Česká národní rada 1990 – 1992

ústavně právního výboru ČNR a výboru ČNR pro územní správu a národnosti a výboru ČNR pro obchod a cestovní ruch k návrhu na vydání usnesení České národní rady o zrušení obecně závazné vyhlášky Zastupitelstva hl. m. Prahy, o průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy, vydané dne 28. března 1991

Vláda České republiky dne 21. srpna 1991 svým usnesením č. 294 pozastavila platnost obecně závazné vyhlášky Zastupitelstva hl. m. Prahy o průvodcovské činnosti a ve smyslu § 28, odst.1. zákona ČNR č. 418/1990 Sb., o hl. m. Praze, předložila věc k rozhodnutí České národní radě.

Proti uvedené vyhlášce podal na základě podnětu ministerstva kultury České republiky protest generální prokurátor České republiky. Poukazuje v něm na to, že vyhláška neoprávněně zakládá nové povinnosti osobám, které hodlají vykonávat průvodcovskou činnost jako soukromé podnikání podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů a omezuje tuto možnost jen na osoby, které mají zvláštní oprávnění podle schválené obecně závazné vyhlášky. Stanovení takovýchto povinností je porušením Listiny základních práv a svobod, která v článku 4. odst. 1/ stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. V článku 26. odst. 2/ stanoví, že toliko zákonem mohou být stanoveny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání a činností. Znamená to, že povinnost předkládat oprávnění k průvodcovské činnosti je možné uložit jen na základě zákona a nikoliv obecně závaznou vyhláškou Zastupitelstva hl. m. Prahy.

Uvedené tři výbory České národní rady projednaly pozastavení obecně závazné vyhlášky Zastupitelstva hl. m. Prahy vládou České republiky a navrhují České národní radě přijetí tohoto usnesení:

o zrušení obecně závazné vyhlášky Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 28. 3. 1991

Česká národní rada ruší obecně závaznou vyhlášku vydanou Zastupitelstvem hl. m. Prahy, neboť neoprávněně zakládá nové povinnosti osobám, které hodlají vykonávat průvodcovskou činnost jako soukromé podnikání podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů a omezuje tuto možnost jen na osoby, které mají zvláštní oprávnění podle této vyhlášky. Určení této povinnosti obecně závaznou vyhláškou je v rozporu s Listinou základních práv a svobod, která stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a že pouze zákonem mohou být stanoveny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání a činností.

Věc: Pozastavení výkonu obecně závazné vyhláška hlavního města Prahy o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy, schválené zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 28. března 1991.

Podnikový materiál se předkládá podle pokynu Úřadu vlády ČR z 18. července 1991 č.j. 14396/91 se zřetelem na návrh obsažený v protestu generálního prokurátora ČR.

Obsah:

I. Návrh usnesení vlády ČR

II. Odůvodnění návrhu

III. Protest generálního prokurátora a vyhláška hlavního města Prahy o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy jako přílohy

PŘEDSEDA VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY

V Praze dne 4. září 1991
Č.j. 1593/91

Vážená paní předsedkyně,

ve smyslu § 28 odst. 1 zákona ČNR č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze a na základě usnesení vlády České republiky ze dne 21. srpna 1991 č. 294 předkládám České národní radě k rozhodnutí otázku platnosti obecně závazné vyhlášky hl. města Prahy o průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy.

Vyhláška nabyla účinnosti dnem 1. 4. 1991 a dne 12. 6. 1991 byl proti této vyhlášce podán generálním prokurátorem ČR protest. S ohledem na to, že se zjednání nápravy samotným zastupitelstvem hl. m. Prahy neúměrně protahovalo pozastavila vláda ČR svým usnesením výkon vyhlášky s tím, že konečné rozhodnutí přísluší České národní radě.

V příloze připojuji veškerou dokumentaci.

S pozdravem

Příloha

Vážená paní

JUDr. Dagmar Burešová

předsedkyně

České národní rady

Praha

Vláda

I. pozastavuje podle § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, výkon obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy, schválené Zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 28. března 1991;

II. pověřuje předsedu vlády

1. o pozastavení výkonu obecně závazné vyhlášky informovat Zastupitelstvo hlavního města Prahy,

2. předložit do deseti dnů od pozastavení obecně závazné vyhlášky věc České národní radě k rozhodnutí, pokud Zastupitelstvo hlavního města Prahy nezjedná v mezidobí nápravu.

Provede:
předseda vlády

Předseda vlády
JUDr. Petr Pithart v. r.

Zastupitelstvo hlavního města Prahy na svém zasedání dne 28. března 1991 schválilo obecně závaznou vyhlášku o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy. Tato vyhláška nabyla účinnosti dnem 1. dubna 1991. Na základě podnětu ministerstva kultury České republiky ze dne 16. května 1991, podal proti této vyhlášce podle § 15 zákona o prokuratuře (ve znění vyhlášeném pod č. 20/1970 Sb. a ve znění zákona č.196/ /1988 Sb. a č. 168/1990 Sb.) protest generální. prokurátor České republiky, a navrhl

1. aby Zastupitelstvo hlavního města Prahy tuto vyhlášku kromě čl. 18 zrušilo, případně nahradilo vyhláškou odpovídající zákonu,

2. aby vláda České republiky využila svého oprávnění podle § 28 odst.1 zákona ČNR č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze a pozastavila pokud možno do 30 dnů výkon vyhlášky Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 28. 3. 1991 o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy a v případě, že Zastupitelstvo samo nezjedná nápravu, předložila ji do 10 dnů po zastavení výkonu České národní radě k rozhodnutí.

Generální prokurátor ČR ve svém protestu poukazuje na to, že vyhláška Zastupitelstva hl. m. Prahy neoprávněně zakládá nové povinnosti osobám, které hodlají vykonávat průvodcovskou činnost jako soukromé podnikání podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů a omezuje tuto možnost jen na osoby, které mají zvláštní oprávnění podle této vyhlášky. Zakotvení takových povinností je porušením Listiny základních práv a svobod, která v článku 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a v článku 26 odst. 2 stanoví, že toliko zákonem mohou být stanoveny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání a činností. Znamená to, že povinnost "předkládat oprávnění k průvodcovské činnosti" je možné uložit jen na základě zákona, nikoli obecně závaznou vyhláškou Zastupitelstva hlavního města Prahy.

K bližší informaci jsou v příloze připojeny jak dotčená vyhláška Zastupitelstva hl. m. Prahy, tak protest prokurátora. S názorem generálního prokurátora, že vydáním uvedené vyhlášky Zastupitelstva hl. m. Prahy bylo porušeno ustanovení § 16 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízené), podle kterého obec může vydat pro svůj územní obvod obecně závazné vyhlášky pouze k plnění svých úkolů, je na místě souhlasit.

Vzhledem ke skutečnosti, že Zastupitelstvo hl. m. Prahy dosud protestu nevyhovělo, navrhuje se, aby vláda České republiky využila svého oprávnění podle § 28 odst. 1 zákona ČNR č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze a pozastavila výkon obecně závazné vyhlášky a do 10 dnů po zastavení výkonu předložila celou záležitost České národní radě k rozhodnutí, pokud Zastupitelstvo hl. m. Prahy nezjedná v mezidobí nápravu.

GENERÁLNÍ PROKURÁTOR
ČESKÉ REPUBLIKY

JUDr. Ludvík Brunner

III Gd 3060/91

V Praze dne 12. června 1991

Vládě
České republiky

Lazarská 7
Praha 1

Věc: Vyhláška o průvodcovské činnosti v hlavním města Praze - protest

Na základě podnětu ministerstva kultury ČR ze dne 16. 5. 1991 bez čísla jednacího podává Generální prokuratura ČR podle § 15 zákona o prokuratuře (ve znění vyhlášeném pod č. 20/1970 Sb. a ve znění zákona č. 196/1988 Sb. a č. 168/1990 Sb.)

proti vyhlášce, schválené zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 28. března 1991 o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy a

1. aby zastupitelstvo hlavního města Prah tuto vyhlášku kromě čl. 18 zrušilo, případně nahradilo vyhláškou odpovídající zákonu

2. aby vláda České republiky využila svého oprávnění, daného jí v § 28 odst. 1 zák. č. 418/1990 Sb., o hlavním města Praze a pozastavila pokud možno do 30 dnů výkon vyhlášky zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 28. 3. 1991 o průvodcovské činnosti v hl. m. Praze a v případě, že zastupitelstvo samo nezjedná nápravu, předložila ji do 10 dnů po zastavení výkonu České národní radě k rozhodnutí.

Oprávnění vydávat obecně závazné předpisy mají územně správní celky zakotveno v čl. 94 Ústavy a tím, že je vydávají k plnění svých úkolů. Tento ústavní princip je dnes zákonem o obcích č. 367/1990 Sb. proveden tak, že

- obecně závazné vyhlášky k plnění svých úkolů schvaluje zastupitelstvo (§ 16 odst. 1, § 36 odst. 1 písm. h zák. č. 367/1990 Sb.)

- obecně závazné vyhlášky ve věcech přenesené působnosti vydává obecní rada (§ 24 odat. 1, § 45 písm. j) zák. č. 367/1990 Sb.)

Zákon o hlavním městě Praze č. 418/1990 Sb. v tomto směru jen stanoví, že návrh obecně závazných vyhlášek, vydávaných k plnění svých úkolů, musí být projednán s městskými částmi, kterých se záležitost tyká (§ 12 odat. 1 cit. zák.).

Obecně závazné vyhlášky pak musí být v souladu se zákony a s předpisy k jejich provedení vydanými ústředními orgány státní správy (§ 16 odst. 2 zák. č. 367/1990 Sb.).

Zde uvedená vyhláška, která byla vydána podle § 16 zák. č. 367/1990 Sb. jako "vyhláška o průvodcovské činnosti v hl. m. Praze", již podle svého názvu nesměřuje k plnění úkolů, které by obec pražská měla plnit a navíc není v souladu se zákonem.

Shodně s nadpisem se v čl. 1 této vyhlášky uvádí, že "vyhláška upravuje podmínky pro provádění průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy" a v čl. 2 se pak k tomu stanoví, že

1. průvodcovskou činnost na území hl. m. Prahy mohou provádět pouze držitelé oprávnění k průvodcovské činnosti

2. pro soukromé podnikání v této oblasti platí zvláštní předpisy

I když vzájemná vazba posléze uvedeného ustanovení, co do srozumitelnosti zrovna formulačně neodpovídá zásadám, daným pro vydávání obecně závazných předpisů územně právními celky a zveřejněným pod č. 9 Věstníku vlády ČSR z roku 1985 (které dosud nebyly zrušeny), přece jen lze z tohoto ustanovení s přihlédnutím k odkazům zde učiněným, dovodit, že je tu míněna průvodcovská činnost prováděná jako soukromé podnikání podle zák. č. 105/1990 Sb. a že se tímto ustanovením míní takové podnikání omezit jen na osoby, které mají zvláštní oprávnění v pojetí ustanovení § 7 odst. 3 cit. zák. Na to navazuje čl. 4 vyhlášky, kde se stanoví, že takové oprávnění uděluje Magistrátní úřad hl. m. Prahy a v dalších ustanoveních se pak stanoví podmínky, za kterých lze oprávnění získat.

Tato vyhláška tedy jen zakládá povinnosti toho, kdo chce žádat o registraci průvodcovské činnosti v Praze, aby prokázal osvědčením svou způsobilost, při čemž současně Magistrátní úřad hl. m. Prahy určuje jako orgán, který osvědčení vydává a stanoví podmínky pro vydání osvědčení nezbytné. Stručně řečeno: jde o předpis určující povinnosti uchazeče o registraci průvodcovské činnosti podle zákona č. 105/1990 Sb.

Nejde tedy o vyhlášku vydanou k plnění úkolů obce pražské.

Jaké úkoly mají obce v mezích samostatné působnosti plnit, stanoví § 13 zák. č. 367/1990 Sb. ev. § 8 zák. č. 418/1990 Sb., odkud jde o hl. m. Prahu. I když jde o příkladný výpočet, nelze z žádného zde uvedeného příkladu dovodit, že by bylo možno obecně závaznou vyhláškou upravovat a řídit podnikatelskou činnost průvodcovskou.

Takovou vyhlášku tedy zastupitelstvo hl. m. Prahy vydat nemůže. V mezích vlastní působnosti by tu mohlo přicházet v úvahu jen zřízení průvodcovské organizace, která by mohla poskytovat kvalifikovaně průvodcovské služby, zde by ovšem průvodci byli zaměstnanci organizace, nikoliv podnikateli a zde požadovaná kvalifikace by byla kvalifikací pracovní. K jejímu uplatnění by nebylo třeba vyhlášky podle § 16 zák. č. 367/1990 Sb.

Požadavek na kvalifikaci průvodců ve vyhlášce uplatňovaný je sice pochopitelný, protože taková kvalifikace zatím obecně závazným předpisem upravena není a vyhlášky obcí mají upravovat právě ty oblasti, které předpisy upraveny nejsou, ovšem to mohou činiti jen v mezích zákona. Bez zákona pak nelze někomu ukládat povinnost něco konat nebo plnit. Pokud se v § 7 odst. 3 zák. č. 105/1990 Sb. mluví o tom, že je třeba předložit zvláštní povolení, oprávnění nebo průkaz způsobilosti, jsou tu míněna jen opatření vydávaná buď podle zákona nebo na základě zákona, jak je to zřejmo z příkladného výpočtu předpisů uvedených tu v odkaze č. 6. Zde nejde o nic jiného, než o respektování ústavního principu, že povinnosti něco konat nebo plnit nelze uložit než zákonem nebo na základě zákona. Tento princip dnes pregnantně vyjadřuje Listina základních práv a svobod (uvedená zák. č. 231/1991 Sb.) která

- v čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona v jeho mezích

- v čl. 26 odst. 1 stanoví, že každý má právo svobodně podnikat.

To znamená, že povinnost, "předkládat oprávnění k průvodcovské činnosti" by bylo možno po těch, kdož se ucházejí o registraci takové činnosti, požadovat jen na základě zákona. Vyhláškou zastupitelstva hl. m. Prahy takovou povinnost založit nelze.

Pokud by snad v budoucnu zákon zmocnil hl. m .Prahu upravovat průvodcovskou činnost, pak by příslušná vyhláška nebyla vydávána podle § 16 odst. 1, ale podle § 24 odst. 1 zák. č. 367/1990 Sb.

Z protestem napadené vyhlášky tedy obstojí jenom čl. 18, kterým byla zrušena dřívější vyhláška obdobného charakteru.

Je tedy tento protest odůvodněn.

Zastupitelstvo hlavního města Prahy se usneslo dne 28. března 1991 vydat podle § 16 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990., o obcích (obecní zřízení) tuto obecně závaznou vyhlášku:

Tato vyhláška upravuje podmínky pro provádění průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy.

1) Průvodcovskou činnost na území hl. m. Prahy mohou provádět pouze držitelé oprávnění k původcovské činnosti (dále jen oprávnění). [§ 7 odst. 3 zák. č. 105/1990 Sb.]

2) Pro soukromé podnikání v této oblasti platí zvláštní předpisy. [zák. č. 105/1990 Sb.]

1) Průvodcovskou činností pro účely této vyhlášky se rozumí činnost spočívající v odborném výkladu o hl. m. Praze, jeho historii, uměleckých a jiných památkách a jeho současnosti, prováděná za úplatu.

2) Průvodcovskou činností podle této vyhlášky není doprovod turistických skupin i jednotlivců držiteli zvláštních oprávnění [např. osvědčení Institutu obchodní výchovy Ministerstva obchodu a cestovního ruchu ČR], jakož i činnost průvodců ve výstavních, muzejních a galerijních expozicích a památkových objektech, zabezpečovaná jejich provozovateli.

1) Oprávnění uděluje Magistrátní úřad hl. m. Prahy na žádost uchazeče o průvodcovskou činnost na dobu pěti let.

2) Uchazeč o průvodcovskou činnost musí splňovat tyto podmínky:

a) je československým státním občanem nebo má platné povolení k pobytu v ČSFR

b) je starší 18 let

c) prokázal odbornou způsobilost k výkonu průvodcovské činnosti

d) je zdravotně způsobilý k výkonu průvodcovské činnosti

e) je bezúhonný

3) Magistrátní úřad hl. m. Prahy prodlouží dobu platnosti oprávnění o dalších pět let, pokud občan provádějící průvodcovskou činnost opětovně prokáže odbornou způsobilost k výkonu průvodcovské činnosti složením rekvalifikační zkoušky.

Odborná způsobilost k výkonu průvodcovské činnosti se prokazuje osvědčením o úspěšně vykonané kvalifikační či rekvalifikační zkoušce.

1) Zkoušky podle čl. 5 se skládají před zkušební komisí jmenovanou Magistrátním úřadem hl. m. Prahy.

2) Zkušební komise předvolává uchazeče ke složení zkoušek na základě žádosti uchazeče o udělení oprávnění nebo o složení rekvalifikační zkoušky, termín zkoušky musí být stanoven tak, aby se uchazeč mohl ke zkoušce řádně připravit, tedy alespoň 30 dnů po odeslání předvolání ke zkoušce.

3) Rozsah požadovaných znalostí ke zkoušce z československých dějin, dějin umění, historie, současnosti a rozvoje hl. m. Prahy včetně nejvýznamnějších památkových objektů a cizích jazyků stanoví Magistrátní úřad hl. m. Prahy. Ten také stanoví jednací řád zkušební komise.

V zájmu dosažení a zachování požadované úrovně průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy organizují fyzické a právnické osoby, pověřené Magistrátním úřadem hl. m. Prahy, odborná školení, doškolovací kursy, instruktáže, semináře a pod.

1) Kvalifikační nebo rekvalifikační zkoušku, pokud uchazeč neuspěje, lze opakovat pouze dvakrát.

2) Jestliže uchazeč neuspěje ani při poslední možnosti složit kvalifikační či rekvalifikační zkoušku, může se o udělení oprávnění ucházet až po uplynutí jednoho roku od rozhodnutí, kterým byla jeho žádost zamítnuta nebo ode dne, kdy jeho oprávnění zaniklo.

1) Zdravotní způsobilost k výkonu průvodcovské činnosti se v případě pochybností prokazuje lékařským potvrzením.

2) Bezúhonnost se prokazuje výpisem z rejstříku trestů, dotazem Magistrátního úřadu u příslušného obvodního či místního úřadu, zda žadatel nebyl postižen za přestupek majetkového nebo násilného charakteru.

1) Splnil-li uchazeč stanovené podmínky dle čl. 4, Magistrátní úřad mu udělí oprávnění.

2) Oprávnění obsahuje jméno, příjmení a titul, fotografii, rodné číslo, datum vystavení, výslovné stanovení možnosti provádět průvodcovskou činnost v hl. m. Praze, jazykovou způsobilost, dobu platnosti a razítko Magistrátního úřadu.

3) Nesplňuje-li uchazeč stanovené podmínky, Magistrátní úřad rozhodne o zamítnutí žádosti o udělení oprávnění.

1) Průvodce je povinen se na požádání prokázat oprávněním kontrolním orgánům nebo vedoucímu provázené skupiny popř. provázenému jednotlivci. Oprávnění musí mít při své činnosti u sebe.

2) Průvodce je povinen dbát, aby odbornou úrovní výkladu a svým vystupováním při průvodcovské činnosti nenarušoval dobré jméno průvodců hlavním městem Prahou.

1) Kontrolními orgány jsou jednak osoby pověřené Magistrátním úřadem hl. m. Prahy a dále orgány podle zvláštních předpisů.

2) Kontrolní orgány se zaměřují na dodržování této vyhlášky a dalších právních předpisů i na kvalitu výkonu průvodcovské činnosti.

1) Kontrolní orgán oprávnění zadrží, jestliže zjistí, že jeho držitel.

a) nesplňuje podmínky dle čl. 4 odst. 2

b) při průvodcovské činnosti se dopustil jednání, které by mohlo naplňovat skutkovou podstatu trestného činu nebo přestupku nebo kterým porušuje jinak zákony a jiné , obecně závazné právní předpisy

c) svým jednáním odbornou úrovní výkladu nebo vystupováním při průvodcovské činnosti poškozuje dobré jméno průvodců hl. m. Prahy.

2) Kontrolní orgán je povinen do jednoho týdne předložit zadrženou licenci Magistrátnímu úřadu hl. m. Prahy k dalšímu řízení s uvedením důvodů, pro které k jejímu zadržení došlo.

1) Magistrátní úřad odejme oprávnění, jestliže jeho držitel:

a) nesplňuje podmínky dle čl. 4 odst. 2

b) porušuje při průvodcovské činnosti zákony a jiné obecně závazné právní předpisy.

2) Magistrátní úřad může odejmout oprávnění, jestliže jeho držitel svým jednáním, odbornou úrovní výkladu nebo neodpovídajícím vystupováním poškozuje dobré jméno průvodců hl. m. Prahy.

3) Jestliže bylo oprávnění odejmuto podle předchozích odstavců, lze o jeho udělení opětovně žádat až po uplynutí jednoho roku od jeho odnětí.

Ustanovení společná, přechodná a závěrečná

Náklady spojené s provedením zkoušek podle čl. 5 hradí uchazeči o oprávnění ve výši skutečně vynaložených nákladů. Magistrátní úřad hl. m. Prahy může stanovit paušální výši úhrady těchto nákladů.

Porušování povinností podle této vyhlášky je přestupkem podle zvláštních předpisů, nejedná-li se o trestný čin [zák. č. 200/1990 Sb. o přestupcích zák. č. 110/1961 Sb. ve znění pozdějších předpisů].

Dosavadní oprávnění průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy, vydaná Národním výborem hl. m. Prahy před počátkem účinnosti této vyhlášky platí do doby v nich uvedené.

Zrušuje se vyhláška národního výboru hl. m. Prahy č. 1/1976 Sb. NVP o průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy.

Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. dubna 1991.

K bodu:

Návrh vlády České republiky na zrušení obecně závazné vyhlášky Zastupitelstva hl. m. Prahy o průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy

Výbor České národní rady pro územní správu a národnosti po úvodním výkladu předsedy výboru JUDr. A. HRAZDÍRY a po rozpravě

doporučuje České národní radě, aby ve smyslu § 28. odst. 1/, zákona ČNR č. 418/1990 Sb., o hl. m. Praze zrušila obecně závaznou vyhlášku hl. m. Prahy o průvodcovské činnosti ze dne 28. 3. 1991.

Po zpravodajské zprávě posl. JUDr. Miloslava Výborného a po rozpravě

ústavně právní výbor

doporučuje České národní radě zrušit obecně závaznou vyhlášku hlavního města Prahy ze dne 28. března 1991 o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy.

k projednání dopisu předsedy vlády ČR P. Pitharta předsedkyni ČR D. Burešové ve věci platnosti obecně závazné vyhlášky hl. m. Prahy o průvodcovské činnosti na území hl. m. Prahy

Výbor pro obchod a cestovní ruch

po projednání dopisu předsedy vlády Petra Pitharta předsedkyni ČNR doporučuje České národní radě, aby na základě ustanovení § 28 odst. 1 zákona ČNR 418/90 o hl. m. Praze zrušila vyhlášku hl. m. Prahy o průvodcovské činnosti ze dne 28. 3. 1991 s výjimkou § 18;

odůvodnění: vyhláška nebyla vydána v rámci zákonného zmocnění

Uvedená vyhláška upravuje podmínky pro provádění průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy. Pro účely této vyhlášky se v ní vymezuje pojem průvodcovská činnost", jejíž výkon na území hlavního města Prahy je podmíněn udělením oprávnění, jež má vydávat Magistrátní úřad hlavního města Prahy.

V daném případě jde nesporně o oblast samostatné působnosti hlavního města Prahy. Podle zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení) obec může vydávat k plnění svých úkolů pro svůj územní obvod obecně závazné vyhlášky; obec se přitom řídí zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými k jejich provedení; vyhlášky musí být v souladu se zákony a uvedenými prováděcími právními předpisy (§ 13 odst. 2, § 16 odst. 1 a 2 zákona ČNR o obcích).

Zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů v platném znění, stanoví jako základní podmínku k provozování podnikatelské činnosti registraci, na jejímž základě je občan oprávněn tuto činnost vykonávat (§ 6 odst. 1 zákona). V § 7 odst. 3 uvedený zákon posléze uvádí, že je-li podle zvláštních předpisů třeba k podnikatelské činnosti zvláštního povolení, oprávnění nebo průkazu způsobilosti, nelze registraci provést bez předložení příslušného dokladu. V demonstrativním výčtu těchto zvláštních předpisů v poznámce pod čarou jsou uvedeny zákony a nařízení vlády, na jejichž základě se tyto doklady při registraci vyžadují. Zákon o soukromém podnikání občanů tedy výslovně neupravuje problematiku zvláštních povolení, oprávnění nebo průkazů způsobilosti, nýbrž odkazuje na zvláštní předpisy.

K tomu, aby bylo možné považovat vyhlášku o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy za platnou, je podle našeho názoru třeba, aby byly současně splněny především tyto předpoklady:

I. vyhláška musí být vydána k plnění úkolů hlavního města Prahy při zabezpečování kulturního rozvoje města,

II. vyhláška musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými k jejich provedení,

III. vyhláška je zvláštním předpisem zmíněným v § 7 odst. 3 zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů.

Ad I.

Ke splnění tohoto předpokladu je třeba vyslovit závěr, že průvodcovská činnost vykonávaná v Praze souvisí (má přímý vliv) na kulturní rozvoj města. K tomuto závěru lze však dospět na základě věcného výkladu pojmu "kulturní rozvoj", přičemž nejde o legislativní otázku, neboť není k dispozici systematická právní úprava zabývající se bezprostředně otázkami souvisejícími s oblastí kultury a jejího rozvoje. Vyslovení závěru o tom, že vyhláška byla vydána k plnění úkolů při zabezpečování kulturního rozvoje je obtížné, neboť toto tvrzení závisí na výkladu pojmu "kulturní rozvoj".

Ad II.

Soulad či nesoulad vyhlášky se zákony a obecně závaznými prováděcími právními předpisy nelze posuzovat v daném případě ve vztahu ke zvláštnímu zákonu a nebo prováděcímu předpisu upravujícímu průvodcovskou činnost (neboť nebyly vydány), nýbrž ve vztahu k zákonu č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů. Uvedený zákon umožňuje vyžadovat k provozování podnikatelské činnosti (tedy i činnosti průvodcovské) splnění dalších podmínek a odkazuje v této souvislosti na zvláštní předpisy, přičemž některé z nich příkladmo uvádí. Z uvedeného vyplývá, že je třeba vyřešit základní otázku, tj. zda lze vyhlášku hlavního města Prahy vydanou k provozování průvodcovské činnosti na území Prahy subsumovat pod zvláštní předpis v zákoně č. 105/1990 Sb. zmiňovaný.

