- se již relativně ustálí okruh úkolů a kompetencí federace, republik i místních orgánů,
- budou překonány základní deformace nynějších cenových a kursových struktur,
- dojde k zásadnímu omezení (a následnému ustálení) rozsahu angažovanosti státu v hospodářské sféře,
- rozsah příjmů a výdajů státních rozpočtů se sníží také v důsledku vyčlenění financování některých úkolů do samostatných účelových finančních fondů,
- daňové předpisy budou zásadně reformovány a sjednoceny pro všechny sektory ekonomiky, tedy pro podnikání státní, družstevní i soukromé.
Rozpočtový dopad návrhu
Předkládaný návrh zákona nemá přímý vliv na celkový objem rozpočtových příjmů a výdajů. Výrazně se však změní vzájemné vztahy mezí jednotlivými rozpočty a omezí se rozsah redistribuce finančních prostředků prováděné prostřednictvím státních rozpočtů.
Zvláštní část
K § 1:
V tomto základním ustanovení jde především o stanovení jednotné rozpočtové klasifikace a jednotného vedení evidence o plně ní rozpočtů. Tato jednota je nezbytná pro sestavení souhrnných údajů za všechny veřejné rozpočty a pro celostátní analýzy, jejichž prostřednictvím je možno prověřovat celkové makroregulační působení veřejných financí; tyto souhrnné údaje bude FMF předkládat i Mezinárodnímu měnovému fondu. Jednotně se také stanoví, že roční rozpočtové období odpovídá kalendářnímu roku.
K § 2:
V návaznosti na novelizovaný čl. 11 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění pozdějších předpisů, se specifikují vztahy mezi státním rozpočtem federace a státními rozpočty republik. Zdůrazňuje se výchozí princip jejich finanční samostatnosti. Jen na jeho základě lze dosáhnout plné odpovědnosti příslušných orgánů za jejich finanční hospodaření.
V souvislosti s odstraněním redistribuce finančních prostředků mezi republikami prostřednictvím státního rozpočtu federace se ovšem relativně zvýší úloha jednotných zásad finanční politiky a jednotných pravidel hospodaření pro všechny hospodářské subjekty. Úkoly finanční politiky - jejímž hlavním nástrojem je státní rozpočet a významně ovlivňuje vývoj hospodářské rovnováhy. Zvláštní význam má přitom způsob zajištění souhrnného rozpočtového salda a rozsah rozpočtových rezerv, provádění státních operací na finančním trhu či případné použití prostředků z minulých let.
Zásady finanční a rozpočtové politiky budou vznikat ve vzájemné součinnosti federálních a republikových orgánů; koordinující role bude svěřena Finanční radě, která bude konstituována po dohodě všech tří vlád a budou v ní zastoupeni i příslušní ministři vlád republik. Pravidelné projednávání zásadních finančních otázek v tomto orgánu považujeme za velmi významné v současné přechodné době, kdy nejsou konstituovány nové ústavní mechanismy, které by zajišťovaly řešení případných rozdílných stanovisek mezi federací a republikami.
K § 3:
Nově byla do zákona doplněna obecná charakteristika státního rozpočtu federace a obecné požadavky na něj kladené (zásady jednotnosti a úplnosti rozpočtu).
Schvalování státního rozpočtu federace zákonem Federálního shromáždění odpovídá čl. 11 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o čs. federaci; v rámci procesu projednávání jsou přitom s návrhem státního rozpočtu seznámeny i národní rady - v souladu s jednacím řádem Federálního shromáždění - a mohou zaujmout potřebná stanoviska.
K § 4:
Nově se vymezuje okruh příjmů státního rozpočtu federace tak, aby bylo možno dosáhnout principiální finanční soběstačnosti jak státního rozpočtu federace tak státních rozpočtů republik.
Základem k rozpočtové samostatnosti federace a republik je rozdělení daní na federální, republikové a obecní, resp. na relativně pevně stanovené podíly jednotlivých veřejných rozpočtů na některých státních příjmech tak, aby odpovídaly rámcově kompetencím federace, republik i obcí. V takto vymezeném rámci pak při se stavování jednotlivých návrhů rozpočtů působí příjmová základna jako přirozený limit pro zvyšování rozpočtových výdajů.
Některé příjmy mají v zásadě celostátní charakter, proto jsou navrhovány jako příjmy federace. Jde o administrativní příjmy federálních orgánů a organizací, ale i státní příjmy ze styku se za hraničím (např. cla), odvody emisní banky apod. Mezi "ostatními příjmy" federace, které budou stanoveny zvláštním zákonem (popř. přímo rozpočtovým zákonem) také předpokládáme odvody omezeného okruhu celostátních podniků, jako je například státní organizace ČSD.
Naproti tomu se opouští dělení podnikových odvodů podle "organizačního principu", tj. že do státního rozpočtu federace plynou odvody od podniků v působnosti federálních ústředních orgánů. Státní rozpočet federace se bude určitým podílem podílet na výnosu vybraných přímých i nepřímých daní. Tento podíl byl předběžně sta noven - na základě nynějších znalostí o vymezení úkolů a působnosti federace a nynějších úvah o vývoji rozpočtových příjmů - na 30 % výnosu daně z obratu (včetně spotřebních daní) a 30 % podnikových odvodů ze zisku. Tato procenta jsou ovšem značně podmíněna současným stavem poznání budoucích podmínek rozpočtového hospodaření, zejména s ohledem na proklamovanou cenovou liberalizaci, proto musí být ještě upřesněna na základě hlubších kvantifikací a případných nových poznatků v průběhu dalšího legislativního pro jednání návrhu nových rozpočtových pravidel.
