyvatele nebo jednotku hrubého národního důchodu, stejně jako průměrným i špičkovým imisním zatížením území našeho státu nebo mírou rozvratu ekologické stability krajiny.

Tato kritická situace má svůj původ především v samotné podstatě předchozího režimu, který přes verbální proklamace o pozornosti věnované řešení problémů životního prostředí, celou strukturou své ekonomiky a byrokratickou mašinérií centrálně-direktivního řízení hospodářství vedl k mrhání přírodními zdroji, neúnosně vysoké spotřebě energie a surovin, rozsáhlé imisi plynných, kapalných i pevných odpadů do prostředí a ekologicky nešetrnému hospodaření v krajině.

Dnešní neuspokojivý stav je důsledkem značné setrvačnosti ekonomických procesů a přetrvávajícího nešetrného nebo dokonce kořistnického přístupu velké části obyvatelstva k životnímu prostředí a přírodním zdrojům.

Vlády ČSFR, ČR i SR proto již v polovině minulého roku přijaly státní ekologickou politiku, která je konkretizována státním programem péče o Životní prostředí schváleným v polovině dubna. Nově vytvářený systém péče o životní prostředí na centrální i regionální úrovni se rychle konstituje (ministerstvo životního prostředí ČR vzniklo 1. 1. 1990, Slovenská komise pro životní prostředí 1. 4. 1990 a Federální výbor pro životní prostředí 19. července 1990), vznikají nejpotřebnější ekologické zákony a ekonomická reforma přináší nová opatření stimulující péči o životní prostředí a postihující jeho narušování. Zároveň se aktivizují dobrovolné ekologické organizace a občané, a to zejména v postižených oblastech. Lze proto oprávněně předpokládat, že rok 1991 bude rokem tolik potřebného obratu také při řešení ekologických problémů. Míra narušení životního prostředí je však taková, že zásadní zlepšen kvality prostředí lze očekávat až po několika letech.

Vzhledem k tomu, že se v souladu s federativním uspořádáním státu postupně vyjasňují také otázky spojené s budováním kvalitní sítě informací o stavu životního prostředí, nejsou v současné době ještě k dispozici všechny údaje potřebné ke kvalifikovanému posouzení stavu životního prostředí ČSFR ve všech souvislostech. I za této situace lze však na podkladě známých údajů posoudit stav a vývoj životního prostředí v takové míře, která umožňuje určité zobecnění.

Ve sledovaném období došlo k dalšímu mírnému poklesu tuhých emisí do ovzduší zejména z velkých zdrojů, a to v důsledku rekonstrukcí odlučovačů v několika elektrárnách a dalších provozech a zrušení některých výrob. Došlo také k určitému poklesu emisí oxidu siřičitého díky odstavení několika bloků elektráren v podkrušnohorské oblasti a mírnému průběhu posledních zim. Výraznější efekt těchto opatření však je do značné míry eliminován trvale se zhoršující kvalitou spalovaného hnědého uhlí, neklesající energetickou náročností ekonomiky a výskytem několika (po řadu dní trvajících) smogových situací v nejhůře postižených oblastech pánevních okresů v podkrušnohorské oblasti. Problémy s odpady, stejně jako se zamořením podzemních vod, navíc dále ztížily skutečnosti, které vyšly najevo v souvislosti s odchodem sovětských vojsk.

Ve sféře ochrany přírody a péče o biofond a genofond vzácných, ohrožených a vymírajících druhů organismů rovněž nedošlo - a vzhledem k letitému zanedbávání ani nemohlo dojít - k zásadním změnám v nápravě tíživého dědictví. Určitou nadějnou perspektivu přinášejí relativně nedotčené, zejména pohraniční oblasti, uvolněné po odstranění ženijnětechnických opatření a ochranných pásem státní hranice, spolu se sílící mezinárodní součinností v ochraně posledních poměrně zachovalých částí přírody a při vytváření nadregionálních systémů ekologické stability krajiny.

Kumulativní a synergické působení širokého spektra škodlivých faktorů životního prostředí spolu s neklesajícím výskytem cizorodých látek v potravinách se nedále výrazně podílí na neuspokojivém zdravotním stavu populace, snížení odolnosti zejména mladé generace a zkrácení střední délky života.

Nehledě na to, že zatím nejsou k dispozici podrobné údaje o vývoji jednotlivých parametrů kvality životního prostředí v roce 1990 a na počátku roku 1991, je třeba na základě indikativních ukazatelů jednoznačně konstatovat, že vedle zákonitých projevů vlivu následků minulého poškození životního prostředí, nedošlo v tomto období ani k zásadnější změně v chování široké veřejnosti vůči životnímu prostředí. Další ekonomická prosperita, sociální stabilita i samotné zdraví lidí jsou kritickou úrovní životního prostředí drasticky omezovány. Vztah k ekologické dimenzi rozvoje ekonomiky i společnosti současně poškozuje naše úsilí o integraci s kulturně vyspělými státy Evropy. Pokud by se stávající trendy dále rozvíjely, stává se zhroucení základních životadárných procesů biosféry, ekologické stability krajiny i zdraví lidí (s následnými důsledky na poli sociálním i na trhu pracovních sil) nebezpečnou "perspektivou" nejbližších let.

Stav legislativy v oblasti životního prostředí není uspokojivý. Z uplynulého období přetrvává značná roztříštěnost právní úpravy a její značná mezerovitost. Právní úprava byla navíc ve většině případů pojímána odvětvově, takže nezajišťovala komplexnost v přístupu k ochraně životního prostředí. V současné době se oblasti životního prostředí dotýká více než 230 právních předpisů různé právní síly. Požadavky a zájmy ochrany životního prostředí na úrovni podniků a obcí jsou zde však respektovány jen v malé míře.

Obecně vymezené povinnosti se ukázaly jako nedostatečné a často velmi obtížně vymahatelné. Stanovené poplatky za znečišťování životního prostředí neodpovídaly ani nákladům na odstranění zdrojů znečišťování prostředí, ani způsobeným škodám. Právní úprava byla navíc znehodnocována masovým udělováním výjimek. Tyto skutečnosti nesporně přispěly k současnému velmi neutěšenému stavu životního prostředí.

Pozornost Federálního výboru pro životní prostředí společně s orgány republik pro životní prostředí se proto v současné době orientuje na odstranění tohoto nežádoucího stavu a na zcela zásadní úlohy práva při ochraně životního prostředí. Právní stát musí vytvořit odpovídající podmínky pro skutečně ekologické chování jednotlivých subjektů.

Konkrétně jde o postupné vytvoření komplexu právních předpisů upravujících ochranu jednotlivých složek životního prostředí, který bude navazovat na obecnou úpravu problematiky životního prostředí v Listině základních práv a svobod (č. 35) resp. v připravovaných ústavách a v zákonu o životním prostředí. Prioritu musí v tomto procesu mít ty zákony, které v našem právním řádu chybí a pak ty, které jsou vývojem zcela překonány. V první fázi jde především o zákon o odpadech, který zatím neexistuje a o novelu zákona o ochraně ovzduší a zákon o životním prostředí. Musí být řešena také problematika hodnocení vlivu činností pro životní prostředí, včetně řešení otázek hodnocení vlivu činnosti přesahujících státní hranice, která je předpokladem přistoupení ČSFR k Helsinské konvenci.

Realizace této koncepce musí vzít v úvahu, že čs. zákonodárství prochází zásadními změnami, kteří jsou vyvolány jednak věcnými a jednak kompetenčními hledisky. Ústavním zákonem č. 556/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje úst. zák. č. 143/1968 Sb., o čs. federaci byla nově vymezena působnost federace. V oblasti legislativy životního prostředí ji v současné době přísluší "zákonná úprava v zásadních věcech životního prostředí".

Takto obecně vymezená působnost vytváří při realizaci legislativního programu určité komplikace, zejména pokud jde o to, co lze považovat za "zásadní" resp. co má být předmětem federální právní úpravy a jaká má být hloubka zpracování této úpravy.

Za tohoto rozložení kompetencí zabezpečuje v současné době Federální výbor pro životní prostředí společně s ministerstvem životního prostředí České republiky a Slovenskou komisí pro životní prostředí přípravu návrhu zákonů o odpadech, o ovzduší a o životním prostředí, které nepochybně spadají do oblasti působnosti federace. Tyto návrhy jsou zpracovány v rozsahu odpovídajícím direktivám Evropských společenství a mezinárodním konvencím; nedotýkají se státní správy, která v oblasti životního prostředí spadá do kompetence republik.

Návrh zákona o odpadech již projednala vláda ČSFR na svém zasedání dne 11. dubna 1991 a 17. dubna 199 1 byl vládní návrh předložen Federálnímu shromáždění, kde je v současné době intenzivně projednáván jeho výbory.

Návrh zákona o ovzduší byl vládě ČSFR předložen v únoru t. r. V nejbližší době má byt zařazen na jednání vlády a po té bude předložen Federálnímu shromáždění.

Uvedené návrhy projednaly v průběhu legislativního procesu též vlády obou republik. Při tomto jednání se projevil rozdílný výklad současného ústavního vymezení kompetencí. Zatím co vláda České republiky návrhy podpořila, vláda Slovenské republiky vyjádřila s oběma návrhy nesouhlas jednak pro nepřipravenost struktury státní správy této republiky a dále právě pro odlišné pojetí otázky "zásadních věcí o ŽP". Výbory pro životní prostředí obou sněmoven FS, ČNR i SNR však návrhy plně podporují.

Návrh zákona o životním prostředí dosud nebyl vládě předložen. Důvodem bylo rozšíření původního návrhu o umožnění přistoupení k mezinárodním konvencím a také iniciativní návrh z řad poslanců směřující k dalšímu zpřesnění některých formulací návrhu zákona, což vše si vyžádalo nové projednání. Návrh zákona bude vládě předložen do 10. května 1991.

Realizace legislativního programu v oblasti životního prostředí, který postupně zahrne další právní předpisy (ochrana vody, půdy, lesa, ochrana potravního řetězce před cizorodými látkami) vyžaduje co nejužší provázanost s navazujícími předpisy vydávanými v působnosti republik (celá oblast státní správy, prováděcí předpisy).

V souladu se scénářem ekonomické reformy se rozpracovává systém ekonomických nástrojů péče o životní prostředí, který bude konkretizovat jak nástroje limitující narušování prostředí (to jest nástroje restriktivního působení), tak nástroje podporující činnosti směřující ke zlepšování kvality životního prostředí (to jest nástroje stimulativního působení). V současné době je rozesílán do resortního připomínkového řízení společný návrh všech tří ústředních orgánů pro životní prostředí, který rozpracovává opatření především v oblasti daňové soustavy jako oblasti, kde potřeba řešení je nejaktuálnější.

Otázky spojené s ekologickými poplatky se řeší v souvislosti s příslušnými zákonnými úpravami ochrany jednotlivých složek životního prostředí. V současné době jde jmenovitě o řešení problematiky odpadů a ochrany ovzduší. V souvislosti s tím je nutno konstatovat, že poplatky za znečišťování nebo jiné narušování životního prostředí a za využívání přírodních zdrojů nemohou být zatím stanoveny na úrovni mezních nákladů na zavedení odpovídajících preventivních nebo nápravných opatření a mohou plnit po příštích několik let jen funkci zdrojovou.

Zatím se také nepodařilo realizovat princip jednotné výchozí výše poplatku na celém území státu, který by vyjadřoval federální koncensus akceptovaného minima péče o životní prostředí.

Poplatky budou základními zdroji fondů životního prostředí. V současné době zůstává otevřená otázka federálních i regionálních fondů, které by měly doplnit soustavu fondů životního prostředí republik. Federální fond, jehož posláním by bylo finančně zabezpečovat působnost federace v oblasti životního prostředí by měl disponovat cca 5 % celkových prostředků všech fondů životního prostředí. Regionální formy by pak měly soustřeďovat 40 - 50 % těchto prostředků, které by byly využívány na podporu řešení místních ekologických problémů.

Systém ekonomických nástrojů péče o životní prostředí, tak jak se postupně vytváří, je nedílnou součástí ekonomické reformy a spolu s jejím uplatňováním musí působit stále více jako jeden z regulátorů tržní ekonomiky.

V červenci 1990 přijala vláda ČSFR usnesením č. 51 1/1990 po předchozím projednání oběma národními vládami koncepci státní ekologické politiky, která je prostředkem koordinace úsilí o zlepšení kvality životního prostředí v Československu. Poprvé v historii byl dokument tohoto druhu formulován nejen na základě analýzy vývoje životního prostředí v naší zemi, ale i po zhodnocení zdravotních, sociálních, ekonomických a politických důsledků změn prostředí, a to při respektování aktuálních i potenciálních rizik.

Tento dokument určuje cíle obnovení dynamické rovnováhy mezi společností a životním prostředím, ochranu lidského zdraví, životadárných systémů planetární biosféry, kulturních a ekonomických hodnot a zachování bohatství přírody jako cíle péče o životní prostředí. Komplexnost a dále přímou odpovědnost původce za narušování prostředí, preventivní opatření a minimalizaci negativních vlivů stanoví jako principy péče o životní prostředí. Preventivní a následná opatření včetně kompenzačních vidí jako dvě základní strategie péče o životní prostředí. Jeho přijetí vládami bylo výrazem převzetí odpovědnosti státu za vytváření takových koncepčních, legislativních, ekonomických, institucionálních, vzdělávacích a informačních podmínek, které budou organizace a občany stimulovat k péči o prostředí a na jejichž základě budou postihováni ti, kteří prostředí svojí činnosti narušují nebo plýtvají přírodními zdroji. Tím je vyjádřeno neoddělitelné sepjetí přímé odpovědnosti za kvalitu životního prostředí s výrobními, spotřebními a dalšími činnostmi, které prostředí ovlivňují.

Bezprostředně po přijetí koncepce státní ekologické politiky byla zahájena příprava návrhu státního programu péče o životní prostředí. V průběhu procesu jeho přípravy bylo reagováno na vývoj kompetenčních vztahů, na průběh jednání o rozpočtech federace i republik, na dosavadní zkušenosti s obdobnými programy i zahraniční poznatky.

Státní program péče o životní prostředí je koncipován jako prostředek systematické realizace státní ekologické politiky. Jeho posláním je zejména rozpoznávat nejzávaznější ekologické problémy ČSFR, formulovat programy a projekty, na jejichž finanční nebo jiné podpoře se bude podílet stát, organizovat činnost státních institucí v péči o životní prostředí, vytvářet podmínky péče o životní prostředí převzaté státem ve státní ekologické politice, usměrňovat činnosti ovlivňující životní prostředí, optimalizovat využití finančních prostředků vyčleněných v rozpočtech federace, rozpočtech republik, nebo prostředků získaných ze zahraničí, inspirovat čs. občany, podniky a instituce ke zdokonalování péče o životní prostředí a koordinovat mezinárodní spolupráci.

Z těchto důvodů přijala vláda ČSFR státní program péče o životní prostředí dne 18. 4. 1991 jako otevřený dokument, který bude periodicky doplňován a korigován tak, aby co nejpřesněji odrážel vývoj situace i rozvoj poznání. Program bude pravidelně hodnocen v ročních cyklech a v případě potřeby bude zpřesňováno jeho zaměření, struktura, případně další charakteristiky. Na tomto procesu se bezprostředně podílí Federální výbor pro životní prostředí spolu s ministerstvem životního prostředí ČR a Slovenskou komisí pro životní prostředí, za aktivní spoluúčasti dalších federálních i republikových centrálních orgánů, našich i zahraničních podniků, výzkumných, vzdělávacích a jiných institucí tak, aby se program navazoval na státní strukturální politiku. Řešení ekologických problémů se také u nás musí stát jedním ze zdrojů ekonomického růstu.

Státní program péče o životní prostředí je pro období 1991 - 1992 členěn do těchto hlavních programů:

A. Systém péče o životní prostředí

B. Péče o složky životního prostředí

C. Ekologizace výrobků, technologií, služeb a rozmísťování činností v území

D. Ekologická výchova, vzdělávání a osvěta a podpora dobrovolných ekologických aktivit

E. Rozvoj poznání v oblasti životního prostředí

F. Řešení regionálních ekologických problémů

G. Mezinárodní ekologické programy a projekty

Každý z těchto hlavních programů se dále člení na programy různých řádů. Jednotlivé programy jsou zaměřeny na řešení určité skupiny ekologických problémů a v jejich rámci jsou určovány konkrétní projekty s jasně definovanými cíli a vymezeným časovým horizontem. Do tohoto souboru jsou zařazeny především projekty připravené k řešení a realizaci, zčásti financované z rozpočtu federace, projekty na jejichž financování se podílí Evropské společenství (programy PHARE) a Švýcarsko a další projekty, o jejichž přípravu a realizaci mají zájem vlády nebo ministerstva životního prostředí spolupracujících zemí (USA, SRN, Norsko, Finsko, Holandsko, V. Britanie, Francie a další). Zahrnutí určitého projektu do programu nezakládá automaticky nárok na finanční zabezpečení ze státních a republikových prostředků. Pomoc státu a republik při finanční podpoře programových projektů nebo jejich částí se zaměří přednostně na iniciaci projektů, vytváření vhodných podmínek pro jejich přípravu a realizaci a spoluúčast při realizaci projektu formou grantu, resp. účelové dotace nebo půjčky. Jednotlivé projekty zařazené do programu v první fázi byly vybírány v meziresortním řízení organizovaném kolegiem FVZP ve spolupráci s ministerstvem životního prostředí ČR a Slovenskou komisí pro životní prostředí. Pokud se na financování projektu podílejí zahraniční instituce, probíhalo toto řízení za aktivní účasti jejich zástupců. Další výběr projektů, doplňování a upřesňování programu bude probíhat formou veřejné soutěže. Úspěch přijatého programu péče o životní prostředí nezávisí jen na jeho dalším propracovávání a aktualizaci, ale stane se významným krokem k řešení těžkých ekologických problémů ČSFR jen, pokud se podaří vytvořit dostatek finančních zdrojů pro jeho přípravu a realizaci a podnítit tvořivou aktivitu lidí.

Spolupráce v této oblasti se v předchozích letech zaměřila především na řešení vztahů s hraničními sousedy, a to zejména v těch složkách životního prostředí, které svými vlivy přesahují hranice států (ochrana vodních toků a ochrana ovzduší).

Účast v mezinárodních organizacích pro životní prostředí - v Evropské hospodářské komisi, v Programu OSN pro životní prostředí - přerostla do širšího zapojení postupně vytvářených evropských společenství, jako OECD, nyní Evropská společenství, Rada Evropy, Pentagonála, EHK, NEFCO, UNIDO, NATO, resp. jejich programů pro ŽP a zaměřuje se především na řešení regionálních programů.

V roce 1990 se zvýšil zájem mnoha evropských zemí o dvoustrannou spolupráci s orgány životního prostředí v ČSFR. Rovněž tak započaly vznikat mezinárodní dohody o řešení některých regionálních problémů, což dokumentuje vznik Mezinárodní komise pro ochranu Labe a je připravováno vytvoření dohod o Mezinárodní komisi pro ochranu Odry, O spolupráci v oblasti regionů Ostrava - Katovice, O spolupráci v oblasti hnědouhelných pánví ČSFR, SRN a PR a O spolupráci v oblasti Podyjí a Podunají mezi ČSFR, MR a Rakouskem.

Z dvoustranných mezinárodních dohod a z účasti na programech některých mezinárodních organizací vyplynuly pro ČSFR, vedle zlepšeného zahraničně-politického hodnocení, také ekonomické výhody. Nejefektivnější v tomto směru jsou dohody se Spolkovou republikou Německo, Švýcarskem, Evropskými společenstvími a některé další projekty financované z prostředků USA - EPA, UNDP, Holandska. Belgie a Švédska. Jde konkrétně o programy PHARE 1 až 3 (Evropské společenství), program Švýcarsko a programy Světové banky.

Usiluje se o podepsání a realizaci konkrétních dvoustranných dohod s Belgií, Švédskem, Finskem, Dánskem, Holandskem a USA a projednává konkrétní obsah připravovaných pracovních plánů. I když je zřejmé, že z dvoustranných dohod vzniknou účastníkům z jednotlivých resortů výhody v oblasti rozšíření poznání i výhody materiální, naráží zajištění spolupráce na značné problémy, zejména v možnosti finančního zabezpečení cest našich odborníků do zahraničí nebo zajišťování ubytovacích kapacit pro experty ze zahraničí atp.

Změnou v dosavadních přístupech k zahraniční spolupráci v Evropě je i konference evropských ministrů životního prostředí, USA, Kanady a Japonska v Dobříši, kterou připravujeme na červen 1991, a to za účasti vrcholných zástupců Evropských společenství, EHK, OSN a dalších mezivládních organizací.

Specifickým způsobem se uskutečňuje spolupráce se státy v bývalé RVHP. Přes problémy, které existují v SSSR, je zájem o spolupráci. Spolupráce s Polskou republikou se vyvíjí po počátečních obtížích velmi uspokojivě. S Maďarskou republikou jsou dobré kontakty s výjimkou otevřeného problému SVD Gabčíkovo-Nagymaros. Spolupráce s ostatními zeměmi RVHP prakticky ustala.

Podrobný přehled mezinárodních závazků v oblasti životního prostředí byl Federálním výborem pro životní prostředí předložen Výborům pro životní prostředí Federálního shromáždění dne 15. 4. 1991 (čj. 684/24/91).