Ad III.

Zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, vyžaduje (jak shora uvedeno) k registraci podnikatelské činnosti předložení dokladu o vydání zvláštního povolení, oprávnění nebo průkazu způsobilosti, pokud je jich třeba k výkonu takové činnosti podle zvláštních předpisů (§ 7 odst. 3 zákona). Pojmu "zvláštní předpis" používá zákon tehdy, chce-li odkázat na jiné právní předpisy (bod 41 přílohy k Legislativním pravidlům vlády ČR schváleným usnesením vlády ze dne 31. 3. 1987 č. 71); jedná se tedy o zákony a jiné obecně závazné právní předpisy vydané k jejich provedení. Z celkového pojetí a systematiky právního řádu vyplývá, že zvláštními předpisy lze rozumět s výjimkou zákonů jen takové právní předpisy, které byly vydány na základě zákonného zmocnění. Tento závěr nabývá na závažnosti zejména v případech, kdy prováděcí právní předpisy stanoví povinnosti vůči občanům, jež lze uložit podle článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod toliko na základě zákona a v jeho mezích.

Právním předpisem (tedy i zvláštním předpisem), který upravuje kromě jiného i práva, ale zejména povinnosti občanů, může být jen takový předpis, který je vydán na základě zmocnění uvedeného v zákoně a v mezích tohoto zákona. Zvláštním předpisem zmiňovaným v daném případě v zákoně č. 105/1990 Sb. může být tedy jen taková obecně závazná vyhláška obce (města), která byla vydána, ať již v samostatné nebo přenesené působnosti obce (města), na základě zákonného zmocnění nebo v mezích zákona.

Nelze proto podle našeho názoru dost dobře souhlasit s argumentací Generální prokuratury ČR uvedené v odůvodnění jejího protestu, že pokud má být obecně závazná vyhláška obce (města) vydána k plnění úkolů obce (města), nemůže obsahovat povinnosti občanů, nýbrž jen úkoly adresované orgánům obce (města). Pak by byl totiž nepatřičný název vyhlášky obsažený v zákoně ČNR o obcích, který zní "obecně závazná vyhláška obce (města)". Nelze též plně souhlasit s další argumentací, že vyhláška může občanům ukládat jen povinnost "něco strpět" a nikoli povinnost "něco činit". Nespatřujeme důvod pro rozlišování povinností podle takových kritérií, a to zejména v souvislosti s řešenou problematikou.

S ohledem na článek 4 odst. 1 Listiny lze uzavřít, že vyhláška vydaná v samostatné působnosti obce (města) sice může být vydána bez zákonného zmocnění (takzvaně originálně - viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona ČNR o obcích), avšak může být považována za zvláštní předpis jen v případě, pokud výslovně nestanoví další právní povinnosti občanům, tedy takové právní povinnosti, jejichž stanovení nevyplývá ze zákonného zmocnění. Pokud by výklad dikce článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod "na základě zákona a v jeho mezích" směřoval k tomu, že pojem "v mezích zákona" nevyžadoval výslovného zákonného zmocnění k vydání vyhlášky obce (města), bylo by bezpodmínečně nutné, aby existovala speciální právní úprava o průvodcovské činnosti, jejíž "meze" by umožnily tyto povinnosti stanovit právním aktem obce (města). V daném případě však taková zákonná právní úprava vydána nebyla.

Z uvedených důvodů se domníváme, že lze souhlasit se závěrem Generální prokuratury ČR s výhradami její argumentace shora uvedenými a doporučujeme vyslovit závěr, že obecně závazná vyhláška hlavního města Prahy ze dne 28. března 1991 o průvodcovské činnosti na území hlavního města Prahy je neplatná s výjimkou § 18 této vyhlášky.

30. září 1991

legislativní odbor