Vzhledem k rozsahu nových vlivů, které budou na státní rozpočty působit zejména v příštím roce, je ponechána i možnost, aby v dohodě s republikovými orgány byly při sestavování návrhů státních rozpočtů na rok 1991 tyto podíly dále upřesněny ročními rozpočtovými zákony. Považujeme však za nezbytné, aby v rozpočtových pravidlech byl alespoň určitý minimální podíl federace na těchto daních, nezbytný pro krytí základních funkcí federace, přímo obsažen. Pokud by celé řešení bylo přenecháno jen na roční rozpočtové zákony, měl by případný rozpor mezi federálními a národními orgány při projednávání ročních rozpočtů velmi negativní důsledky, neboť by bezprostředně znemožňoval, aby federace mohla dostát svým finančním závazkům.
Možnost, aby k úhradě federálních potřeb byly používány pro středky minulých let či státní dluhopisy se sice připouští, ale zdůrazňuje se její mimořádný charakter a vytváří se tak určité právní zábrany proti tomu, aby těchto mimořádných příjmů bylo užíváno k běžnému rozpočtovému financování, proto je použití uvedených zdrojů vázáno na souhlas Federálního shromáždění.
K § 6:
Vzhledem k tomu, že se mění charakter dotací, které bude státní rozpočet federace poskytovat podnikové sféře a napříště půjde především o systémové dotace, které budou sloužit k financování určitých federálních rozvojových, oblastních, strukturálních apod. programů, upravuje se způsob poskytování dotací tak, že budou poskytovány všem hospodářským subjektům (bez ohledu na organizační a vlastnické formy) přímo ze státního rozpočtu federace. Zásady dotační politiky ovšem musí být jednotně dohodnuty v rámci celé ekonomiky.
K § 8:
Ustanovení o rozpočtech federálních ústředních orgánů (rozpočtových kapitolách) jsou zpřesněna, přímo v textu zákona je zakotvena i další rozpočtová kapitola, která nemá charakter rozpočtu ústředního orgánu (Všeobecná pokladní správa).
K § 9:
Zásady sestavování státního rozpočtu federace jsou obsahově přizpůsobeny současným podmínkám. Je samozřejmé, že návrh státního rozpočtu musí být doprovázen analytickými zdůvodňujícími materiály, jejich obsah by však nebylo účelné specifikovat neúměrně přímo v zákoně. Proto se navrhovaný zákon omezuje jen na uvedení přehledu o uvažovaných celkových údajích za všechny veřejné rozpočty, který slouží jako zdůvodňující podklad pro jednání vlády a Federálního shromáždění o státním rozpočtu federace.
Doplňuje se ustanovení o tom, že federální ministerstvo financí rozepíše ukazatele schváleného státního rozpočtu federace na federální ústřední orgány. Jde o praktický administrativní postup, který má na úseku státního rozpočtu svoje místo. Dosavadní předpisy takové ustanovení neobsahovaly, neboť se vycházelo předpisů o plánování.
K části III.:
Zásady hospodaření s rozpočtovými prostředky jsou omezeny pouze na hospodaření podle státního rozpočtu federace. Obsahově shodné zásady pro republikové rozpočty budou zahrnuty do zákonů národních rad o rozpočtových pravidlech republik.
Z věcného hlediska se zachovávají dosavadní principy, jsou pouze formulačně zpřesněny a doplněna je možnost použití vlastních mimorozpočtových zdrojů rozpočtových organizací (zejména prostředků jejich fondů).
K § 15:
Změna ustanovení o finanční kontrole vyplývá především z nově navrhovaného způsobu poskytování dotací z federálního rozpočtu (srv. § 6).
K § 16:
V úpravě sankcí za porušení rozpočtové kázně se sjednotila indikce se zněním zákonů národních rad o rozpočtových pravidlech re publik a částka, po kterou se penále neplatí, se zvýšila na 500 Kčs. Okruh orgánů, které mohou ukládat sankce, se omezuje na finanční orgány (včetně federálního ministerstva financí).
K části VIII.:
Také zásady hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací se navrhuje upravit zákonem Federálního shromáždění pouze pro federálně řízené organizace.
Zkušeností z probíhajícího experimentu zvýšení hmotné za interesovanosti těchto organizací ukázaly, že bude třeba účelně diferencovat podle typu organizací. Při zachování potřebného tlaku na hospodárnost a efektivnost výdajů je nezbytné odstraňovat ne účelné a svazující administrativní řízení. K tomu bude v nynějším přechodném období využito navrhované podrobnější úpravy finančního hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací prováděcím předpisem (§25 odst. 4).
K § 28:
Zmocnění k vydání prováděcích předpisů byla omezena na zcela nezbytné případy.
K § 29 až 31:
Přechodná a závěrečná ustanovení jsou pojata tak, aby podle nových rozpočtových pravidel bylo možno již vycházet při sestavo vání návrhu státního rozpočtu federace na rok 1991, avšak rozpočtové hospodaření za rok 1990 bylo uzavřeno ještě podle dosavadního zákona č. 129/1989 Sb.
V Praze dne 20. října 1990
Předseda vlády ČSFR:
Čalfa v. r.
Ministr financí ČSFR:
