Obecná část
Současné hluboké politické a ekonomické
přeměny směřující k
vytvoření demokratické společnosti
a tržní ekonomiky, nezbytně vyžadují
též provedení celkové rekonstrukce právní
úpravy kontroly v národním hospodářství
a ve státní správě. V této
souvislosti se jeví jako nezbytné zrušit a
novou právní úpravou nahradit zejména
předpisy, jež v dřívějším
společenském mechanismu vytvářely
obecný normativní rámec pro výkon
kontrolní činnosti v uvedených oblastech.
Jedná se především o
1) zákon č. 103/1971 Sb., o lidové kontrole,
2) zákon ČNR č. 116/1971 Sb.. o výborech
a komisích lidové kontroly,
3) nařízení vlády ČSR č.
24/1973 Sb., o závodních komisích lidové
kontroly,
4) vyhlášku ministra státní kontroly
č. 75/1959 Ú. I., kterou se vydávají
metodické pokyny pro kontrolní činnost,
5) Zásady kontroly v národním hospodářství
a ve státní správě, publikované
pod č. 66/1982 Sb.
Uvedenými předpisy byly do oblasti kontroly promítnuty
principy administrativně příkazního
řízení, což se projevilo zejména
podřízením organizace a výkonu kontroly
v takřka celém národním hospodářství
a ve státní správě jednotným
"politickoprávním" principům, vzhledem
k proklamované jednotě struktury sociálně
ekonomických vztahů tyto principy přirozeně
nebraly v úvahu objektivní odlišnosti hospodářské
sféry a státní správy, a tedy ani
odlišnosti v postavení a funkci různých
druhů kontrolních i kontrolovaných subjektů.
Tím byl vytvořen základní předpoklad
pro centrálně usměrňovaný a
bohatě strukturovaný, avšak celkově
převážně neefektivně fungující
kontrolní systém.
Zřízením ministerstva státní
kontroly ČR zákonem ČNR č. 288/1990
Sb., o opatřeních v soustavě ústředních
orgánů státní správy České
republiky a převedením působnosti výboru
lidové kontroly ČR na toto ministerstvo. zánikem
národních výborů a zánikem
závodních komisí lidové kontroly v
podnicích přestala soustava orgánů
kontroly existovat. Pro činnost ministerstva státní
kontroly ČR a pro oprávnění a povinnosti
jeho pracovníků dosud platí zákon
č. 103/1971 Sb., a zákon ČNR č. 116/1971
Sb. Tento stav však přirozeně zakládá
pro kontrolní praxi možnost sporů o obsah kontrolních
kompetencí.
V souvislosti s výše uvedenými skutečnostmi
zpracovalo ministerstvo státní kontroly ČR
návrh zákona o státní kontrole s cílem
nahradit úpravu obsaženou v uvedených předpisech
kvalitativně novou zákonnou úpravou kontroly.
Návrh je předkládán s vědomím.
že jde o normu s platností časově omezenou
na dobu přechodu od pseudosocialistického hospodářství
k hospodářství tržnímu. Objektivní
nezbytnost vydáni zákona o státní
kontrole je přitom dána především
tím, že v nových podmínkách fungování
státu je možné činit jakékoliv
státní zásahy do sféry subjektivních
práv osob výhradně na základě
zákona. Z tohoto důvodu je proto potřebné
upravit zákonem rovněž i kontrolní činnost
orgánů státní správy, neboť
ta nepochybně zůstává jedním
z důležitých prostředků státní
regulace.
Zákon o státní kontrole vytváří
obecný normativní rámec pro výkon
kontrolní činnosti orgánů státní
správy. Úprava fungování jednotlivých
kontrolních subsystémů ve státní
správě a jednotlivých orgánů
státní správy je věcí příslušných
zvláštních zákonů a v poměru
k nim upravuje zákon o státní kontrole pouze
otázky. jež tyto zákony neřeší
a jež jsou všem subjektům kontrolního
systému státní správy společné.
Zákon o státní kontrole upravuje oprávnění
a povinnosti ministerstva státní kontroly ČR
jakožto kontrolního orgánu s obecnou působností
a vztahy tohoto ministerstva k dalším státním
orgánům.
Návrh zákona o státní kontrole vychází
z předpokladu zachování existence ministerstva
státní kontroly do doby plného uplatnění
principů tržního mechanismu. Zohledňuje
však i perspektivu dalšího vývoje v oblasti
vrcholné státní kontroly, jež spočívá
ve vytvoření moderního, na státní
exekutivě nezávislého kontrolního
orgánu. Přitom je vzata do úvahy skutečnost.
že k vytvoření takové instituce, jejíž
hlavní náplní by měla být výhradně
vrcholná finančně ekonomická nezávislá
kontrola (t. j. kontrola státních příjmů
a výdajů, jakož i užívání
majetku státu), je zapotřebí náležité
přípravy jak po stránce věcné,
personální, tak i právní.
Účelem zákona o státní kontrole
je:
- stanovit oprávnění a povinnosti ministerstva
státní kontroly ČR v jednotlivých
oblastech jeho kontrolní působnosti a vztahy tohoto
ministerstva k dalším státním orgánům,
- stanovit obecná pravidla kontrolního procesu pro
orgány správní kontroly, obsahující
především procesní oprávnění
a povinnosti kontrolních a kontrolovaných subjektů
(kontrolní řád).
Navrhovaná právní úprava si nevyžádá
zvýšené finanční výdaje
ze státního rozpočtu ČR.
Zvláštní část
K § 1
Toto ustanovení vymezuje předmět zákonné
úpravy a lze z něho dovodit i účel
zákona, jímž je zajištění
výkonu státní kontroly v působnosti
České republiky.
K § 2
Kromě ministerstva státní kontroly České
republiky mají v systému státní kontroly
důležité postavení i ostatní
orgány státní správy. Povinnosti kontroly
a zaměření jejich kontrolní činnosti
vyplývá ze zákonů, jimiž je stanovena
jejich působnost.
K § 3
Tímto ustanovením se pro účely zákona
o státní kontrole definuje pojem "vnitřní
kontrola" a výslovně se tento druh kontroly
vylučuje z pojmu "státní kontrola".
Těžiště zajišťování
vnitřní kontroly je v interních předpisech;
její úprava formou obecně závazných
právních předpisů by byla zásahem
do řídících oprávnění
vedoucích pracovníků orgánů
a organizací.
K § 4
U státních orgánů uvedených
v tomto ustanovení fungují speciální
kontrolní systémy. do kterých náš
právní řád nepřipouští
ingerenci jiných výkonných orgánů.
Zásada respektuje základní principy dělby
moci v demokratickém státě.
K § 5 a § 6
Ministerstvo státní kontroly České
republiky (dále jen "ministerstvo"), na rozdíl
od ostatních ústředních orgánů
státní správy a specializovaných kontrol,
odborných dozorů a inspekcí, má všeobecnou
kontrolní působnost. Vymezuje se jeho postavení
ve vztahu k dalším státním orgánům
a kontrolovaným osobám. Návrh vymezuje věcnou
působnost ministerstva a vytváří předpoklady
pro kontrolu nakládání s finančními
a hmotnými prostředky České republiky.
Ministerstvu přísluší podle tohoto zákona
kontrolovat vyřizování petic. stížností.
oznámení a podnětů. Podle zvláštních
předpisů pak vyřizuje petice, stížností,
oznámení a podněty. které jsou mu
adresovány. Ministerstvu rovněž přísluší
kontrolovat zabezpečení obrany a bezpečnosti
státu v rozsahu zajišťovaném Českou
republikou.
Vymezují se subjekty. které podléhají
kontrole ministerstva. Tyto subjekty je třeba chápat
vždy v souvislosti s ustanovením § 5 - tedy s
předmětem kontroly.
K § 7
Důvodem pro úpravu základních pravidel
kontrolní činnosti (kontrolní řád)
je posílit právní jistotu kontrolovaných
osob a stanovit základní postupy a úkony
při provádění kontroly, na které
pro jejich specifiku nelze vztáhnout správní
řád. Kontrolní řád bude závazný
pro kontrolní činnost těch orgánů
státní správy. které nemají
zvláštními předpisy upraven vlastní
kontrolní postup, ostatní kontrolní orgány
jej budou používat pouze subsidiárně.
Kontrolní řád nebude využíván
ani při kontrolách prováděných
po linii řízení v organizačních
vztazích nadřízenosti a podřízenosti.
K § 8 a 9
Kontrolní orgány provádějí
kontrolní činnost prostřednictvím
svých pracovníků, které k tomu účelu
vybavují příslušnými pověřeními.
V zájmu právní jistoty kontrolovaných
osob a v zájmu objektivity výsledků kontroly
je nezbytné zamezit, aby se na kontrole účastnily
osoby, které pro svůj vztah ke kontrolované
osobě nebo k předmětu kontroly nezaručují,
že kontrola bude provedena zcela nezaujatě a její
výsledky posuzovány bez subjektivních vlivů.
K § 10 a 11
Tato ustanovení vymezují jaká oprávnění
a povinnosti mají kontrolní pracovníci při
provádění kontroly.
V nezbytném rozsahu jsou zakotvena oprávnění kontrolních pracovníků tak, aby bylo dosaženo účelu kontroly. To zahrnuje oprávnění ke vstupu na místo výkonu kontroly, zajištění přístupu k podkladům, písemnostem a dalším materiálům s možností v odůvodněných případech odebírat podklady související s předmětem kontroly, včetně oprávnění odebrat originální doklad, avšak pouze při zachování zvláštního režimu chránícího kontrolované osoby a oprávnění požadovat poskytnutí informací o kontrolovaných skutečnostech. K dosažení účelu kontroly jsou kontrolní pracovníci vybaveni oprávněním umožňující jim požadovat, aby kontrolované osoby podaly zprávu o odstranění zjištěné závady a v případech stanovených tímto zákonem ukládali kontrolovaným osobám pořádkové pokuty.
Základní povinností kontrolních pracovníků
je zjistit a doložit skutečný stav věcí.
V zájmu ochrany oprávněných zájmů
kontrolovaných osob se ukládají povinnosti
kontrolním pracovníkům.
K § 12
Pokud jde o povinnost zachovávat vůči třetím
osobám mlčenlivost o skutečnostech zjištěných
při kontrole. nejedná se o utajované skutečnosti
podle příslušného zákona v tomto
případě jde o to, aby poznatky, které
získá pracovník zúčastněný
na kontrole, nemohly být obecně zneužity v
neprospěch kontrolované osoby při její
další činnosti (snížení
konkurenceschopnosti, nekalá soutěž a další).
Pro splnění účelu kontroly ve veřejném
zájmu však může vedoucí kontrolního
orgánu tyto pracovníky povinnosti mlčenlivosti
zprostit. Tato zásada je prolomena pouze ve vztahu k orgánům
činným v trestním řízení.
K § 13
Tímto ustanovením se zakládá povinnost
kontrolovaných osob odpovídající oprávnění
kontrolních pracovníků uvedených v
§ 10 písm. a) až f) a h). Zároveň
se stanovují případy, kdy kontrolovaná
osoba má právo nezbytnou součinnost neposkytnout.
Kontrolované osoby jsou povinny zajistit základní
podmínky pro výkon kontroly, např. poskytnutí
místnosti, telefonu, psacího stroje.
K § 14 až § 17
Protokol je výsledným materiálem a dokumentuje
výsledky provedené kontroly. Zákon obsahuje
taxativní výčet jeho náležitostí.
Povinností kontrolního pracovníka je předat stejnopis protokolu o kontrole kontrolované osobě, neboť jeho prostřednictvím se tato osoba relevantně seznámí s výsledkem kontroly. Podpisem protokolu pak kontrolovaná osoba stvrzuje, že byla s kontrolním zjištěním seznámena. Kontrolovaná osoba má možnost vyjádřit se k protokolu, případně požádat jeho změnu formou námitek, které se předávají písemně a jejich obligatorní náležitostí je odůvodnění. Lhůta k podání námitek je tři dny ode dne seznámení s protokolem, pokud kontrolní pracovník s ohledem na konkrétní okolnosti lhůtu přiměřeně neprodlouží.
Námitky nemají devolutivní účinek,
a proto o nich rozhoduje kontrolní pracovník. Pokud
jejich důvody shledá opodstatněnými,
upraví příslušnou část
protokolu. V opačném případě
námitkám nevyhoví a kontrolovaná osoba
má právo se proti rozhodnutí kontrolního
pracovníka o jeho námitkách odvolat k vedoucímu
kontrolního orgánu.
Jestliže vedoucí kontrolního orgánu
zjistí, že odvolání je důvodné,
rozhodnutí o námitkách buď změní
nebo zruší. Při zrušení rozhodnutí
vyplyne zpravidla potřeba věc došetřit.
Není-li odvolání důvodné, vedoucí
kontrolního orgánu odvolání zamítne
a rozhodnutí potvrdí. Rozhodnutí vedoucího
kontrolního orgánu je konečné.
K § 18
Pořádková pokuta je sankčním
prostředkem, který má zajistit nerušený
průběh kontroly. zamezit bezdůvodným
průtahům bránícím rychlému
výkonu kontroly. Aby byl tento účel plněn.
je nezbytné bezprostřední působení
uvedeného sankčního prostředku. Proto
lze pořádkovou pokutu při splnění
stanovených podmínek uložit i v průběhu
kontroly, a to opakovaně.
Pořádková pokuta se ukládá
těm osobám, které v souvislosti s kontrolním
procesem jednaly za kontrolovanou osobu a způsobily, že
kontrolovaná osoba nesplnila povinnost jí uloženou
v § 13.
Výše pořádkové pokuty závisí
na závažnosti jednání kontrolované
osoby narušující řádný
výkon kontroly, případně neplnící
povinnosti ve stanovené lhůtě podat zprávu
o odstranění zjištěných závad.
Dikce navrhovaného ustanovení nevylučuje
možnost stanovit hladinu pokut v závislosti na závažnosti
porušení právní povinnosti a tak do
značné míry vyloučit subjektivitu
rozhodování kontrolního pracovníka.
Při ukládání pořádkových
pokut se postupuje podle obecných právních
předpisů o správním řízení.
Výnos pokut je příjmem státního
rozpočtu ČR, pokud však tuto pokutu uložila
jako kontrolní orgán obec, je příjmem
obce.
K § 19
Kromě nákladů. Vzniklých kontrolovaným
osobám v souvislosti s plněním jejich povinností
poskytovat přiměřenou součinnost a
v nezbytné míře též materiální
a technické zabezpečení pro výkon
kontroly, jdou náklady kontroly k tíži kontrolního
orgánu. a to včetně nákladů
za použití telekomunikačních prostředků
kontrolovaných osob kontrolními pracovníky.
K § 20
K zajištění řádného fungování
systému státní kontroly republiky a zároveň
k dosažení co největší ochrany
práv a právem chráněných zájmů
kontrolovaných osob, předcházení duplicit,
hospodárnosti kontroly a účinnému
prosazování nápravy je nezbytná spolupráce
kontrolních orgánů.
K § 21 a § 22
K optimálnímu dosažení cíle a
účelu kontroly předávají kontrolní
orgány své kontrolní poznatky příslušným
orgánům. které pak jednak ve své působnosti
činí opatření vedoucí k nápravě
zjištěných nedostatků. jednak využívají
předaných poznatků ke zkvalitnění
své práce.
K § 23
Zvláště se zdůrazňuje oznamovací
povinnost kontrolních orgánů vůči
orgánům činným v trestním řízení
v těch případech, kdy z kontrolních
poznatků vyplývá podezření
z trestné činnosti.
K § 24
V případě, že kontrolní orgány
zjistí v souvislosti se svými kontrolními
poznatky potřebu změny platného právního
řádu, případně nedostatky v
aplikaci právních předpisů, mají
kontrolní orgány stanovenu povinnost upozornit na
tyto skutečnosti příslušné státní
orgány.
K § 25
Toto ustanovení. podle něhož se kontroly zahájené
přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona dokončí podle dosavadních předpisů,
pokud již bylo zahájeno řízení
o vysvětlivkách, zajišťuje možnost
dokončit kontroly. aniž by vznikla nutnost opakovat
některá kontrolní zjišťování
a prodlužovat čas i náklady kontroly. U kontrol
ještě probíhajících (před
vysvětlivkovým řízením) lze
předpokládat, že práva a povinnosti
kontrolních orgánů i kontrolovaných
osob mohou být průběžně realizována.
K § 27
Předpokládá se, že zákon o státní
kontrole nabude účinnosti dnem 1. ledna 1992.